II OSK 2523/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-03-13	
Data wpływu	2010-12-20	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Stelmasiak
Małgorzata Miron
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii	
Hasła tematyczne	Ochrona środowiska	
Sygn. powiązane	IV SA/Wa 811/10	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art 174;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 811/10 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 5 marca 2010 r. nr SKO.4000-1503/2009 w przedmiocie odmowy wydania decyzji oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji skargę oddalił.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Starosta Powiatu Mińsk Mazowiecki na podstawę art. 186 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz.U z 2008 roku, nr 25, poz. 150 ze zm.) w związku z § 12 uchwały nr XLV/218/02 Rady Miejskiej w Halinowie z dnia 16 września 2002 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru administracyjnego Józefin w gminie Halinów, ogłoszonej w dzienniku urzędowym Województwa Mazowieckiego nr 275, poz. 7140, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 16 lipca 2009 roku D. P., właściciela firmy [...] – odmówił wydania decyzji udzielającej pozwolenia na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza z instalacji lakierniczej eksploatowanej na terenie firmy [...], ul. [...] w R. i, adres instalacji ul. [...] H., na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów miejscowości J., gmina Halinów jako działka nr 52/3.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2010 roku, działając na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania złożonego przez D. P. reprezentowanego przez adwokata A. M., od decyzji Starosty Mińskiego z dnia [...] listopada 2009 roku, którą odmówiono wydania decyzji udzielającej pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji lakierniczej eksploatowanej na terenie firmy [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] lipca 2009 roku do Starostwa Powiatowego w Mińsku Mazowieckim wpłynął wniosek D. P. z prośbą o wydanie decyzji na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza dla instalacji jego firmy – [...]. Instalacja użytkowana jest w miejscowości J. ul. [...], na działce nr ew. 52/3. Do wniosku dołączono 2 egz. operatu ochrony powietrza. Pismem z dnia 28 października 2009 roku organ I Instancji wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o dokumenty z których by wynikało, że prowadzona działalność jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wnioskodawca w odpowiedzi na wniosek podniósł, że takimi dokumentami nie dysponuje.

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2009 roku Starosta Miński odmówił wydania decyzji udzielającej pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji lakierniczej eksploatowanej na terenie firmy [...].

W uzasadnieniu powołano się na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru administracyjnego miejscowości Józefin w gminie Halinów, zgodnie z którym działka nr 52/3 przeznaczona jest pod zabudowę mieszkalno – usługową dla której na podstawie § 12 ust.2 pkt 3 wyklucza się lokalizację handlu hurtowego, usług lakierniczych i blacharskich, transportowych, motoryzacyjnych, drukarskich, baz, składów i magazynów rzemiosła produkcyjnego, stolarstwa, przetwórstwa tworzyw sztucznych, przetwórstwa mięsnego i warzywno – owocowego, piekarni, pralni i innych obiektów przeznaczonych na działalność gospodarczą uciążliwą oraz budowę i rozbudowę zakładów produkcyjnych.

W związku z tym, że prowadzona przez firmę [...] działalność gospodarcza jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz, że emisja zorganizowana powstająca przy lakierowaniu mebli w miejscu do tego nie przeznaczonym mogłaby powodować zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi lub dla środowiska, zgodnie z art. 141 ust.2 ustawy prawo ochrony środowiska odmówiono wydania decyzji.

Od decyzji organu I Instancji odwołanie złożył D. P. reprezentowany przez adwokata A. M. wnosząc o jej uchylenie. Decyzji zarzucił naruszenie art. 141 ust.2 i art. 186 ustawy prawo ochrony środowiska oraz art. 107 § 3 k.p.a. Podnosił, że w osnowie zaskarżonej decyzji organ wskazał jako podstawy rozstrzygnięcia - na dwa różne przepisy prawa, z których tylko ustawa prawo ochrony środowiska powinna mieć w sprawie zastosowanie. Argumentował, że niezgodność prowadzonej przez skarżącego działalności z miejscowym planem zagospodarowania jest faktem, który mógłby być podstawą dla przewidzianych prawem działań organu administracji samorządowej, ale nie mógł być podstawą dla wydania zaskarżonej decyzji, jako że przesłanka ta nie jest wymieniona wśród podstaw odmowy wydania pozwolenia na eksploatację instalacji. Podnosił, że organ nie wskazał, które z ustaleń złożonego operatu ochrony powietrza wskazują, że spełnione są przesłanki z art. 141 ust.2 ustawy prawo ochrony środowiska.

W ocenie odwołującego się podstawą odmowy wydania były przepisy planu miejscowego, które nie powinny mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

Zdaniem organu odwoławczego odwołanie D. P. na uwzględnienie nie zasługuje. Organ rozpoznając sprawę wskazał, że zasadniczo podstawę odmowy wydania decyzji może stanowić tylko przepis art. 186 ustawy prawo ochrony środowiska. Organ stwierdziwszy wystąpienie którejś z przesłanek wskazanych w tym przepisie powinien odmówić wydania decyzji.

Jednocześnie organ podkreślał i przywoływał, że w doktrynie prawa ochrony środowiska przyjmuje się, iż rolą decyzji administracyjnych jest sprecyzowanie wymagań jakie wynikają z aktów normatywnych, programów oraz planów dla określonych podmiotów korzystających ze środowiska i dlatego nie można wykluczyć zaistnienia okoliczności, w których wydanie pozwolenia na korzystanie ze środowiska będzie pozostawało w sprzeczności z innymi przepisami prawa, niż te wymienione w art. 186 ustawy prawo ochrony środowiska.

W ocenie organu takie stanowisko jest zgodne z poglądami wypracowanymi w doktrynie na temat standardów jakie nie może naruszyć pozwolenie. Nie może ono pozostawać w sprzeczności z obowiązującymi zasadami prawa, postanowieniami konstytucji, przepisami zawierającymi normy powszechnie obowiązujące i podlegającymi bezpośredniemu zastosowaniu w danej sprawie normami międzynarodowymi, ustawami szczególnymi a także innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

Organ odwoławczy wskazał, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż dla terenu objętego wnioskiem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru administracyjnego J. w gminie Halinów, uchwalony uchwałą nr XLV/218/02 Rady Miejskiej w Halinowie z dnia 16 września 2002 roku. Działka nr 52/3 przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniowo – usługową dla której na podstawie § 12 ust.2 pkt 3 wyklucza się między innymi lokalizację usług lakierniczych.

Z operatu ochrony powietrza opracowanego przez inż. S. T. wynika, że na terenie nieruchomości zlokalizowanej przy ulicy [...] firma [...] prowadzi działalność w zakresie lakierowania mebli( w tym frontów mebli). Na terenie zakładu eksploatowane są dwie lakiernie oraz instalacja wyciągowa nad stanowiskami polerskimi i szlifierskimi. Z operatu wynika, że praca zakładu nie będzie miała negatywnego wpływu na stan środowiska.

Według organu należy jednak stwierdzić, że prowadzona przez firmę [...] działalność jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan jest aktem prawa miejscowego i zawiera normy powszechnie obowiązujące na obszarze, którego dotyczy. Zapisami planu są związane wszystkie osoby fizyczne, organy gminy i inne organy administracji publicznej. W świetle powyższego bezsprzecznym jest, że przedmiotowe pozwolenie na korzystanie ze środowiska tj. wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza pozostawałoby w sprzeczności z przepisami zawierającymi normy powszechnie obowiązujące tj. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Organ odwoławczy wskazywał również, ze działalność gospodarcza prowadzona jest w J. przy ulicy [...] od 20 stycznia 2009 roku, a więc rozpoczęcie tej działalności na działce nr 52/3 nastąpiło już po dacie wejścia w życie zapisów planu zagospodarowania przestrzennego. Dotyczy to również umowy najmu, która została zawarta na okres od 1 stycznia 2009 roku na czas nieokreślony.

Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł D. P. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego – art. 186 i art. 141 ust.2 ustawy prawo ochrony środowiska oraz prawa procesowego – art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Uzasadniając skargę D. P. podnosił, że zaskarżona decyzja nie jest trafna i narusza prawo.

Zauważał, że organ odwoławczy zignorował fakt, że odmowa wydania skarżącemu pozwolenia na wprowadzanie do powietrza pyłów i gazów wymaga ustalenia, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 186 ustawy prawo ochrony środowiska, które są podstawą do odmowy wydania pozwolenia.

Skarżący wskazywał, że organy nie odniosły się do faktu, że strona złożyła operaty wykazujące, że nie nastąpi przekroczenie dopuszczalnych norm emisji gazów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sad pierwszej instancji wskazał, że instytucja pozwolenia na korzystanie ze środowiska niewątpliwie ogranicza konstytucyjnie chronione prawo własności i zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej. W tym celu w art. 186 ustawy prawo ochrony środowiska zostały wymienione przesłanki obligujące organ administracji do odmowy wydania pozwolenia.

W ocenie Sądu pierwszej instancji należy podzielić stanowisko organu, który powołał się na stanowisko doktryny i wskazał, że nie można wykluczyć zaistnienia okoliczności w których wydanie pozwolenia na korzystanie ze środowiska będzie pozostawało w sprzeczności z innymi przepisami prawa niż wymienione w art. 186.

Odmienne zachowanie skutkowałoby by tym, że organ administracji byłby współodpowiedzialny za naruszenie prawa. Takie stanowisko jest zgodne z poglądami wypracowanymi w doktrynie na temat standardów, jakich nie może naruszać pozwolenie. Sąd zauważył, że organ trafnie podniósł, że prowadzona przez skarżącego działalność gospodarcza na działce nr 52/3 w miejscowości Józefin gmina Halinów pozostaje w sprzeczności z obowiązującym § 12 ust.2 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zakazuje lokalizacji usług lakierniczych na terenie przedmiotowej działki.

Należy zauważyć, że realizacja przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, które kończy się wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Taka decyzja wydawana jest po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – art. 71, art. 80 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko( Dz.U z 2008 roku, nr 199, poz. 1227 ze zm.).

Sąd podkreślił, że zgodnie zaś z art. 72 ust.1 ustawy prawo ochrony środowiska w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska. Tak więc miejscowy plan jest jednym z elementów zapewniających i mających wpływ na ochronę środowiska na danym terenie.

Tak więc w sytuacji ustalenia przez organ, iż prowadzona działalność, którą należy zakwalifikować jako znacząco oddziaływująca na środowisko, w miejscu gdzie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakazuje lokalizacji tego rodzaju obiektów, nie mogło nie mieć wpływu na wydanie zaskarżonej decyzji.

Z tego też względu zlokalizowanie lakierni na terenie przedmiotowej działki naruszało przepisy prawa miejscowego.

W ocenie Sądu organ prawidłowo odmówił wydania decyzji o pozwoleniu na korzystanie ze środowiska w sytuacji poczynionych ustaleń, co do naruszeń prawa w zakresie możliwości lokalizacji określonej działalności na danym terenie.

Organ ochrony środowiska rozpoznając wniosek o wydanie pozwolenia na emisje gazów do środowiska miał prawo również ocenić czy przedmiotowa decyzja nie będzie pozostawała z sprzeczności z innymi przepisami prawa, w tym czy nie dojdzie do naruszenia zasad ochrony środowiska w zakresie możliwości lokalizacji danych obiektów na danym terenie. Organ odmawiając wydania decyzji zezwalającej na emisję gazów do środowiska prawidłowo wskazywał, że wydanie decyzji pozytywnej prowadziłoby do zalegalizowania działalności prowadzonej z naruszeniem prawa, na obszarze na którym ten rodzaj działalności jest zakazany.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. P. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucił naruszenie art. 141 ust. 2 i art. 186 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez uznanie, że dopuszczalna jest odmowa wydania decyzji zezwalającej na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z przyczyn innych niż wskazane w powołanej ustawie.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Tak skonstruowana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wskazania wymaga fakt, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, dla którego wymogi formalne i materialne zostały określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Najistotniejszym jej elementem są podstawy kasacyjne i zarzuty.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. dopuszcza się dwie podstawy kasacyjne: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie wymogów zawartych w przepisie art. 174 p.p.s.a. dostatecznie nie spełnia. Nie tylko nie wskazuje na podstawę kasacyjną z art. 174 p.p.s.a., ale też przyjęty w niej sposób sformułowania zarzutów w znacznym stopniu ogranicza możliwość ich merytorycznego rozpoznania.

Brak wskazania w skardze kasacyjnej art. 174 p.p.s.a., czy skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy też przepisów proceduralnych powoduje, że taka konstrukcja skargi kasacyjnej musi zostać uznana za niedopuszczalną. Podkreślić jednocześnie należy, że podnoszenie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego wymaga wskazania, czy naruszenie takie polegać miało na błędnej wykładni tego przepisu, czy też na niewłaściwym jego zastosowaniu. Z kolei zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga wykazania, czy zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Elementów powyższych w przedmiotowej skardze kasacyjnej zabrakło, co również stanowi o błędnej konstrukcji skargi kasacyjnej.

Jednocześnie wskazać należy, że także zarzut naruszenia art. 186 ustawy Prawo ochrony środowiska nie poddawał się kontroli instancyjnej. Przepis art. 186 ustawy Prawo ochrony środowiska zawiera bowiem 6 punktów. Wskazanie tymczasem przez wnoszącego skargę kasacyjną zarzutu naruszenia art. 186 ustawy Prawo ochrony środowiska bez szczegółowego wskazania unormowania, którego zarzut dotyczy sprawia, że zarzut ten sformułowany jest wadliwie. W sytuacji bowiem, gdy przepis, którego zarzut dotyczy, zawiera kilka czy kilkanaście norm prawnych, niezbędnym jest wyraźne wskazanie, która z tych norm została naruszona. Ogólnikowe powołanie się na taki artykuł stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, gdyż nie można w takim wypadku ustalić granic zaskarżenia. (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. J. P. Tarno Warszawa 2006, str.383).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.