IV SA/Gl 528/05 - Wyrok

Data orzeczenia	2006-07-27	
Data wpływu	2005-06-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Adam Mikusiński /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Kaznowska
Małgorzata Walentek	
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżone postanowienie	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant asystent sędziego Daniel Dudys po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2006 r. sprawy ze skargi K. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie transportu drogowego i przewozów 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
K. F. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą A Firma Przewozowa w W. wystąpił do Marszałka Województwa M. o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na linii komunikacyjnej W.-K. przez K. i O.

W dniu [...] r. Marszałek Województwa M., działając na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.), zwanej dalej ustawą o transporcie drogowym, oraz art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, wystąpił do Marszałka Województwa Ś. o zajęcie stanowiska w sprawie dotyczącej wydania zezwolenia.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r. Marszałek Województwa Ś. odmówił uzgodnienia wydania zezwolenia. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ podniósł, że jak dotychczas nie odnotowano żadnych wniosków samorządów powiatowych o zabezpieczenie zwiększających się potrzeb przewozowych na trasie K.-K., a proponowany rozkład jazdy wykazuje kolizje i zbieżności godzin odjazdów z przystanku w K. z połączeniami kolejowymi i autobusowymi. Nadto postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r. Zarząd Województwa Ś. uzgodnił już rozkład jazdy dla tego przewoźnika i rozkład ten zawiera kursy zbieżne do przedstawionych w proponowanym rozkładzie jazdy. Organ zwrócił również uwagę, że rentowność przewozów regionalnych kolejowych relacji K.-K. mieści się przedziale [...]-[...]% pokrycia kosztów przychodami ze sprzedaży biletów, a w prowadzenie dodatkowych kursów na tej trasie może ją obniżyć.

Od tego postanowienia K. F. wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., zarzucając naruszenie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy o transporcie drogowym oraz art. 106 § 4 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r. uchyliło zaskarżone postanowienie Marszałka Województwa Ś. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na treść art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, w którym określone zostały przesłanki odmowy wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym. Odmowa uzgodnienia wydania zezwolenia zawarta w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] r. nie została uzasadniona wystąpieniem którejkolwiek z tych przesłanek. Co prawda organ pierwszej instancji wskazał, że wprowadzenie dodatkowych kursów na trasie K.-K. może obniżyć rentowność przewozów kolejowych, jednak nie wykazał, że chodzi tu o usługi kolejowe na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych. Postanowienie nie zawierało więc faktycznego uzasadnienia wykazującego wpływ proponowanej linii autobusowej na rentowność linii kolejowej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w dniu [...] r. Marszałek Województwa Ś. wydał postanowienie Nr [...], w którym ponownie odmówił uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w transporcie drogowym dla firmy A Firma Przewozowa K. F. na linię komunikacyjną W.-K. przez K. i O. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia powołano art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 106 § 1 i § 5 K.p.a. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że powtórna analiza sytuacji rynkowej wykazała, iż istnieją zbieżności godzin odjazdów wykazanych w przedstawionym przez wnioskodawcę projekcie rozkładu jazdy z połączeniami autobusowymi obsługiwanymi przez innych przewoźników. Z tego względu uruchomienie przez stronę nowej linii komunikacyjnej stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. Organ przeanalizował i porównał także proponowany rozkład jazdy z istniejącymi połączeniami kolejowymi na odcinkach K.-O. i K.-K. i stwierdził, że rentowność przewozów na pierwszej z tych linii mieści się przedziale [...]-[...]%, natomiast na linii K.-K. [...]-[...]%. Zdaniem Marszałka Województwa Ś. wprowadzenie na tych trasach dodatkowych kursów autobusowych o krótszym czasie przejazdu obniży frekwencję podróżnych w pociągach, a tym samym zmniejszy rentowność kolejowych przewozów pasażerskich na obszarze województwa ś. Wystąpienie przesłanek z art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym uniemożliwia więc uzgodnienie wydania zezwolenia.

Także od tego postanowienia Marszałka Województwa Ś. K. F. wniósł zażalenie domagając się jego uchylenia w całości i orzeczenia co do istoty sprawy. Skarżący zarzucił, że naruszone zostały przepisy art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g oraz art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem skarżącego ustawodawca nie przyznał marszałkowi województwa właściwego ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej uprawnienia pozwalającego na odmówienie uzgodnienia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w transporcie krajowym. Organ niezasadnie przywołał również w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia art. 106 § 1 K.p.a. zamiast art. 106 § 3 K.p.a. Na przepis art. 106 § 1 K.p.a. może bowiem powołać się Marszałek Województwa M. właściwy do wydania przedmiotowego zezwolenia. Ustosunkowując się natomiast do twierdzeń organu dotyczących zbieżności proponowanej linii komunikacyjnej z połączeniami autobusowymi obsługiwanymi przez innych przewoźników, skarżący podniósł, że żadna z tych tras komunikacyjnych nie prowadzi przez O. i nie dojeżdża do W. Skarżący zarzucił, że w komparycji postanowienia organ pierwszej instancji nie wskazał podstawy prawnej odmowy uzgodnienia, natomiast w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia powołał art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym, co w ocenie skarżącego jest niedopuszczalne, gdyż brak podstaw do zastosowania tego przepisu. Z treści art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a wynika bowiem wprost, że jego zastosowanie uzależnione jest od wystąpienia dwóch kumulatywnych przesłanek, tj. wykazania, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych oraz że linie te są obsługiwane przez co najmniej [...] przewoźników lub co najmniej [...] grupy przewoźników. Skarżący zarzucił, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żadna z wymienionych przesłanek albowiem nie istnieje w ogóle linia regularna relacji W.-K. przez O., zaś linia regularna K.-K. przez O. nie jest zbieżna z regularnymi liniami PKS, gdyż żadna z linii PKS relacji K.-K. nie prowadzi przez O. Nadto linia regularna jest obsługiwana tylko przez jedną grupę przewoźników, tj. PKS, co automatycznie wyklucza zastosowanie ww. przepisu.

Zaskarżonym postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy postanowienie Marszałka Województwa Ś. z dnia [...] r. odmawiające uzgodnienia wydania zezwolenia. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia organ powołał art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie odmowa uzgodnienia wydania zezwolenia wydana została w oparciu o przesłankę z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o transporcie drogowym, gdyż wprowadzenie dodatkowych kursów na odcinku K.-O.-K. obniży rentowność przewozów kolejowych w relacjach K.-O.-W.-S. oraz na linii K.-K. Biorąc pod uwagę krótszy czas przejazdu na linii autobusowej i zbliżone godziny odjazdów autobusów do rozkładu PKP, spowoduje to rezygnację pewnej grupy podróżnych z przewozów kolejowych na rzecz komunikacji autobusowej. Tak więc wydanie zezwolenia wpłynęłoby ujemnie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach K. F. domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia kosztów. Skarżący wyjaśnił, że transport kolejowy na odcinku K.-K. prowadzi m.in. przez J., natomiast projektowana linia regularna pośpieszna na odcinku W. –K. prowadzi przez O. Linia ta posiadałaby tylko dwa przystanki pośrednie w K. i w O., a jej przebieg byłby diametralnie różny od przebiegu tras kolejowych. Nie będzie więc miała ona istotnego wpływu na ilość jednostkową przejazdów kolejowych, gdyż grupy pasażerów korzystających z transportu kolejowego i samochodowego wzajemnie się wykluczają. Zdaniem skarżącego dla osób korzystających z publicznego transportu kolejowego lub autobusowego najistotniejsze znaczenie ma przebieg linii komunikacyjnej, a nie czas trwania przejazdu. Nadto skarżący zwrócił uwagę, że art. 22a ust. 1 lit. a i lit. b ustawy o transporcie drogowym wydaje się być niezgodny z art. 20 i art. 22 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany dotychczasowego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia, inne akty i czynności organów administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd bada przede wszystkim czy kwestionowane rozstrzygnięcia administracyjne nie uchybiają przepisom prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisom prawa procesowego w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również czy zaskarżone akty nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną skutkującą ich nieważnością. Dodać należy, że rozpoznając konkretną sprawę sąd administracyjny, po myśli art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jest uprawniony do uwzględnienia skargi również z uwagi na uchybienia inne niż te, które przytoczyła strona skarżąca.

W niniejszej sprawie zarzuty skargi okazały się częściowo uzasadnione, co przy uwzględnieniu zarzutów branych pod uwagę z urzędu, musiało doprowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Kontrola legalności tego rozstrzygnięcia wykazała bowiem, że wydane ono zostało z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przed omówieniem uchybień, jakich dopuścił się organ odwoławczy wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy o transporcie drogowym wykonywanie przewozów regularnych w krajowym na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa wymaga zezwolenia marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwych ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej. Przepis ten wykorzystuje znaną w prawie administracyjnym instytucję współdziałania organów administracji publicznej w toku załatwiania sprawy. Z art. 106 § 1 K.p.a. wynika, że współdziałanie to może następować w różnych formach. Najluźniejszą z nich jest opinia, gdyż organ decydujący w postępowaniu głównym nie jest nią związany. W rozpatrywanej sprawie chodzi jednak o formę o znaczeniu stanowczym. Uzgodnienie wiąże bowiem organ, który wydaje rozstrzygnięcie w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może zatem przesądzić o treści decyzji wydawanej po uzgodnieniu przez organ decydujący. Organ współdziałający zajmując stanowisko w sprawie działa w oparciu o te same przepisy prawa materialnego, które stanowią podstawę prawną rozstrzygnięcia organu prowadzącego postępowanie główne. Tak więc w rozpatrywanym przypadku Marszałek Województwa Ś., zajmując stanowisko w sprawie o udzielenie skarżącemu zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych, miał obowiązek stosowania przepisów ustawy o transporcie drogowym, które określają przesłanki wydania takiego zezwolenia bądź jego odmowy.

W myśl art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym organ może odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w przypadku wystąpienia przynajmniej jednej z następujących okoliczności:

a) zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, gdy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub jedną grupę przewoźników,

b) zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych,

c) wnioskodawca nie wykonuje na skutek okoliczności zależnych od niego, krajowych przewozów regularnych na innych obsługiwanych liniach komunikacyjnych, co najmniej przez 7 dni,

d) wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem.

W rozpatrywanej sprawie Marszałek Województwa Ś. odmówił uzgodnienia wydania zezwolenia powołując się na istnienie przesłanek z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i lit. b ustawy transporcie drogowym. K. F. w zażaleniu na to postanowienie domagał się uchylenia całego rozstrzygnięcia zarzucając naruszenie przepisów art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g oraz art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym. Co prawda skarżący nie zakwestionował wprost zaistnienia przesłanki z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. b, tym niemniej domagając się uchylenia postanowienia w całości, uczynił to niejako w sposób pośredni. Tymczasem organ odwoławczy rozpoznając zażalenie w ogóle pominął treść zarzutów podniesionych przez skarżącego i wydał rozstrzygnięcie, w którego uzasadnieniu odwołał się jedynie do przesłanek z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. b ww. ustawy. W szczególności zaś organ drugiej instancji nie ustosunkował się do zarzutu skarżącego, iż nie istnieje autobusowa linia regularna relacji W.-K. przez O., a żadna z linii K.-K. obsługiwanych przez PKS nie prowadzi przez O. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie miałoby istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Brak również analizy kolizji i zbieżności godzin odjazdów zawartych w proponowanym przez skarżącego rozkładzie jazdy z godzinami odjazdów już istniejących linii autobusowych obsługiwanych zarówno przez skarżącego (na podstawie wcześniej uzyskanego zezwolenia), jak i innych przewoźników.

Kolejnym istotnym uchybieniem jakiego dopuścił się organ drugiej instancji jest brak ustosunkowania się do zarzutu skarżącego, że linia regularna na odcinku K.-K. jest obsługiwana tylko przez jedną grupę przewoźników, tj. PKS. Wyjaśnienie tej kwestii ma zasadniczy wpływ na ocenę czy w sprawie zaistniała przesłanka z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym.

Odnośnie natomiast drugiej przesłanki odmowy uzgodnienia wydania zezwolenia, tj. ujemnego wpływu na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych, wyjaśnienia wymaga kwestia czy istotnie przebieg linii kolejowej na odcinku K.-K. jest bezpośrednio związany z proponowaną przez skarżącego linią komunikacyjną, zwłaszcza w sytuacji gdy linia kolejowa prowadzi przez J., natomiast proponowana linia autobusowa przebiegałaby przez O.

Zwrócić należy wreszcie uwagę na brak w aktach administracyjnych sprawy dokumentu źródłowego w zakresie danych na temat rentowności przewozów kolejowych na odcinku K.-K. W uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji powołano się bowiem na bliżej nieokreślone dane z PKP Przewozy Regionalne sp. z o.o. Ś Zakładu Przewozów Regionalnych w K.

Z przytoczonych powyżej powodów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Podstawą niewadliwego postanowienia rozstrzygającego co do istoty sprawy może być bowiem tylko ocena zgromadzonego prze organ administracji pełnego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie zgodnego lub zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego. W przeciwnym wypadku ustalenia organu noszą cechy dowolności.

Podkreślić przy tym należy, że przepis art. 138 K.p.a. sytuuje organ odwoławczy na równi z organem pierwszej instancji jeśli chodzi o obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W orzecznictwie utrwalone jest bowiem stanowisko, wedle którego organy administracyjne obu szczebli są powołane do wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego istniejący w dacie orzekania stan faktyczny i prawny, na podstawie materiału zebranego w postępowaniach przed organami obu instancji. Organ wyższego stopnia jest zatem upoważniony do skorzystania z materiału zgromadzonego przez organ pierwszej instancji, jak też do jego uzupełnienia. Nie jest on więc powołany wyłącznie do kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w niższej instancji. Tymczasem w motywach zaskarżonego postanowienia nie przedstawiono faktów uznanych za udowodnione, nie dokonano oceny zebranych dowodów, ani też nie przedstawiono analizy faktycznej i prawnej w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia. Przywołanych wymogów nie wyczerpuje zamieszczenie tych kwestii w uzasadnieniu organu pierwszej instancji ani nawet materiał zgromadzony w sprawie.

Jak wynika z powyższego organ administracji publicznej nie przeprowadził należytego postępowania dowodowego czym naruszył swoje obowiązki określone w art. 8 K.p.a. oraz uprawnienia strony postępowania wynikające z art. 9 K.p.a. W postępowaniu prowadzącym do wydania zaskarżonego postanowienia miały miejsce uchybienia proceduralne o istotnym znaczeniu dla wyniku sprawy. Konsekwencją braku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego oraz nieprawidłowości uzasadnienia zaskarżonego postanowienia była niemożność należytej oceny przez Sąd rozstrzygnięcia w aspekcie jego zgodności z prawem materialnym.

Stąd też Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie orzekając o jego wykonalności na podstawie art. 152 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy weźmie pod uwagę wskazane powyżej uchybienia.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.