Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2024 r. sprawy ze skargi Ł. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., znak [...]

Starosta Powiatu [...] decyzją z [...] marca 2024 r. znak [...], działając na podstawie art. 9 ust. 7, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 735 ze zm.) oraz na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), uchylił własną decyzję z [...] lutego 2023 r., znak [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] lutego 2023 r. oraz orzekł o utracie przez Ł. P. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] października 2022 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Ł. P. pozostawał w rejestrze bezrobotnych Powiatowego Urzędu Pracy w [...] od [...] października 2022 r. Utrata statusu bezrobotnego nastąpiła z dniem [...] lutego 2023 r. z powodu podjęcia zatrudnienia. Ł. P. dokonał kolejnej rejestracji w PUP [...] w dniu [...] stycznia 2024 r. Podczas weryfikacji danych osoby ubezpieczonej na platformie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w dniu rejestracji ustalono, że Ł. P. podlegał ubezpieczeniom jako osoba wykonująca umowę agencyjną, umowę zlecenia lub umowę o świadczenie usług w okresie od [...] października 2022 r. do [...] października 2022 r. u płatnika S. Sp. z o.o., NIP [...]. Bezrobotny dostarczył do PUP umowę o dzieło z dnia [...] października 2022 r., nr [...] zawartą w dniu [...] października 2022 r. pomiędzy firmą S. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], a Ł. P. W związku z powyższym Starosta [...] postanowieniem z [...] stycznia 2024 r., znak [...] wznowił z urzędu postępowanie w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej, a następnie wydał decyzję orzekającą o utracie przez Ł. P. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] października 2022 r.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Ł. P. Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2024 r. znak [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z [...] marca 2024 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skoro strona w dniu [...] października 2022 r. podjęła zatrudnienie w firmie S. Sp. z o.o. w [...] to organ I instancji słusznie pozbawił stronę statusu bezrobotnego z tym dniem. Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2. Według wskazanego przepisu za osobę bezrobotną uważa się osobę niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej. Natomiast z definicji zawartej w art. 2 ust. 2 pkt 11 wynika, że inna praca zarobkowa oznacza m.in. wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło.

Organ odwoławczy podkreślił, że bezrobotny o negatywnej przesłance do posiadania statusu osoby bezrobotnej został we właściwy sposób pouczony w dniu rejestracji poprzez otrzymanie egzemplarza "Informacji dla osób rejestrujących się w powiatowym urzędzie pracy". Powyższy dokument po zapoznaniu się z jego treścią strona podpisała w dniu [...] października 2022 r. i zobowiązała się do jego przestrzegania. W powyższej informacji widnieje m.in. zapis, że osoba bezrobotna to osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie. Natomiast w części IV ww. Informacji (Obowiązki bezrobotnego) bezrobotny został pouczony, że obowiązkiem bezrobotnego jest zawiadomienie w ciągu 7 dni powiatowego urzędu pracy o podjęciu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej (gdzie wskazano m. in. umowę agencyjną, umowę zlecenia oraz umowę o dzieło) oraz o zaistnieniu innych okoliczności powodujących utratę statusu bezrobotnego, czego strona nie uczyniła. Przy czym poinformowano stronę, że bezrobotny jest obowiązany ponadto do składania lub przesyłania powiatowemu urzędowi pracy pisemnego oświadczenia o przychodach pod rygorem odpowiedzialności karnej oraz innych dokumentów niezbędnych do ustalenia jego uprawnień do świadczeń przewidzianych w ustawie w terminie 7 dni od dnia uzyskania przychodów.

Odnosząc się do zarzutów strony podnoszonych w odwołaniu organ zwrócił uwagę, że wykonywanie pracy na podstawie umowy o dzieło jak i umowy zlecenie stanowi negatywną przesłankę do posiadania statusu osoby bezrobotnej i nie ma znaczenia faktyczny czas świadczenia pracy oraz wysokość osiągniętego z tego tytułu dochodu.

Ł. P. wniósł skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2024 r. znak [...] zarzucając, że została wydana z naruszeniem prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) prawa materialnego:

- art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez jego niezastosowanie,

- art. 35 ust. 1 i art. 36 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy poprzez naruszenie wynikającego z tych przepisów obowiązku wyczerpującego informowania stron o ich prawach i obowiązkach, jak i konsekwencjach wynikających z ich ewentualnego naruszenia,

2) przepisów postępowania:

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie i nieodniesienie się zarówno pod względem faktycznym, jak i prawnym do wszelkich kwestii w sprawie,

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie,

- art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego informowania strony o jej prawach i obowiązkach, a także o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków.

W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 475), w szczególności art. 33 ust. 4 pkt 1, który stanowi, że starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy bezrobotnym w rozumieniu tej ustawy jest osoba, która w szczególności bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotna była zatrudniona nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy, niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej, a także mająca ukończone 18 lat, która nie nabyła prawa do emerytury lub renty. Zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, pojęcie "innej pracy zarobkowej" oznacza wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło.

Wobec niespornego ustalenia, iż skarżący w dniu [...] października 2022 r. był zatrudniony na podstawie umowy o dzieło, istota sporu sprowadzała się do kwestii, czy w konkretnych okolicznościach tej sprawy zatrudnienie skarżącego na okres jednego dnia powinno skutkować pozbawieniem go statusu osoby bezrobotnej na okres po tym dniu.

Przede wszystkim zauważyć należy, że według utrwalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska, warunkiem zastosowania sankcji w postaci pozbawienia statusu osoby bezrobotnej jest wcześniejsze właściwe pouczenie bezrobotnego o przesłankach skutkujących utratą tego statusu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1483/11).

Analiza treści pouczenia zawartego w aktach sprawy nie pozwala na stwierdzenie, że zawarte w nim informacje w zakresie odnoszącym się do przyczyn powodujących pozbawienie skarżącego statusu bezrobotnego były na tyle precyzyjne, że obejmowały również taką sytuację, z jaką organy wiążą utratę w tej sprawie przez skarżącego tego statusu. Prawidłowe poinformowanie osoby bezrobotnej powinno polegać na tym, że taka osoba wie, jakie będą konsekwencje zaistnienia danego zdarzenia.

W znajdującym się w aktach sprawy druku "Informacja dla osób rejestrujących się w powiatowym urzędzie pracy" doręczonym skarżącemu w dniu [...] października 2022 r., znalazła się jedynie informacja o konieczności powiadomienia w terminie 7 dni urzędu pracy o okolicznościach powodujących utratę statusu osoby bezrobotnego albo utratę prawa do zasiłku i wśród takich okoliczności wskazano, między innymi, podjęcie pracy zarobkowej na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia i umowy o dzieło. Tak sformułowana informacja mogła budzić u skarżącego wątpliwości, czy zawarcie umowy o dzieło na okres próbny wynoszący tylko jeden dzień będzie traktowane jako podjęcie pracy zarobkowej. Ponadto nie wynikało z niej jednoznacznie, że wykonywanie czynności zarobkowych przez okres jednego dnia będzie skutkowało pozbawieniem statusu bezrobotnej. Pomiędzy zaistnieniem okoliczności, która ma wpływ na status danej osoby jako bezrobotnej, a wyraźnym wskazaniem, że zaistnienie danej okoliczności będzie skutkowało pozbawieniem statutu osoby bezrobotnej – istnieje dość istotna różnica. Nie byłoby wątpliwości, gdyby skarżący został pouczony, że podjęcie pracy zarobkowej na podstawie jakiejkolwiek umowy cywilnoprawnej niezależnie od okresu czasu trwania umowy i wysokości uzyskanego wynagrodzenia, w każdym przypadku będzie skutkowało pozbawieniem statusu bezrobotnego. Takiego pouczenia jednak skarżącemu nie udzielono. Zasadnie zatem zarzucono w skardze, że została naruszona zasada zaufania do władzy publicznej z art. 8 k.p.a. oraz zasada informowania z art. 9 k.p.a. Zgodnie z tą ostatnią - organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Odnosząc się do wykładni mających w sprawie zastosowanie i przytoczonych wyżej przepisów prawa materialnego należy podkreślić, że Sąd rozpoznający niniejszą skargę podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że organy administracji publicznej powinny dokonywać wykładni przepisów art. 33 ust. 4 pkt 1 i art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy mając na uwadze nie tylko ich literalne brzmienie, ale również wykładnię celowościową i funkcjonalną oraz zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przy zastosowaniu takiej wykładni przyczyną utraty statusu osoby bezrobotnej jest pozostawanie nie w jakimkolwiek stosunku cywilnoprawnym, ale tylko w takim, który koliduje z gotowością do podjęcia pracy. Ważnym elementem ustawowej definicji osoby bezrobotnej jest bowiem pozostawanie w pełnej i rzeczywistej gotowości do podjęcia zatrudnienia (tak np. NSA w wyrokach z 25 lipca 2018 r., I OSK 1020/18 i z 14 grudnia 2017 r., I OSK 547/17).

Celem ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest zwiększenie zatrudnienia i zahamowanie wzrostu bezrobocia, w tym rozwiązywanie problemów społecznych, zwłaszcza takich jak bezrobocie, ubóstwo i wykluczenie społeczne. Mając na uwadze te cele ustawy wskazać należy, że dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji istotne znaczenie ma wyjaśnienie, czy wykonanie zawartej w dniu [...] października 2022 r. umowy przez okres jednego dnia skutkowało utratą gotowości skarżącego do podjęcia pracy w pełnym wymiarze czasu pracy. Należy zauważyć, że zgodnie z twierdzeniami skarżącego, niezakwestionowanymi przez organ, praca ta jako podjęta na okres próbny, miała charakter całkowicie incydentalny i dopiero docelowo miała doprowadzić do zawarcia umowy na okres dłuższy, co uniemożliwiałoby podjęcie zatrudnienia w pełnym wymiarze. Skoro, jak to wskazano wyżej, istotnym elementem ustawowej definicji osoby bezrobotnej jest pozostawanie w pełnej i rzeczywistej gotowości do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze to przyczyną utraty statusu osoby bezrobotnej nie powinno być wykonywanie jakiejkolwiek pracy, ale tylko takiej, która koliduje z gotowością do podjęcia pracy w pełnym wymiarze. Z tego powodu należało uznać, że okoliczności związane z wykonywaniem pracy przez skarżącego w dniu [...] października 2022 r. nie powinny być traktowane jako podjęcia zatrudnienia w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, skutkującego na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 tej ustawy pozbawieniem statusu bezrobotnego. Zastosowanie przewidzianej w art. 33 ust. 4 pkt 1 sankcji wobec bezrobotnego, który mając zamiar podjęcia pracy zarobkowej, świadczył ją tylko przez jeden dzień, a do zawarcia umowy na dłuższy okres nie doszło - byłoby nieadekwatne do wskazanych wyżej celów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Nie sposób bowiem nie zauważyć, że wykonanie tej pracy nie skutkowało utratą gotowości skarżącego do podjęcia pracy w pełnym wymiarze czasu pracy po dniu jej świadczenia.

Sądowi orzekającemu w tej sprawie znane jest orzecznictwo prezentujące rygorystyczne definiowanie pojęcia wykonywania pracy, zgodnie z którym niezależnie od podstawy prawnej wykonywania pracy zarobkowej, okresu tej pracy czy wysokości wynagrodzenia, fakt wykonywania pracy zawsze uzasadnia pozbawienie statusu osoby bezrobotnej na czas nieokreślony (np. wyrok NSA z 15 listopada 2018 r., I OSK 2233/18). W okolicznościach tej jednak sprawy tak rygorystyczne stanowisko nie byłoby właściwe, a to z uwagi na omówione wyżej braki w pouczeniu skarżącego oraz okoliczności zawarcia przez niego umowy, na podstawie której świadczył pracę w dniu [...] października 2022 r.

Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że w tej sprawie doszło do naruszenia art. 8 i 9 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegającego na błędnej wykładni art. 33 ust. 4 pkt 1 i art. 2 ust. 1 pkt 2 i pkt 11 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Podstawowym obowiązkiem organów będzie dokonanie ponownej oceny, czy przy zastosowaniu wykładni celowościowej i funkcjonalnej mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, okoliczności związane z wykonywaniem w dniu [...] października 2022 r. umowy cywilnej przez skarżącego można potraktować jako wykonywanie "innej pracy zarobkowej", skutkujące na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy pozbawieniem go statusu bezrobotnego. Ta ocena winna odpowiedzieć na pytanie, czy w ustalonych, konkretnych okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zastosowanie powołanego wyżej przepisu jest adekwatne do wskazanych celów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a przez to, czy nie narusza zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jak słusznie wskazał w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 grudnia 2017 r. I OSK 547/17 Naczelny Sąd Administracyjny, należy wziąć pod uwagę, czy wykonana przez kilka godzin (jednorazowo) praca polepszyła na tyle materialne i społeczne położenie skarżącego, że powinien on przestać być osobą bezrobotną. Nie można pominąć również tego, że jednorazowe, kilkugodzinne wykonywanie pracy dniu [...] października 2022 r. na podstawie umowy cywilnej nie skutkowało utratą przez skarżącego gotowości do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy poza tym dniem.