VI SA/Wa 709/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-09-12	
Data wpływu	2013-03-11	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Elżbieta Olechniewicz
Piotr Borowiecki /przewodniczący/
Zbigniew Rudnicki /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	II GSK 92/14	
Skarżony organ	Inspektor Farmaceutyczny	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżone postanowienie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 31 par. 1, art. 7, art. 8, art. 77; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2008 nr 45 poz 271; art. 94a ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.
Dz.U. 2008 nr 136 poz 856; art. 7 ust. 1 pkt 5, art. 2a ust. 1 pkt 8; Ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2013 r. sprawy ze skargi D. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie prowadzenia reklamy apteki 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej D. w [...] kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Postanowieniem Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej Główny Inspektor, GIF) z dnia [...] stycznia 2013 r., wydanym na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271, z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 31 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm..; dalej: K.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez D. Izbę Aptekarską [...] W. (dalej skarżąca, DIA) na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego [...] W. (dalej Wojewódzki Inspektor) z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej o nazwie: [...] ([...]), położonej w G. (...) oraz reklamy jej działalności - utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu przypomniano, że pismem z dnia [...] lipca 2012 r. skarżąca wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zaprzestania prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej [...], położonej w G. (...) oraz reklamy jej działalności przez podmiot, który uzyskał zezwolenie na jej prowadzenie.

Jak wskazała skarżąca jest ona organizacją społeczną, której cele statutowe uzasadniają wszczęcie postępowania administracyjnego. We wniosku podniesiono, że wszelkie zachowania, które naruszają lub mogą naruszać godność zawodu, a w szczególności zachowania aptekarzy, które wykraczają poza dobro nadrzędne, jakim jest dobro pacjenta, jako sprzeczne z zasadami etyki i deontologii zawodowej, nie mogą pozostawać bez stosownej reakcji organów samorządu aptekarskiego. Jako ważny interes społeczny skarżąca wskazała, że podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, o czym przekonuje ścisły związek celów statutowych tej organizacji z przedmiotem postępowania. Do wniosku dołączono:

1) pismo kierowane do pacjenta apteki [...],

2) ofertę współpracy dla apteki,

3) ofertę systemu [...] z dnia [...] listopada 2011 r.,

4) wzór umowy systemu [...],

5) regulamin funkcjonowania systemu [...],

6) pismo kierowane do pacjenta apteki [...],

7) pismo kierowane do pacjenta apteki [...],

8) kopię ulotki Programu [...],

9) listę aptek honorujących legitymację Programu [...],

10) wzór umowy o współpracy określający zasady uczestnictwa apteki w Programie [...] realizowanym wspólnie z [...] S.A.,

11) kopię pisma do Ministra Zdrowia dot. działań podjętych przez Spółkę: [...] S.A.,

12) kopię ulotki Programu [...],

13) kopię kuponów do realizacji w sieci aptek Programu [...],

14) kopię ulotki "Witamy w Programie [...]",

15) PrintScreen witryn [...] i [...],

16) pismo [...] S.A. kierowane do ubezpieczonych dot. przyznania świadczenia z tytułu leczenia szpitalnego i Karty aptecznej.

Wojewódzki Inspektor we wrześniu 2012 r. wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku o statut Okręgowej Izby Aptekarskiej [...] W.; statut skarżącej został dołączony przy piśmie z dnia [...] września 2012 r.

W październiku Wojewódzki Inspektor wezwał wnioskującą izbę aptekarską do uzupełniania wniosku o:

1) wskazanie związku przedmiotu postępowania dotyczącego innej osoby ze swoimi celami statutowymi w powiązaniu z interesem społecznym,

2) skonkretyzowanie interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania w sprawie lub dopuszczenia skarżącej do toczącego się postępowania,

3) wykazanie zasadności udziału Okręgowej Izby Aptekarskiej [...] W. w postępowaniu administracyjnym, którego domaga się wszczęcia lub wnosi o dopuszczenie jej na prawach strony do postępowań już prowadzonych,

4) uprawdopodobnienie, że Okręgowa Izba Aptekarska [...] W. przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów (dla interesu społecznego w rozumieniu art. 31 § 1 K.p.a.).

W wykonaniu powyższego wezwania do organu I instancji wpłynęło pismo skarżącej, w którym jako cel statutowy wskazano § 5 tiret 6 statutu, zgodnie z którym Rada Aptekarska D. Izby Aptekarskiej kieruje działalnością Izby w okresie pomiędzy zjazdami DIA, w szczególności poprzez współdziałanie z organami władzy i administracji państwowej w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego. Natomiast jako interes społeczny wskazano ratio legis wprowadzenia zakazu reklamy aptek.

Dnia [...] listopada 2012 r. Wojewódzki Inspektor postanowieniem odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego we wnioskowanym zakresie.

Na powyższe postanowienie D. Izba Aptekarska złożyła zażalenie do Głównego Inspektora, wnosząc o jego uchylenie w całości z powodu naruszenia art. 31 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i wydanie postanowienia o wszczęciu wnioskowanego postępowania w sprawie naruszenia art. 94a ustawy Prawo farmaceutyczne, przy udziale skarżącej na prawach strony.

Wspomnianym na wstępie postanowieniem Główny Inspektor utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ II instancji podał, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym opiera się na trzech podstawowych przesłankach. Po pierwsze, postępowanie powinno dotyczyć osoby trzeciej. Po drugie, udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi. Po trzecie, udział organizacji jest uzasadniony interesem społecznym. Główny Inspektor stwierdził, że skarżąca nie wykazała konkretnego interesu społecznego, a jedynie wyraziła generalne przekonanie, że należy przestrzegać obowiązujących przepisów prawa. Taka konstatacja jest niewystarczająca do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Główny Inspektor wyjaśnił, że nie poddaje wątpliwości potrzeby zakazu reklamy aptek i w pełni popiera stanowisko wyrażone przez skarżącą. Niemniej jednak argumentacja przytoczona na poparcie istnienia interesu społecznego jest de facto uzasadnieniem dla ratio legis znowelizowanego art. 94a ustawy Prawo farmaceutyczne. W jego ocenie, nie jest możliwe utożsamianie wprowadzenia konkretnego przepisu z interesem społecznym. Z zasady, racjonalny ustawodawca wprowadzając przepisy nakładające określone obowiązki, kieruje się szeroko pojętym interesem społecznym i potrzebą ochrony społeczeństwa przed negatywnymi skutkami poszczególnych zjawisk. Nie oznacza to jednak, iż organizacja społeczna wnosząca o wszczęcie postępowania może wskazywać jako interes społeczny, przesłanki którymi kierował się ustawodawca wprowadzając dany przepis.

Organ odnosząc się do twierdzenia skarżącej, jakoby mogłaby być ona wsparciem merytorycznym w prowadzeniu postępowania w sprawie reklamy aptek wskazał, że podmiotem powołanym do sprawowania nadzoru w zakresie przestrzegania przepisów o zakazie reklamy aptek jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny. Rola organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może polegać na przedstawianiu swoich poglądów na temat poszczególnych działań strony toczącego się postępowania. Tylko wojewódzki inspektor farmaceutyczny może dokonać analizy danego działania strony i ocenić czy stanowi ono zabronioną reklamę apteki, czy też nie.

Zdaniem organu, argumentacja skarżącej w tym zakresie wskazuje tak naprawdę na chęć ochrony członków samorządu, prowadzących apteki. Organ wyjaśnił, że skarżąca to zrzeszenie farmaceutów, wykonujących zawód na określonym terenie, nierzadko prowadzących własne apteki. Wszczęcie a następnie dopuszczenie jej do postępowania spowoduje, iż korzystając z praw przysługujących stronie, będzie miała ona dostęp do dokumentów, dotyczących działalności gospodarczej podmiotu prowadzącego aptekę. Niewykluczone jest, że będą to dane dotyczące podmiotu bezpośrednio konkurującego na lokalnym rynku. Dlatego też w ocenie Głównego Inspektora, dopuszczenie skarżącej do ww. postępowania, którego stroną jest inny przedsiębiorca, nie zawsze farmaceuta, mogłoby poważnie zagrozić interesom tego przedsiębiorcy.

Mając na uwadze powyższe stwierdzono, że wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania administracyjnego nie może zostać zrealizowany, ze względu na nie wykazanie przez nią interesu społecznego.

Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 31 § 1 K.p.a., poprzez przyjęcie, że nie istnieje interes społeczny, który przemawia za udziałem skarżącej w postępowaniu lub za jego wszczęciem;

2) art. 31 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że udział skarżącej w postępowaniu lub jego wszczęcie nie są uzasadnione jej celami statutowymi;

3) art. 7 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, polegającego na ustaleniu stanu faktycznego sprawy, który w bardzo istotnych elementach jest niezgodny z rzeczywistością;

4) art. 8 K.p.a. poprzez lakoniczność oraz nieadekwatność uzasadnienia zaskarżonego postanowienia do wniosków i argumentacji skarżącej, nie rozpatrzenie zarzutów zażalenia, sformułowanie nieuprawnionych, gołosłownych i niesprawiedliwych ocen na temat motywów działania skarżącej, co podważa zaufanie skarżącej do władzy publicznej;

5) art. 11 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez brak rzeczywistego i konkretnego wyjaśnienia skarżącej w uzasadnieniu zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;

6) art. 12 K.p.a. poprzez brak wnikliwego prowadzenia postępowania, przejawiający się w powierzchownym i schematycznym potraktowaniu żądania skarżącej;

7) art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wybiórcze potraktowanie materiału dowodowego oraz nierozpatrzenie przedstawionego przez skarżącą materiału dowodowego;

8) art. 80 § 1 K.p.a. poprzez pozostawienie poza swoimi rozważaniami najważniejszych argumentów podnoszonych przez skarżącą oraz dokonanie oceny istotnych dla sprawy materiałów dowodowych wbrew zasadom logiki i wnioskom wynikającym z doświadczenia życiowego;

9) art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niewyczerpujący, nielogiczny i niespójny.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewódzkiego Inspektora, odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego.

W ocenie skarżącej, złożona skarga dotyczy niezgodnego z prawem stanowiska Głównego Inspektora, że istnieją podstawy odmowy wszczęcia postępowania z jej wniosku, którego przedmiotem ma być ustalenie zgodności wskazanych we wniosku zachowań z normą art. 94a ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne, zakazującą reklamowania aptek i ich działalności. Spór dotyczy sposobu interpretacji i stosowania normy art. 31 § 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o oddalenie skargi.

W ocenie organu, z uwagi na fakt, iż treść przepisu art. 31 § 1 K.p.a. wymaga, aby wszystkie przesłanki zostały spełnione łącznie, a Główny Inspektor Farmaceutyczny stwierdził, iż D. Izba Aptekarska nie wykazała interesu społecznego, uzasadniającego jej żądanie, należy wskazać, iż Główny Inspektor Farmaceutyczny nie naruszył żadnych przepisów w powyższym zakresie.

Zgodnie z art. 31 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. W przypadku nieuwzględnienia wniosku organizacji społecznej organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Jednocześnie Główny Inspektor podkreślił, iż w przedmiotowej i sprawie nie badano zasadności wniosku pod względem przepisów materialnych, tj. zgodności z art. 94a ustawy - Prawo farmaceutyczne a jedynie oceniano wymóg spełniania dwóch przesłanek, o których mowa w art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. Analiza wniosku dokonana przez organ II instancji pozwoliła na stwierdzenie, iż wniosek ten nie spełniał wymogów, określonych w art. 31 § 1 K.p.a., dlatego też wydał postanowienie w zaskarżonej treści.

Reasumując, Główny Inspektor nie kwestionował, że jest co do zasady organizacją społeczną, której cele statutowe umożliwiają jej udział w postępowaniu administracyjnym w zakresie przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne. Jednakże, art. 31 § 1 K.p.a. jako wymóg stawia również wykazanie interesu społecznego, a obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie.

W piśmie z dnia [...] września 2013 r. skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego stwierdziła, że Główny Inspektor dokonał błędnej wykładni art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. wprowadzając dodatkowe pozaustawowe warunki wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie organizacji społecznej. Pełnomocnik skarżącej podał, że żądanie wszczęcia postępowania przez organizację społeczną nie musi być uzasadnione interesem społecznym przemawiającym w jej udziale w postępowaniu. Interes społeczny musi przemawiać za wszczęciem tego postępowania, jeżeli cele statutowe tej organizacji społecznej uzasadniają złożenie przez nią żądania. Bezsprzecznie w ocenie skarżącej, jej cele statutowe uzasadniają złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie prowadzenia reklamy apteki, a interes społeczny jest oczywisty. Nadto pełnomocnik dodał, że skarżąca wycofała swój wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, gdyż jej zamiarem (składając wniosek o wszczęcie postępowania) była chęcią wsparcia organów administracji państwowej, a nie ingerowania w postępowanie administracyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2013 r., którym po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez D. Izbę Aptekarską [...] W. na postanowienie z dnia [...] listopada 2012 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego [...] W. utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej o nazwie: [...], położonej w G. (...) oraz reklamy jej działalności.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie wyłącznie szeregu przepisów postępowania, a w szczególności art. 31 § 1 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a., art. 12 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a.

Przedmiot sporu w rozpatrywanej sprawie stanowi odmowa wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego, o co wnosi skarżąca. Stanowisko organu opiera się na niestwierdzeniu wystarczających przesłanek dla realizacji takiego żądania. Strona zaś wskazuje w szczególności na okoliczność ograniczenia zakresu swojego żądania w związku z wycofaniem wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony.

Należy podkreślić, iż w sprawie dotyczącej naruszenia przez aptekę [...] z siedzibą w G. przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne D. Izba Aptekarska złożyła zarówno wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, jak i o dopuszczenie do udziału w nim na prawach strony. Kwestia dopuszczenia do udziału skarżącej w postępowaniu, po jego ewentualnym wszczęciu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego została rozpatrzona w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Zakończyło się ono w dwóch instancjach wydaniem postanowień odmawiających dopuszczenia skarżącej do udziału w ww. postępowaniu i zaskarżeniem postanowienia wydanego przez GIF w II instancji. Ostatecznie jednak skarżąca wycofała skargę na postanowienie GIF i postępowanie sądowo-administracyjne w tej sprawie zostało umorzone postanowieniem WSA w Warszawie z dnia 12 września 2013 r. (sygn. akt VI SA/Wa 695/13).

Wobec powyższego rozważania na temat zasadność skargi należało ograniczyć tylko do rozstrzygnięcia na podstawie art. 31 § 1 K.p.a. czy spełnione zostały ustawowe przesłanki do wszczęcia postępowania w rozpatrywanej sprawie. W takim przypadku zakres kontroli sądu powinien zostać ograniczony wyłącznie do kwestii potwierdzenia bądź nie prawidłowości decyzji organu w zakresie uznania, czy działania organizacji społecznej podejmowane zgodnie z jej statutem służyć mają ochronie interesu społecznego.

Sąd dokonując analizy prawnej niniejszej sprawy zauważa, iż z żądaniem wszczęcia postępowania z urzędu na podstawie art. 31 § 1 K.p.a., organizacja społeczna może wystąpić, jeżeli spełnione są jednocześnie trzy warunki, co wprost wynika z brzmienia tego przepisu. Po pierwsze, postępowanie to musi dotyczyć sprawy innej osoby, a nie własnego interesu organizacji społecznej. Po drugie, żądanie organizacji społecznej sformułowane na podstawie art. 31 § 1 K.p.a. musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Po trzecie, za wszczęciem postępowania administracyjnego z urzędu musi przemawiać interes społeczny.

W rozpatrywanej sprawie dwie pierwsze przesłanki, tj. wykazanie, że postępowanie dotyczy sprawy innej osoby, jak również, że żądanie organizacji społecznej jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, wynikają z dokumentów przedstawionych na wezwanie organu przez organizację społeczną. W tym kontekście problem prawny sprowadza się do dowodu, że za żądaniem skarżącej wystosowanym w trybie art. 31 § 1 K.p.a. przemawia interes społeczny.

W ocenie organu odwoławczego cel statutowy organizacji społecznej, jaką jest niewątpliwie skarżąca, nie uprawnia do działania w interesie społecznym w zakresie wszczęcia postępowania administracyjnego. GIF nie kwestionując dowodów przedłożonych przez stronę, wskazujących na naruszenie obowiązujących przepisów zakazu reklamy przez jedną z aptek funkcjonującą na obszarze właściwości miejscowej D. Izby Aptekarskiej, której to kwestii wyjaśnienia domaga się w istocie skarżąca, stwierdził brak formalnych podstaw do uwzględnienia takiego żądania. Zdaniem organu, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy samo uprawdopodobnienie, że za wszczęciem postępowania administracyjnego z urzędu przemawia interes społeczny, z uwagi na możliwość naruszenia prawa (zakazu reklamy) przez wskazaną aptekę, ponieważ udowodnienie tego faktu może mieć miejsce jedynie w ramach przeprowadzonego postępowania, a więc dopiero po jego wszczęciu. Aby zostało ono zainicjowane wnioskodawca musi wpierw dowieść, że leży to w interesie społecznym, a nie np. branżowym (członków określonej izby aptekarskiej), jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Sąd pogląd powyższy uznał za błędny. Należy bowiem podkreślić, iż kwestii stanowiących podstawę oraz treść (cel) żądania wszczęcia postępowania przez organ administracji nie można traktować rozłącznie, gdyż przedmiot żądania warunkuje w istocie rozpoznanie merytoryczne sprawy głównej, jaką stanowi zbadanie naruszenia zakazu reklamy aptek. Kwestie te pozostają z sobą w związku i wzajemnie się warunkowują. W kontekście interpretacji art. 31 § 1 K.p.a. należy mieć także na uwadze cel postępowania administracyjnego jakim jest załatwienie danej sprawy. Prawo żądania wszczęcia i udziału w takim postępowaniu (legitymacja procesowa), warunkujące de facto rozpoznanie sprawy głównej, nie może być ograniczane ponad określone ustawowe granice, gdyż prowadzi do zawężenia zakresu postępowania administracyjnego, w którym zgodnie z art. 7 oraz 8 K.p.a. organ, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli, działa na rzecz pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej. Za niedopuszczalną należy zatem uznać taką wykładnię, która zawęża zakres uprawnień wnioskodawcy, jak również nakładającą na niego dodatkowe do spełnienia warunki.

W doktrynie podkreśla się, iż pojęcie interesu społecznego w rozumieniu jakim występuje ono w art. 31 § 1 K.p.a. jest pojęciem nieostrym, stwarzającym trudności interpretacyjne w orzecznictwie, prowadzące niekiedy do skrajności w zbyt zawężającej lub nazbyt rozszerzającej wykładni tego pojęcia przez organy administracji publicznej (patrz A. Gronkiewicz, Organizacja społeczna w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012, s. 297). Istnieje również niebezpieczeństwo podobnych wypaczeń interpretacyjnych (wykładnia rozszerzająca) po stronie organizacji społecznej, kiedy uzna się za wystarczające samo wykazanie przez organizację, że jej żądanie na podstawie art. 31 § 1 K.p.a. jest uzasadnione celami statutowymi i faktem, że pozostają one w niesprecyzowanym ogólnym związku z daną sprawą administracyjną, w tym jej wszczęciem.

To, iż pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę i de facto w każdej sprawie indywidualnej podlega wykładni organu, do którego zostało skierowane żądanie oparte na przepisie art. 31 § 1 K.p.a., nie oznacza dowolności (uznaniowości) interpretacyjnej organów administracji. Zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa organ w tym zakresie jest związany ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, zwłaszcza treścią art. 7 oraz 77 K.p.a. (przykładowo por. wyrok NSA z 23 września 2010 r. sygn. akt: II OSK 1339/09).

Z wykładni art. 31 § 1 K.p.a. wynika także, iż ciężaru wykazania, że za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny, nie można przerzucać z organizacji społecznej na organ, którego obowiązkiem nie jest wykazanie okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego danej organizacji społecznej w sprawie (por. uzasadnienie postanowienia składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2009 r., II GZ 55/09). Można więc stwierdzić, iż o tym, że za wszczęciem postępowania na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. w konkretnej sprawie przemawia interes społeczny, rozstrzyga organ na podstawie analizy materiału dowodowego tejże sprawy, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu, dokonując oceny stanu faktycznego oraz prawnego badanej sprawy w kontekście wycofania wniosku skarżącej o jej dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony, nie sposób przyjąć, że organ zgromadził wystarczający materiał dowodowy, pozwalający na stwierdzenie braku interesu społecznego ze względu na zakres zadań statutowych DIA, który by uzasadniał odmowę wszczęcia postępowania z urzędu. Inicjatywa dowodowa organu w tej sprawie ograniczyła się do wezwania skarżącej celem wykazania przez nią interesu społecznego wszczęcia postępowania i negatywnej oceny przedstawionej argumentacji, w istocie dotyczącej wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a nie jego wszczęcia, na co zresztą wskazuje powołane przez organ orzecznictwo. Organ nie podjął także działań w celu zweryfikowania materialno-prawnych przesłanek żądania skarżącej, tj. zarzutu naruszenia przepisów Prawa farmaceutycznego w wyniku prowadzenia przez wymienioną we wniosku aptekę reklamy jej działalności, odmawiając skarżącej udzielenia informacji na ten temat.

Zdaniem Sądu, w zmienionych skutkiem wycofania wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu okolicznościach sprawy trudno kwestionować fakt, iż skarżąca, jako organizacja społeczna, poprzestając jedynie na wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego nie działa bezinteresownie, angażując się w ochronę interesów zawodowych społeczności aptekarzy w sytuacji zagrożenia takich uniwersalnych wartości, jak naruszenie zasad uczciwej konkurencji i przestrzegania tych samych zasad prowadzenia działalności gospodarczej, która, co należy podkreślić, jest działalnością reglamentowaną przez państwo, gdyż wymaga uzyskania zezwolenia.

Skoro wolą ustawodawcy prowadzenie aptek może mieć miejsce nie tylko przez aptekarzy lecz także różne podmioty gospodarcze, z uwagi na brak w u.i.a. środków prawnych umożliwiających w sytuacji nieprzestrzegania standardów zawodowych, a w szczególności łamania prawa, oddziaływanie przez samorząd zawodowy aptekarzy na wszystkich przedsiębiorców, tym bardziej istotna staje się w takim przypadku rola organów państwa (nadzoru farmaceutycznego) odpowiedzialnych za funkcjonowanie rynku leków. To do ich kompetencji i zadań należy przeciwdziałanie takim sytuacjom, a zwłaszcza szybkie podejmowanie właściwych postępowań celem weryfikacji i ew. dyscyplinowania podmiotów (aptek) nie przestrzegających obowiązujących zasad prowadzenia działalności nie tylko zgodnie z uzyskanym zezwoleniem, lecz przede wszystkim z przepisami Prawa farmaceutycznego.

Ratio legis przepisu art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. polega na zapewnieniu pomocy (interwencji) państwa (jego organów) - zwłaszcza w przypadkach, gdy brak regulacji prawnej uniemożliwia wszczynanie postępowań administracyjnych na wniosek, w okolicznościach wskazujących na taką potrzebę, gdyż przemawia za tym interes społeczny. W ocenie Sądu z taką właśnie okolicznością mamy do czynienia w badanej sprawie, w której organy państwa dysponując odpowiednimi narzędziami prawnymi winny podjąć z urzędu działania zmierzające do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia problemów dotyczących sfery stosowania prawa, których samodzielnie podmioty samorządu zawodowego, w tym przypadku izby aptekarskie, rozwiązać nie mogą. Samorząd aptekarski nie ma wpływu na przedsiębiorców prowadzących apteki i ich politykę w zakresie konkurencji na rynku leków i przestrzegania obowiązujących standardów, może jedynie wskazywać właściwym organom administracji naruszenia określonych zasad postępowania, w tym zwłaszcza zakazu reklamy oraz żądać pomocy państwa, które to uprawnienie wynika wprost z przepisów u.i.a. oraz ma oparcie w statucie izby aptekarskiej.

Dokonując wykładni art. 31 § 1 K.p.a. nie można w takim przypadku interesu społecznego utożsamiać z interesem ogólnonarodowym, regionalnym czy interesem innych zbiorowości o znacznym zasięgu i nadawać interesowi partykularnemu generalnie pejoratywnego znaczenia, gdyż w demokratycznym państwie prawnym wielość i zróżnicowanie interesów grupowych jest społeczną normą. W przekonaniu Sądu, zarówno GIF jak i organ pierwszej instancji, odmawiając wszczęcia postępowania takiej właśnie nieprawidłowej oceny prawnej dokonał w rozpatrywanej sprawie.

Należy ponadto zauważyć, iż zaskarżone postanowienia dotknięte są także wadliwością ustaleń stanu faktycznego, gdyż organ pierwszej instancji nieprawidłowo stwierdził, że cele statutowe skarżącej przemawiają za uznaniem, iż Izba nie może wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia przepisów prawa farmaceutycznego, ponieważ nie jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Oceny tej nie zmienił organ odwoławczy, chociaż w odpowiedzi na skargę zasadniczo przyznaje pod tym względem rację skarżącej, iż istnieje merytoryczny związek przedmiotu postępowania (sprawy rozstrzyganej w decyzji administracyjnej) z przedmiotem działalności izby aptekarskiej, zarówno w sensie prawnym, jak i faktycznym. Wydane postanowienia są zatem dotknięte sprzecznością dokonanych ustaleń ze stanem rzeczywistym, skutkiem czego było stwierdzenie, że skarżąca nie działała w interesie społecznym, lecz wyłącznie w interesie branżowym (ekonomicznym i prawnym) zrzeszonych w izbie aptekarskiej członków, w wyniku błędnego rozumienia normy wywiedzionej z art. 31 § 1 K.p.a.

Interes społeczny należy utożsamiać z ochroną interesu zbiorowego, jakim jest bez wątpienia przestrzeganie prawa, a wszczęcie postępowania, którego celem jest zbadanie, czy nie zostały naruszone określone normy w obszarze dystrybucji leków, chroniące zdrowie pacjentów, niewątpliwie ma związek z celami statutowymi izby aptekarskiej, a ponadto wynika wprost z samych przepisów ustawowych. Przepis art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich stanowi bowiem, iż zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, zaś art. 2a ust. 1 pkt 8 tej ustawy, że wykonywanie tego zawodu ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych polegających m. in. na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działaniem farmacji szpitalnej lub hurtownią farmaceutyczną. Prawidłowe kierowanie apteką jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem obowiązujących przepisów i standardów, w szczególności wynikających z ustawy Prawo farmaceutyczne, w tym zakazu reklamy aptek.

Niewątpliwie wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego, a samorząd aptekarski, który jest powołany do sprawowania nadzoru nad zachowaniem właściwej jakości usług świadczonych przez farmaceutów, poprzez swoje działania ochrania jedną z najwyższych konstytucyjnych wartości, jaką jest zdrowie publiczne. Działalność samorządu aptekarskiego nie służy zatem partykularnym interesom organizacji społecznej lub jej członków, lecz interesom całego społeczeństwa, które korzysta z usług świadczonych przez farmaceutów w aptekach i punktach aptecznych. Sprawując nadzór w tym obszarze organy samorządu czynią to w interesie społecznym, który wyraża się przede wszystkim w dbaniu o prawidłowe wykonywanie zawodu przez farmaceutów, zgodnie z przepisami obowiązującego prawa i zasadami etyki zawodowej, co ma prowadzić do osiągnięcia celu, jakim jest ochrona zdrowia publicznego.

W badanej sprawie kwestia naruszenia prawa - art. 94a ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne stała się wysoce prawdopodobna w związku z udziałem wskazanej przez DIA apteki [...] w programie lojalnościowym [...], uznanym za niedozwoloną formę reklamy, zarówno w orzecznictwie sądowym (por.np. wyrok WSA w Warszawie z 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1660/13), jak również przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego (patrz pismo z dnia [...] lipca 2013 r. skierowane do wojewodów, znajdujące się w aktach sądowych sprawy).

W ww. piśmie w swojej argumentacji GIF wskazuje m.in., iż "Zachęcanie pacjentów do uczestnictwa w programach lojalnościowych, a do takich należy program "[...]" oraz do nabywania leków objętych ofertą w tym programie (często niepotrzebnych) może skutkować zwiększeniem zakupu leków przez pacjentów, które niejednokrotnie są zbędne i nabywane jedynie ze względu na atrakcyjną cenę. W wielu przypadkach starsi pacjenci nie decydują się na konsultację z lekarzem, mając przeświadczenie, że zakup leku jest wystarczający do poprawy ich stanu zdrowia. Zwiększona, niekontrolowana przez lekarza, konsumpcja produktów leczniczych może doprowadzić do zatruć bądź powodować działania niepożądane, spowodowane kojarzeniem różnych leków, często o wykluczającym się działaniu. Opisane powyżej zjawisko samoleczenia pacjentów jest niejednokrotnie powodem hospitalizacji, która generuje dodatkowe koszty obciążające budżet państwa. Należy także pamiętać, iż przyjmowanie leków nie pozostaje obojętne dla organizmu. Ustawodawca wprowadzając całkowity zakaz reklamy aptek kierował się w głównej mierze właśnie tymi względami, tj. ochroną zdrowia i życia pacjentów oraz troską o środowisko (utylizacja przeterminowanych produktów leczniczych)".

Mając na uwadze powyższą argumentację należy stwierdzić, iż Główny Inspektor Farmaceutyczny uznaje każde działanie na rzecz respektowania wprowadzonego w ustawie Prawo farmaceutyczne zakazu reklamy aptek za działanie podjęte w interesie społecznym, a nie branżowym. W tym kontekście niezrozumiałe jest stanowisko GIF zajęte w rozstrzyganej sprawie, które pozostaje w oczywistej sprzeczności z ww. tezami skierowanego do wojewodów pisma prezentującego oficjalne stanowisko głównego organu odpowiedzialnego za sferę nadzoru państwa nad rynkiem leków. Pomimo, iż skarżąca wskazała na naruszenia prawa przez jedną z aptek w zakresie zakazu reklamy, w szczególności na jej udział w programie [...], żądając podjęcia odpowiednich działań w tej sprawie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego [...] W., GIF utrzymał w mocy skarżone postanowienie organu I instancji nie dostrzegając interesu społecznego we wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, niezgodnie z prezentowanym na zewnątrz oficjalnym stanowiskiem odnoszącym się do meritum przedmiotowej sprawy.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, motywy działania skarżącej, mające na celu wszczęcie przez właściwy organ – [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego postępowania administracyjnego w sprawie zaprzestania prowadzenia niedozwolonej reklamy apteki oraz reklamy jej działalności, uzyskują dodatkowe oparcie w stanowisku naczelnego organu administracji odpowiedzialnego za nadzór państwa nad rynkiem leków.

Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji weźmie powyższe pod uwagę, jak również dokonaną przez Sąd ocenę prawną.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów mające wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.