Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2018 r., na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego postanawia odrzucić skargę.

Gmina, reprezentowana przez Wójta tej Gminy, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na decyzję z [...], którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchyliło decyzję wydaną przez Wójta Gminy w sprawie zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie wskazując, że organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie, w jakim właściwy jest do orzekania w formie decyzji administracyjnej, wyłączony jest od możliwości dochodzenia przez tę jednostkę interesu prawnego w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała odrzuceniu.

Stosownie do treści art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zmianami) dalej "p.p.s.a.", stronami w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (...), natomiast w myśl § 2 przywołanego artykułu uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Wymóg naruszenia interesu prawnego ma przy tym charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracyjnego (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 389/06 - dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka konstrukcja interesu prawnego przesądza o tym, że uprawnionym do wniesienia skargi jest tylko ten podmiot, którego sytuacja prawna uległa bezpośredniej zmianie na skutek władczych działań organów administracji publicznej, przy czym naruszenie powyższe musi mieć charakter zindywidualizowany i skonkretyzowany. Jedynie bezpośrednie naruszenie konkretnej normy prawnej może skutkować udzieleniem ochrony prawnej przez sąd administracyjny. Tym samym skarżący musi wykazać, na czym polegało naruszenie prawa lub interesu prawnego, którego dopuściły się organy administracji, co znajduje swoje odzwierciedlenie w treści art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Tak ukształtowana struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje jednocześnie krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. Postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli sądu administracyjnego. W konsekwencji postępowanie to nie może zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działanie ma być przedmiotem oceny w aspekcie zgodności z prawem, ani też przez żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tego organu administracji. Organy te nie mają uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, a postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystywane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej. Nie można zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w I instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej. W takiej sytuacji uzasadnione byłoby twierdzenie, że jednostki te nie działają zgodnie z prawem, lecz kierują się własnymi interesami, nierzadko nie mającymi podstawy w obowiązujących przepisach prawa (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, str. 212, uchwała 7 sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15 dotycząca analogicznego do zaistniałego w niniejszej sprawie, problemu legitymacji procesowej powiatu w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną).

W świetle powyższego należy uznać, że stroną postępowania sądowoadministracyjnego nie może być organ, który rozstrzygał sprawę w pierwszej instancji, bowiem jego rola w postępowaniu skończyła się z chwilą wydania zindywidualizowanego aktu prawnego skierowanego do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej (patrz wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 460/05).

Nie ulega wątpliwości, że podmiotem składającym skargę w niniejszej sprawie jest Gmina reprezentowana przez Wójta tej Gminy, który jednocześnie rozstrzygnął w formie decyzji niniejszą sprawę w pierwszej instancji. Zatem skoro organ, który wydał decyzję pozostaje w strukturze organizacyjnej skarżącej Gminy, to wyłącza to możliwość zaskarżenia przez tę Gminę do Sądu rozstrzygnięcia organu odwoławczego orzekającego w przedmiocie podjętej przez organ tej Gminy decyzji. Wydając akt w I instancji organ nie działa bowiem jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy sprawa, lecz jako organ administracji publicznej na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji. Istnienie interesu prawnego jest jak już wyżej wspomniano warunkiem niezbędnym do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Reasumując, Gmina, której Wójt wydał rozstrzygnięcie w I instancji, nie jest uprawniona do wniesienia skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, co powoduje konieczność jej odrzucenia, o czym Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Niezależnie od powyższego wniesiona skarga podlega odrzuceniu z jeszcze jednego powodu. Mianowicie przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uchylające postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy orzekł o braku podstaw do zawieszenia postępowania i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Uchylenie postanowienia organu I instancji i stwierdzenie braku podstaw do zawieszenia postępowania jest równoznaczne z odmową zawieszenia postępowania.

Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2) i postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (pkt 3);

Z kolei art. 101 § 3 kpa stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie.

Ten ostatni przepis należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w analizowanym przepisie posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 kpa przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 kpa było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 kpa – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Mając powyższe na uwadze należy podkreślić, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest postanowienie organu odwoławczego uchylające postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania. Jest to zatem rozstrzygnięcie, którego skutkiem jest odmowa zawieszenia postępowania. Powyższe z kolei oznacza, że skarga do sądu administracyjnego, na takie postanowienie nie jest dopuszczalna, skoro art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. uzależnia dopuszczalność skargi od tego, czy na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienie służy zażalenie. Jak wyżej zaś wskazano, postanowienie skutkujące odmową zawieszenia, nie jest zaskarżalne w toku instancji. Stanowisko, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania wydane przez organ wyższego stopnia, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, jest już ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. w postanowienia: NSA z 25 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 172/13, z 23 maja 2013 r., II OSK 1617/12, z 22 maja 2015 r., II OSK 1272/15, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji, niedopuszczalne było rozpoznanie skargi na postanowienie organu odwoławczego uchylające postanowienie organu i instancji w zakresie zawieszenia postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę.