II SAB/Rz 215/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-03-27	
Data wpływu	2024-12-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Grzegorz Panek
Jarosław Szaro /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Niedobylska	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Starosta	
Treść wyniku	zobowiązano do rozpoznania wniosku
Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Zasądzono zwrot kosztów postępowania	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 10 ust. 1, art. 13; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 149 § 1 pkt 1 i 3; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro /spr./, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Grzegorz Panek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 marca 2025 r. sprawy ze skargi W. I. na bezczynność Starosty [....] w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Starostę [....] do rozpoznania wniosku skarżącego W. I. z dnia 24 października 2024 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z doręczeniem odpisu wyroku, 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego W. I. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
W dniu 23 grudnia 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga W. I. (dalej: skarżący) na bezczynność Starosty [...] (dalej: Starosta/organ I instancji), w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 24 października 2024 r. skierowanym do Starosty skarżący wystąpił o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia wyciągu z rejestru prac geodezyjnych, zdefiniowanego w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 2 kwietnia 2021 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2021 r. poz. 820).

Pismem z 7 listopada 2024 r. organ poinformował wnioskodawcę, że wyciąg z rejestru prac geodezyjnych i kartograficznych nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu. Wskazał, że informacje na temat prowadzenia PZGiK, w tym terminów weryfikacji opracowań geodezyjnych są przekazywane cyklicznie Głównemu Geodecie Kraju, który zgodnie z art. 40 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1151), dalej: u.p.g.i.k., prowadzi nadzór nad prowadzeniem PZGiK i należy zatem o dane związane z weryfikacją zwracać się do Głównego Geodety Kraju.

Powyższy wniosek skarżący złożył do Starosty po raz drugi. Na poprzedni wniosek, złożony w dniu 3 września 2024 r., skarżący otrzymał odpowiedź pismem z 10 października 2024 r. Organ I instancji poinformował wnioskodawcę, że rejestr prac geodezyjnych i kartograficznych jako całość nie stanowi informacji publicznej i w związku z tym nie podlega udostępnianiu.

Pismem z dnia 28 listopada 2024 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zarzucając naruszenie:

- art.19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,

- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek,

- art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.), dalej: u.d.i.p., w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie, że Starosta dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się orzeczenia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że informacje o udostępnienie których zwrócił się do Starosty stanowią przedmiot ustawowego uprawnienia bowiem stanowią informację o zasadach funkcjonowania podmiotów, w tym sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d u.d.i.p.), stanie przyjmowania spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e u.d.i.p.), prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.).

W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie.

Wskazał, że nie pozostawał w bezczynności w zakresie wniosku skarżącego z 24 października 2024 r., gdyż w dniu 7 listopada 2024 r. przesłał wnioskodawcy odpowiedź uznając, że wniosek skarżącego nie stanowi informacji publicznej o czym również poinformowano skarżącego w odpowiedź z dnia 3 września 2024 r., w związku z tym rejestr nie podlega udostępnieniu.

Dodatkowo wyjaśnił, że zarówno ww. rozporządzenie z 2 kwietnia 2021 r. jak i ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne nie wskazują sposobu udostępniania rejestru prac geodezyjnych i kartograficznych oraz wyciągu z rejestru prac geodezyjnych i kartograficznych. Jedynie art. 40a ww. ustawy wskazuje sposób udostępniania materiałów Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Starosta, wbrew stanowisku zawartemu w odpowiedzi na skargę pozostał w bezczynności, w związku z czym sąd stwierdził to w wyroku.

Pojęcie bezczynności znajduje swoją definicję w artykule 37 § 1 pkt 1 k.p.a. regulującego obowiązek wystąpienia z ponagleniem. Stanowi on, że bezczynność występuje jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. W tej konkretnej kategorii spraw z zakresu udostepnienia informacji publicznej ( ustawa szczególna ) powinna zostać ona udostępniona bez zbędnej zwłoki, jednak w terminie nie przekraczającym 14 dni.

Przez pozostawanie w bezczynności organu należy rozumieć przy tym takie jego zachowanie, kiedy w ogóle nie reaguje mu na zadane w trybie informacji publicznej pytanie, ale także takie gdy informuje pytającego o tym, że nie udostępni mu danej informacji ponieważ nie podlega ona udostepnieniu w tym trybie w sytuacji, gdy działając zgodnie z przepisami ustawy takiej informacji powinien udzielić, gdyż żądana informacja wyczerpuje znamiona informacji o sprawach publicznych.

Jeżeli zatem organ błędnie przyjmuje, że dana informacja nie stanowi informacji publicznej i odmawia jej udostępnienia, zaś w rzeczywistości powinna ona być w tym trybie udostępniona to pozostaje w bezczynności i stronie przysługuje skarga o stwierdzenie bezczynności do właściwego sądu administracyjnego, bez konieczności składania ponaglenia do zapytanego organu . ( por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2025 r. III OSK 1937/24 ).

W następstwie jego rozpatrzenia adresat wniosku o udzielenie informacji publicznej może, bowiem:

1)wysłać wnioskodawcy powiadomienie związane z brakiem realizacji zakresu podmiotowego lub przedmiotowego trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej;

2)udostępnić informację w postaci zanonimizowanej albo niezanonimizowanej;

3)wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej (w tym informacji przetworzonej);

4)wydać decyzję o umorzeniu postępowania o udzielenie informacji.

W przedmiotowej sprawie organ do którego skierowano zapytanie zakończył jego procedowanie na etapie 1, kierując do wnioskodawcy powiadominie o braku realizacji przedmiotowej trybu udostępniania informacji publicznej. Takie działanie doprowadziło do pozostawania przez organ w bezczynności, bowiem nie przedstawił on informacji , która powinien w myśl przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej przedstawić.

Aby doszło do realizacji obowiązku udostepnienia informacji publicznej przez organ musza zostać zrealizowane podmiotowe i przedmiotowe przesłanki skutecznego wniesienia pytania w trybie dostępu do informacji publicznej. Wymogi te, w ścisłym rozumieniu, to:

1)złożono skutecznie wniosek o udostępnienie informacji publicznej;

2)adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 u.d.i.p.;

3)informacja objęta wnioskiem o udostępnienie ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p.;

4)informacja objęta wnioskiem nie jest udostępniania w trybie uregulowanym w przepisach szczególnych;

5)informacja będąca przedmiotem wniosku znajduje się w posiadaniu adresata wniosku;

6)informacja będąca przedmiotem wniosku nie jest udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej ani na portalu danych.

W przedmiotowej sprawie przesłanki te zostały spełnione w związku z czym organ powinien rozpoznać wniosek merytorycznie.

Niezależnie od powyższych rozważań sąd zauważa, że w aktach przedstawionych mu wraz ze skarga nie zalega pismo z dnia 7.11.2024 r. stanowiące odpowiedź na zapytanie, na które to pismo powołuje się organ w odpowiedzi na skargę. Sąd natomiast orzeka na podstawie akt sprawy ( nawet uproszczonych ) w związku przyjął, że organ nie dokonał takiej czynności, bowiem brak jest w aktach dowodu takiej czynności. ( art.133 § 1 p.p.s.a. ).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Pojęcie informacji publicznej musi być definiowane przy uwzględnieniu art. 61 Konstytucji RP. Należy więc je wiązać z wykonywaniem zadań publicznych lub gospodarowaniem majątkiem publicznym. Przez sprawę publiczną można rozumieć każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu.

Zarówno przedmiotowe , jak i podmiotowe ujęcie pojęcia informacji publicznej ma przy tym charakter autonomiczny i zupełny. Oznacza to, że z mocy samej ustawy o dostępie do informacji publicznej dokonuje się odczytania znaczenia tego pojęcia i udostepnienia danej informacji jako publicznej podmiotowi pytającemu. Nie ma konieczności aby udostępnianie danych informacji było przewidziane przez inne akty prawne jako warunek do udostepnienia takiej informacji w trybie tej ustawy. Jedyną i wyłączna podstawą do realizacji zapytania jest stwierdzenie czy dana informacja jest informacją o sprawach publicznych, zaś podmiot do którego skierowano zapytanie jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia.

W ustawie zawarto jedynie wyłączenia od udzielania informacji, które jednak podlegają uwzględnieniu na następnym etapie ( w odniesieniu do sprawy niniejszej ) badania wniosku o udzielenie informacji. W obecnej sprawie organ nie udzielił informacji, stwierdzając, że nie stanowi ona informacji publicznej. W takim przypadku rzeczywiście ( gdyby jego teza była prawdziwa ) do załatwienia sprawy wystarczająca byłaby czynność materialno-techniczna w postaci odpowiedniego pisma .

Ponieważ jednak sąd stoi na stanowisku, że informacja taka podlega udostępnemu skierowanie takiego pisma i brak udzielenia informacji w terminie ustawowym należy rozpatrywać jako pozostawanie w zwłoce przez organ.

Tworzenie ewidencji geodezyjnej jest uregulowane w przpiesach ustawy z z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. 2024.1151 t.j ). Reguluje ona sprawy:

1)krajowego systemu informacji o terenie;

2)organizacji i zadań Służby Geodezyjnej i Kartograficznej;

3)wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych;

4)ewidencji gruntów i budynków;

5)zintegrowanego systemu informacji o nieruchomościach;

6)gleboznawczej klasyfikacji gruntów;

7)rozgraniczania nieruchomości;

8)geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz koordynacji sytuowania tych sieci;

9)państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;

10)uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii;

11)ewidencji miejscowości, ulic i adresów.

Dotyczy ona zatem tej dziedziny prawa publicznego, które polega na tworzeniu, w interesie publicznym, ale także prywatnym ogólnodostępnego rejestru obejmującego mapę i informacje o gruntach i obiektach budowlanych na, lub w nich posadowionych. Działania poszczególnych organów, jak także osób prywatnych czy innych podmiotów są ścisłe określone, wskazane są także uprawnienia jakie dane osoby powinny posiadać aby dokonywać określonych prac. Procedura prowadzenia takich prac jest ścisłe sformalizowana.

Zadania z zakresu prowadzenia tego typu rejestrów powierzone zostały w ustawie o samorządzie powiatowym ( Dz. U. 2024.107 t.j ) w art. 4 ust.1 pkt 9,10, 11 , które stanowią, że powiat wykonuje zadania publiczne w zakresie:

9) geodezji, kartografii i katastru;

10)gospodarki nieruchomościami;

11)administracji architektoniczno-budowlanej.

Ustawa zatem definiuje prowadzenie tego typu rejestrów na potrzeby także innych zadań powiatu jako zadanie publiczne. Informacja o sposobie wykonywania przez organ powiatu zadania publicznego jest w ocenie sądu informacją o sprawach publicznych. Za sprawę publiczną uznaje każdy przejaw aktywności władzy publicznej (jej organów), osób pełniących funkcje publiczne i samorządów oraz już tylko niektóre z działań innych osób, jednostek organizacyjnych, a to tylko takie, które wiążą się z wykonywaniem zadań publicznych przy jednoczesnym dysponowaniu majątkiem publicznym. W tym konkretnym przypadku dotyczy to działań polegających na tworzeniu zasobu geodezyjnego poprzez włączanie do niego określonych operatów czy map wykonanych przez określone osoby. Wszystkie pytania złożone w piśmie a dnia 24 października 2024 r. dotyczą procedury podejmowania prac geodezyjnych . Prawidłowość, kompletność czy terminowość składania takich informacji ( czy też nie złożenia stosownego zgłoszenia ) są sprawami publicznymi bowiem dotyczą prowadzenia ewidencji geodezyjnej, co należy do działań własnych samorządu powiatowego.

Nie występują przy tym okoliczności wyłączające udostepnienie takiej informacji z art. 5 ustawy, czy tez wyłączenie z innych ustaw. ( por. szerzej wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 września 2013 r. sygn.. IV SA/Po 42/12 ).

W tych okolicznościach sąd uznał, że skierowania pisma o odmowie udostepnienia informacji publicznej z tym uzasadnieniem, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej nie jest skutecznym załatwieniem sprawy i organ, nie rozpoznając zgodnie z prawem wniosku w terminie o którym wyżej była mowa pozostaje w bezczynności.

W związku z tym sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku jako wniosku o informacje publiczna, nie przesądzając przy tym skutku działania organu chociażby z uwagi na treść art. 3 ust.1 pkt 1 ustawy.

Sąd uznał, z uwagi na krótkie okresy czasu, oraz skierowanie pisma do skarżącego z informacja o zajętym stanowisku , że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Podstawą rozstrzygnięcia sądu są przepisy art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 3 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w myśl art. 200 p.p.s.a. W ich skład wchodzi zwrot wpisu sądowego.