Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Monika Nowicka asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant referendarz sądowy Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Ministra Kultury I Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie, oraz poprzedzające je postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2005 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz A. S. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia A. S., utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2005 r. [...], o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji dwukondygnacyjnego budynku wielofunkcyjnego wraz budynkiem pomocniczym przy ul. [...], zlokalizowanej na działce nr [...] w obrębie [...].

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny:

W związku z prowadzonym z wniosku A. S. postępowaniem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji dwukondygnacyjnego budynku wielofunkcyjnego wraz budynkiem pomocniczym przy ul. [...], zlokalizowanej na działce nr [...] w obrębie [...], Prezydent W. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków działając art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z 2004 r. Nr 96, poz. 959 i Nr 238, poz. 2390 oraz z 2006 r. Nr 50 poz. 362) oraz art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) postanowieniem z dnia [...] października 2005 r. nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że nie jest wskazane wprowadzanie nowych obiektów u podnóża murów obronnych Starego Miasta, na [...] pomiędzy ul. [...] i [...]. Teren Starego Miasta powinien podlegać ochronie w postaci nadanej odbudową po II Wojnie Światowej. Organ wskazał, że temat dotyczący planowanych inwestycji na nieruchomości przy ul. [...] omawiany był na posiedzeniu Wojewódzkiej Komisji Konserwatorskiej.

A. S. złożyła zażalenie od tego postanowienia. W obszernym zażaleniu wskazała, że planowana zabudowa nawiązuje w istocie do zabudowy istniejącej na tej działce do 1944 r.

Dodatkowo przy piśmie z dnia 26 stycznia 2006 r. pełnomocnik strony przedstawił opinię prof. dr hab. K. P. oraz dr M. L. odnoszące się do formy zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. utrzymał w mocy postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu Minister wskazał na wyjątkowy charakter nieruchomości jako znajdującej się na obszarze "Historycznego zespołu miasta [...] uznanego za pomnik historii zarządzeniem Prezydenta RP z dnia 8 września 1994 r., Natomiast samo założenie urbanistyczne ul. [...] i ul. [...] zostało wpisane do rejestru zabytków, (odpowiednio nr [...] oraz [...]).

Organ wskazał, że trakcie rozpatrywania zażalenia wystąpił do Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków o przygotowanie specjalistycznej opinii w tej sprawie i taka opinia została sporządzona w dniu 31 maja 2006 r. przez M. W. Autor tej opinii uznał, że przedmiotowa działka powinna być zabudowana, lecz ocenił negatywnie ze względów architektoniczno-urbanistycznych przedstawioną koncepcję zabudowy przedmiotowej działki.

Minister w dalszej części uzasadnienia stwierdził, że w świetle powyższej opinii, inwestycja przedstawiona w projekcie załączonym do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wpłynęłaby negatywnie na zachowane wartości zabytkowe chronionego obszaru. W związku z tym oddalił zażalenie.

Powyższe postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego stało się przedmiotem skargi A. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wskazano, iż zaskarżone postanowienie narusza art. 6 , art. 7, art. 77 § 1, art. 124 § 2, art. 126 w zw. z art. 107 § 3 Kpa, jak również art. art. 6 ust. 1 lit. b oraz art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zbytkami poprzez błędne zinterpretowanie pojęcia "ochrona zabytków i niewłaściwe przeprowadzenie os strony procesowej całego postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona o tyle, że skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

W świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.; dalej powoływana jako ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem Sąd stwierdza, że postanowienie to narusza przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Powodem uchylenia zaskarżonego postanowienia jest naruszenie przez organ odwoławczy wyrażonej w art. 15 Kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą strona ma prawo, aby jej sprawa była przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez dwa różne organy. Potwierdzeniem tego stanu rzeczy jest m.in. uregulowanie zawarte w art. 136 w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kpa. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że organ rozpatrujący zażalenie może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe. Jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to organ II instancji obowiązany jest uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego dopiero w toku postępowania odwoławczego stanowi właśnie naruszenie tej zasady. Również z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że dowód ten ma zasadnicze znaczenie w kwestii oceny stanu faktycznego sprawy.

Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził wystarczającego postępowania dowodowego przed wydaniem postanowienia. Postępowanie wyjaśniające dopiero w drugiej instancji pozbawia stronę możliwości obrony jej praw w pierwszej instancji, co jak już wcześniej wskazano narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną również w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższy brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i brak wystarczającego uzasadnienia faktycznego w postanowieniu [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków narusza w sposób oczywisty art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa i skutkuje również uchyleniem postanowienia organu pierwszej instancji.

W ponownym postępowaniu organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, którego wynik powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji. O koszach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powyższej ustawy