Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie: sędzia WSA Kaja Angerman sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg V. G., Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...], Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...], J. C., A. S., Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] oraz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2021 r., [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz V. G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 5. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz J. C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 6. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz A. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 7. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 8. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej także: "GDOŚ" lub "organ II instancji") z [...] lutego 2021 r., [...], uchylająca decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej także: "RDOŚ w [...]" lub "organ I instancji") z [...] grudnia 2018 r., [...], określającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] na parametrach trasy ekspresowej na odcinku od km ok. [...] do km ok. [...] węzeł "[...]" (bez węzła) i umarzająca postępowanie przed RDOŚ w [...].

II. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.

II.1. Wnioskiem z 2 lipca 2015 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA") wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: "RDOŚ w [...]") z wnioskiem (znak: [...]) o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] (dalej również: "[...]") w ciągu drogi krajowej nr [...] na parametrach trasy ekspresowej na odcinku od km ok. [...] do km ok. [...] węzeł "[...]" (bez węzła). RDOŚ w [...] obwieszczeniem z dnia [...] lipca 2015 r. powiadomił strony postępowania, że prowadzi postępowanie administracyjne wszczęte na rzeczony wniosek GDDKiA.

II.2. Pismami z dnia [...] maja 2017 r., [...] oraz z dnia [...] maja 2017 r., [...], RDOŚ w [...] poinformował GDOŚ, że ze względu na fakt, iż realizacja planowanej inwestycji znajduje się w sąsiedztwie zamieszkania A. S., pełniącego funkcję RDOŚ w [...], na podstawie art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. zachodzi podstawa do jego wyłączenia od załatwienia przedmiotowej sprawy. Postanowieniem z [...] maja 2017 r., [...], GDOŚ, działając na podstawie art. 26 § 2 zd. 2 k.p.a., wyznaczył RDOŚ w [...] do załatwienia przedmiotowej sprawy.

II.3. W dniu [...] marca 2018 r. RDOŚ w [...], zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 247, ze zm.; dalej jako: "ustawa ocenowa" lub "u.i.o.ś"), przystąpił do procedury z udziałem społeczeństwa, informując o możliwości zapoznania się z dokumentami i składania ewentualnych uwag i wniosków w terminie 21 dni od daty podania niniejszej informacji do publicznej wiadomości. RDOŚ w [...], na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji, przeanalizował wszystkie przedstawione warianty inwestycji, w tym "wariant zerowy" polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia, warianty 1, 2, 3 - wariant inwestorski, 4, 5, 6, 7 i 8. Na odcinku przekroczenia zabudowy mieszkaniowej na terenie dzielnicy [...] w przebiegu zakładającym budowę tunelu przeanalizowano rozwiązania podwariantowe, polegające na zastąpieniu rozwiązania z zastosowaniem tunelu przez przebieg drogi w wykopie oraz po powierzchni terenu. RDOŚ w [...] przed wydaniem decyzji obwieszczeniem z [...] maja 2018 r. zawiadomił strony postępowania o zebraniu pełnego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie oraz o możliwości zapoznania się z nim i składania uwag i wniosków w terminie 7 dni od daty doręczenia obwieszczenia.

II.4. Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., [...], RDOŚ w [...] określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] na parametrach trasy ekspresowej na odcinku od km ok. [...] do km ok. [...] węzeł "[...]" (bez węzła), wskazując na wariant 3 (inwestorski). Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Od rzeczonej decyzji wpłynęło ponad 200 odwołań wniesionych m.in. przez osoby fizyczne oraz organizacje społeczne. W stosunku do osób, którym nie przysługuje przymiot strony postępowania w przedmiotowej sprawie GDOŚ, decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., [...], umorzył postępowanie odwoławcze. W dniu [...] września 2020 r. wydana została decyzja autokontrolna, [...], uwzględniająca skargę dwóch osób na ww. decyzję z dnia [...] lipca 2020 r. Postanowieniem z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2172/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, umorzył postępowanie w tej sprawie. Ponadto postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r., [...], GDOŚ stwierdził uchybienie terminowi do wniesienia odwołania oraz postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r., [...], stwierdził niedopuszczalność odwołania. We wspomnianych odwołaniach od decyzji RDOŚ w [...] zarzucono zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w tym niezasadne, zadaniem niektórych odwołujących się, wyznaczenie przez GDOŚ do rozpoznania sprawy RDOŚ w [...].

II.5. Decyzją z [...] lutego 2021 r., [...], GDOŚ uchylił decyzję RDOŚ w [...] z [...] grudnia 2018 r., [...], określającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] na parametrach trasy ekspresowej na odcinku od km ok. [...] do km ok. [...] węzeł <<[...]>> (bez węzła)" oraz umorzył postępowanie przed tym organem. W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji wskazał na pogląd, zgodnie z którym "sprawę dotyczącą interesów majątkowych", o której traktuje art. 25 k.p.a., należy wiązać z pojęciem "interesu prawnego lub obowiązku", o którym mowa w art. 28 k.p.a. Jest to zatem sprawa rozstrzygana w drodze decyzji, dotycząca interesu prawnego lub obowiązku osoby wymienionej w art. 25 k.p.a., która wskutek tego jest stroną postępowania administracyjnego. Jak podkreślił organ, A. S. nie był stroną postępowania prowadzonego przez RDOŚ w [...] dla planowanej drogi ekspresowej. W postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stronami postępowania są bowiem co do zasady wnioskodawca oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których realizowane jest przedsięwzięcie oraz nieruchomości położonych bezpośrednio w ich sąsiedztwie, a także nieruchomości, na które rozciąga się zasięg jego oddziaływania. A. S. wskazał na działkę nr [...] obręb [...] w jednostce ewidencyjnej [...], [...] (przy ul. [...]), której zgodnie z treścią księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości, był współwłaścicielem do dnia 26 września 2018 r. Jak wynika zaś z map ewidencyjnych oraz załączników graficznych przedstawiających lokalizację przedsięwzięcia oraz zasięg jego oddziaływania, powyższa nieruchomość położona jest około 1,41 km od osi planowanej drogi ekspresowej oraz około 1,15 km od zasięgu jej oddziaływania. Zatem działka ta znajduje się, w ocenie organu, poza miejscem realizacji przedsięwzięcia oraz poza zasięgiem oddziaływania wynikających z jego realizacji lub eksploatacji. Z tego też względu przedsięwzięcie to nie ma wpływu na prawo własności kierownika organu do powyższej nieruchomości. Tym samym organ zważył, że nie można przyjąć, żeby A. S. posiadał w niniejszej sprawie interes prawny lub obowiązek statuujący przymiot strony prowadzonego postępowania. Zdaniem organu odwoławczego hipotetyczne przeświadczenie o potencjalnym wpływie na wartość nieruchomości nie może stanowić wystarczającej przesłanki wyłączenia organu w myśl wskazanego przepisu k.p.a. Dlatego prawidłową oceną zaistniałej sytuacji było zdaniem organu przyjęcie jako mierzalnego kryterium posiadania interesu prawnego. Organ II instancji stanął na stanowisku, że naruszenie przepisów o wyłączeniu organu polegające na tym, że sprawę załatwił organ wymieniony w art. 26 § 2 k.p.a., mimo że brak było podstaw do wyłączenia organu właściwego w sprawie, stanowi podstawę do przyjęcia, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co skutkowało koniecznością uchylenia przez GDOŚ kwestionowanego rozstrzygnięcia. W konsekwencji, organ II instancji umorzył postępowanie toczące się przed RDOŚ jako bezprzedmiotowe, wskazując, że postępowanie administracyjne prowadzone przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości jest postępowaniem bezprzedmiotowym przed tym organem. Organ II instancji podkreślił, że skutkiem umorzenia postępowania przed RDOŚ w [...] z powodu jego niewłaściwości jest wyeliminowanie z obrotu prawnego również rozstrzygnięć wydanych w toku postępowania pierwszoinstancyjnego i konieczność rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie przez RDOŚ w [...].

III.1. Na powyższą decyzję GDOŚ skargi złożyli: R. K., Stowarzyszenie [...] (dalej: "Stowarzyszenie [...]"), J. C., A. S., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA"), Stowarzyszenie "[...]" (dalej: "Stowarzyszenie [...]"), Stowarzyszenie [...] (dalej: "Stowarzyszenie [...]") oraz V. G.

III.2. R. K. zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie prawa w postaci art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i umarzającą postępowanie tylko w części, w jakiej toczyło się ono przed RDOŚ w [...], podczas gdy skoro organ stwierdził zaistnienie przesłanek bezprzedmiotowości postępowania w sprawie powinien umorzyć postępowanie w całości z uwagi na udział organu niewłaściwego w postępowaniu, czego skutkiem było wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z ostrożności procesowej skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy sytuacja w której orzekał organ nieuprawniony — RDOŚ w [...] — wyczerpuje dyspozycję art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i prowadzi do nieważności postępowania, co powinno skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji i umorzeniem postępowania w całości.

Wobec powyższego R. K. wniósł o:

1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a w związku z tym na podstawie art. 135 p.p.s.a. o uchylenie w całości Decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania w sprawie w całości;

2. ewentualnie na podstawie art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a w związku z tym na podstawie art. 135 p.p.s.a. o uchylenie w całości decyzji organu I instancji;

3. na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

III.3. J. C. decyzji GDOŚ zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez:

1a. jego zastosowanie i uchylenie decyzji RDOŚ w [...] oraz umorzenie postępowania przed tym organem, podczas gdy w stanie prawnym i faktycznym rozpoznawanej sprawy organ II instancji powinien był zastosować art. 138 § 2 k.p.a. i uchylić zaskarżoną decyzję RDOŚ w [...] w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. przez organ, który był niewłaściwy, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

1b. zastosowanie, a w konsekwencji niewskazanie organowi I instancji okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy;

1c. jego częściowe zastosowanie, tj. umorzenie postępowania z ograniczeniem do postępowania przed RDOŚ w [...], podczas gdy prawidłowe zastosowanie przedmiotowej normy prawnej powinno prowadzić do umorzenia postępowania w całości;

1d. zastosowanie, ale nierozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty - w pozostałej części nieobjętej umorzeniem;

1e. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uchylenie decyzji RDOŚ w [...] na podstawie nieprawidłowej podstawy prawnej, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co doprowadziło do częściowego umorzenia postępowania, podczas gdy organ odwoławczy powinien był przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz wskazać okoliczności, które organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 135 p.p.s.a. J. C. wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości decyzji GDOŚ oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ, jak również o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej na podstawie art. 200 p.p.s.a.

III.3. A. S. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 65 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzekazanie sprawy do załatwienia organowi właściwemu, tj. RDOŚ w [...]. Jak wskazał skarżący, organ II instancji nie przekazał wniosku organowi właściwemu, a więc RDOŚ w [...], pomimo że decyzja organu I instancji została uchylona, a postępowanie umorzone, co stanowi, w ocenie skarżącego, rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego skarżący wniósł o:

1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji GDOŚ;

2. uchylenie w całości decyzji RDOŚ w [...];

3. zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.

III.4.GDDKiA zaskarżonej decyzji GDOŚ zarzucił:

1. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na braku ustalenia przez organ odwoławczy, że zachodzą inne okoliczności, o których mowa w art. 24 § 3 k.p.a., które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika piastującego funkcję organu administracji, a w konsekwencji ograniczenie postępowania dowodowego wyłącznie do okoliczności faktycznych stanowiących podstawę art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a., ewentualnie naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego, błędnej ocenie stanu faktycznego sprawy , polegającej na ustaleniu, że sprawa nie dotyczy interesów majątkowych RDOŚ w [...], a w konsekwencji uznanie, że nie mają zastosowania przepisy art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a.;

2. naruszenie art. 136 k.p.a. poprzez brak uzupełnienia stanu faktycznego i materiału dowodowego postępowania, które powinno było nastąpić po wydaniu decyzji przez organ I instancji, co do ustalenia istnienia "innych okoliczności", o których mowa w art. 24 § 3 k.p.a., które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika piastującego funkcję organu administracji tj. RDOŚ w [...], co powinno doprowadzić organ odwoławczy do uznania, że przekazanie sprawy do rozpoznania przez RDOŚ w [...] było prawidłowe;

3. naruszenie art. 8 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a. poprzez uznanie, że RDOŚ w [...] podlega wyłączeniu zgodnie z art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a., i w konsekwencji przekazanie sprawy do rozstrzygnięcia przez RDOŚ w [...], a następnie uznanie w zaskarżonej decyzji, że RDOŚ w [...] jest niewłaściwy i sprawa podlega rozstrzygnięciu przez RDOŚ w [...], co świadczy o rażącej niekonsekwencji organu II instancji, prowadzeniu postępowania wbrew zasadzie związania organu postanowieniem, które wydał i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej.

4. naruszenie art. 25 ust. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo tego, że RDOŚ w [...] podlegał wyłączeniu od załatwienia sprawy, ponieważ dotyczyła ona jego interesów majątkowych, ewentualnie naruszenie art. 24 ust. 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo tego, że w sprawie wystąpiły "inne okoliczności", o których mowa w art. 24 § 3 k.p.a., które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika piastującego funkcję organu administracji, tj. RDOŚ w [...].

W przypadku uznania przez Sąd, że powyższe zarzuty są uzasadnione, zaskarżonej decyzji zarzucono ponadto:

1. naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez niezrealizowanie zasady dwuinstancyjności postępowania, które polegało na braku kontroli poprawności rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji i ograniczenie się wyłącznie do postępowania w przedmiocie ustalenia istnienia podstaw do przekazania sprawy do rozstrzygnięcia przez RDOŚ w [...];

2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania przed RDOŚ w [...], podczas gdy brak było podstaw prawnych i faktycznych do jej wydania, w szczególności, że wystąpiły inne okoliczności, o których mowa w art. 24 § 3 k.p.a., które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności RDOŚ w [...], ewentualnie sprawa dotyczy interesów majątkowych RDOŚ w [...].

W związku z powyższym na podstawie art. 61 § 3 oraz 145 § 1 pkt 1 lit a i lit c p.p.s.a. GDDKiA wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji GDOŚ.

III.5. Stowarzyszenie [...] zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie prawa materialnego i procesowego poprzez:

1. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez ich nieprawidłową i niespójną interpretację;

2. naruszenie art. 142 w zw. z art. 37 k.p.a.;

3. niewiarygodną i nieadekwatną do sprawy treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, skutkującą naruszeniem przepisów art. 107 § 3 k.p.a.;

4. naruszenie przepisów prawa procesowego w czasie prowadzenia postępowania odwoławczego oraz zasad k.p.a., w szczególności:

4a. naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a.;

4b. naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a.;

4c. naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a.

Stowarzyszenie [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sądowego, jak również o zasądzenie na rzecz Stowarzyszenia [...] zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wskazało w szczególności na podobieństwo zagadnień prawnych dotyczących wyłączenia organu, jakie ujawniły się w niniejszej sprawie, do sprawy zakończonej prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 19 lutego 2008 r., IV SA/Wa 1885/07 (dotyczącego również inwestycji w postaci [...]).

III.6. Stowarzyszenie [...] na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zaskarżonej decyzji GDOŚ zarzuciło naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 k.p.a. i art. 81 ustawy ocenowej, poprzez ich wadliwe zastosowanie i umorzenie postępowania przed RDOŚ w [...], podczas gdy organ odwoławczy powinien był uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, wydając decyzję reformatoryjną odmawiającą zgody na realizację przedsięwzięcia we wskazanym przez inwestora wariancie.

2. naruszenie art. 78 w zw. z art. 136 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i:

2a. nieustalenie dla jakiej nawierzchni: czy asfaltowej, czy betonowej został sporządzony raport przedłożony przez wnioskodawcę — GDDKiA;

2b. nieuwzględnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ w [...] z [...] kwietnia 2012 r., [...] oraz informacji o przystąpieniu przez [...] S.A. do wykonania studium wykonalności dla przedsięwzięcia objętego przedmiotową decyzją pn. "[...]", a co za tym idzie brak zażądania od wnioskodawcy uwzględnienia przedsięwzięcia w oddziaływaniach skumulowanych;

2c. nieuwzględnienie decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, [...], wpisującej do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] budynku kościoła pw. [...] wraz terenem przykościelnym i cmentarzem, a co za tym idzie nieuwzględnienie zmian w stanie faktycznym sprawy, jakie zaszły po wydaniu decyzji RDOŚ w [...] i w związku z tym jej uchylenie i umorzenie postępowania przed RDOŚ w [...], zamiast wydania decyzji reformatoryjnej odmawiającej zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] w wariancie wnioskowanym przez inwestora.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 135 p.p.s.a. Stowarzyszenie [...] wniosło o:

1. uwzględnienie skargi i uchylenie w całości decyzji GDOŚ;

2. uchylenie w całości decyzji RDOŚ w [...];

3. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Stowarzyszenia [...], zgodnie z art. 200 p.p.s.a.

III.7. Stowarzyszenie [...] zaskarżonej decyzji GDOS zarzuciło:

1. naruszenie art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na nieprawidłowej wykładni tego przepisu zasadzającej się na przyjęciu, że przesłanką wyłączenia organu jest posiadanie przez kierownika tego organu statusu strony w toczącym się postępowaniu, w sytuacji w której zgodnie z treścią przedmiotowego przepisu organ podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych jego kierownika, a zatem prawidłowa jego wykładnia prowadzi do wniosku, że organ podlega wyłączeniu w każdym przypadku, gdy postępowanie ma jakikolwiek wpływ, także pośredni, na stan majątku kierownika organu, a więc przyjęcie przez GDOŚ, że decydujący jest tutaj status strony postępowania, było nieprawidłowe;

2. naruszenie art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na:

2a. nieustaleniu przez GDOŚ, czy realizacja przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej w jakikolwiek sposób wpłynie na wartość nieruchomości, która należała do RDOŚ w [...], w sytuacji w której organ ten powołał się na tę okoliczność informując GDOŚ o zaistnieniu podstaw do jego wyłączenia, a zmiana wartości nieruchomości niewątpliwie miałaby wpływ na zmianę stanu majątku RDOŚ w [...], a zatem GDOŚ w celu ustalenia, czy zachodziły przesłanki do wyłączenia RDOŚ w [...] powinien był okoliczność tę ustalić;

2b. nieustaleniu przez GDOŚ, czy nieruchomość należąca do RDOŚ w [...] znajdowała się w obszarze oddziaływania trasy ekspresowej w zakresie innych wariantów trasy niż wariant preferowany przez wnioskodawcę, w sytuacji, w której rzetelna ocena, czy RDOŚ w [...] był stroną toczącego się postępowania, powinna zostać przeprowadzona w odniesieniu do wszystkich wariantów trasy, a nie tylko wariantu preferowanego przez inwestora, skoro w toku postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może dojść do zmiany wariantu trasy, a zatem poprzestanie przez GDOŚ na wariancie preferowanym przez inwestora było w oczywisty sposób nieprawidłowe;

2c. naruszenie art. 110 w zw. z art. 126 i art. 26 k.p.a. poprzez uznanie przez GDOŚ, że RDOŚ w [...] nic był miejscowo właściwy do rozpoznania sprawy, w sytuacji w której GDOŚ w dniu [...] maja 2017 r. wydał postanowienie przekazujące sprawę RDOŚ w [...] - które nic zostało zmienione ani uchylone - uznając, że RDOŚ w [...] podlegał wyłączeniu, co oznacza, że GDOŚ był związany wyżej wymienionym postanowieniem i nie był uprawniony do zmiany swojego własnego stanowiska co do tego, że RDOŚ w [...] podlegał wyłączeniu od rozpatrzenia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia ww. przepisu;

3. naruszenie art. 8 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed 10 czerwca 2017 r. polegające na uznaniu przez GDOŚ, wbrew swojemu własnemu stanowisku wyrażonemu w postanowieniu z dnia [...] maja 2017 r., [...], że RDOŚ w [...] nie podlegał wyłączeniu od rozpatrzenia niniejszej sprawy, w sytuacji, w której zgodnie z przedmiotowym przepisem organy administracji powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej, zaś zmiana stanowiska w tak istotnej sprawie jak właściwość dokonana przez ten sam organ w ramach tego samego postępowania nie może budzić zaufania do organu co prowadzi do wniosku, że GDOŚ ww. przepis naruszył w stopniu rażącym.

Ze względu na powyższe zarzuty, Stowarzyszenie [...] wniosło o:

4. uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;

5. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz Stowarzyszenia [...], w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych

III.8. V. G. decyzji GDOŚ zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 25 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28 oraz art. 26 § 2 zd. 2 k.p.a., poprzez przyjęcie przez organ II instancji, że wydana decyzja RDOŚ w [...] nie dotyczy interesów majątkowych A. S., pełniącego funkcję kierownika RDOŚ w [...], podczas gdy legitymowanie się przez A. S. przymiotem strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. było badane przez GDOŚ w 2017 r. Organ ten bowiem zdecydował, że prowadzone postępowanie dotyczy interesów majątkowych A. S. i w dniu [...] maja 2017 r. dokonał wyłączenia RDOŚ w [...] z orzekania w sprawie i przekazał ją do rozpatrzenia przez RDOŚ w [...], który to organ wydał decyzję w dniu [...] grudnia 2018 r. Istotne jest, że w czasie prowadzenia postępowania przez RDOŚ w [...] (około 1,5 roku) zmianie nie uległ stan faktyczny sprawy. Mimo to GDOŚ wydał w sprawie dwa sprzeczne ze sobą rozstrzygnięcia w przedmiocie wyłączenia organu prowadzącego postępowanie. Uwzględniając stan faktyczny przedmiotowej sprawy, przyjąć należy, że postanowienie GDOŚ z [...] maja 2017 r. w zakresie wyłączenia RDOŚ w [...] było prawidłowe, zaś w dacie wydania decyzji nie wystąpiły żadne okoliczności uzasadniające wyłączenie z orzekania w sprawie RDOŚ w [...] i w konsekwencji skierowanie do organu zarzutu braku właściwości do rozpatrzenia sprawy;

2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 126 w zw. z art. 110 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do rozpoznania pełnego materiału dowodowego w sprawie i niepodjęcie wszelkich kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym nieuwzględnienie uprzednio wydanego postanowienia GDOŚ z dnia [...] maja 2017 r., [...], w przedmiocie wyznaczenia RDOŚ w [...] do załatwienia sprawy z uwagi na wystąpienie przesłanek do wyłączenia z orzekania RDOŚ w [...]. Organ wydając skarżoną decyzję, nie odniósł się w ogóle do tej okoliczności, a postanowienie w toku prowadzonego postępowania nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Tym samym, GDOŚ pozostał związany wydanym przez siebie postanowieniem, z którego wynika, że w ocenie organu wystąpiły przesłanki do wyznaczenia innego organu właściwego do rozpatrzenia sprawy.

3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji nieodpowiadającego wymogom określonym w tym przepisie, w tym przede wszystkim zignorowanie przez organ II instancji kluczowej okoliczności mającej istotny wpływ na wynik postępowania, tj. wydania postanowienia, w którym GDOŚ potwierdził, że wystąpiły przesłanki do wyłączenia RDOŚ w [...] z orzekania w sprawie i wyznaczył RDOŚ w [...] jako organ właściwy do załatwienia sprawy.

W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. V. G. wniósł o:

1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji GDOŚ ;

2. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego na podstawie art. 200 p.p.s.a.

III.9. W piśmie z 19 maja 2021 r., stanowiącym odpowiedź na ww. skargi, GDOŚ wniósł o oddalenie skarg. GDOŚ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2021 r. Dodatkowo wyjaśnił, że status stron ustalono w oparciu o definicję zawartą w art. 28 k.p.a. Droga ekspresowa stanowi przedsięwzięcie, które poza swoimi granicami, czyli poza pasem drogowym, może negatywnie oddziaływać na środowisko. Z analiz przedstawionych w raporcie o.ś. i jego uzupełnieniach wynika, że największy przestrzenny zasięg oddziaływania planowanej drogi występuje w zakresie oddziaływania akustycznego, który zdeterminował krąg stron postępowania. Organ II instancji, badając posiadanie interesu prawnego w postępowaniu w przedmiotowej sprawie, analizował położenie nieruchomości należących do odwołujących się względem lokalizacji przedsięwzięcia oraz zasięgu oddziaływania, wyznaczonego na podstawie obliczeń propagacji hałasu w raporcie o.ś. Określając krąg stron postępowania, GDOŚ wziął pod uwagę zasięgi oznaczone na załącznikach graficznych, zatytułowanych, "Graficzne przedstawienie zasięgu oddziaływania inwestycji na podkładzie map ewidencyjnych" cz. 1 i 2 w skali 1:5000, gdzie na podkładach map ewidencyjnych przedstawiono przebieg planowanej drogi oraz zasięg oddziaływania inwestycji wynikający z zasięgu oddziaływań akustycznych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 110 w zw. z art. 126 i 26 k.p.a. poprzez zmianę stanowiska GDOŚ na etapie postępowania odwoławczego co do postanowienia w przedmiocie wyznaczenia RDOŚ w [...] do załatwienia sprawy, organ II instancji podkreślił, że wyłączenie organu następuje z mocy prawa z dniem zaistnienia przesłanek wyłączenia. Organ wyższego rzędu, stosownie do brzmienia art. 26 § 2 k.p.a., może zlecić załatwienie sprawy innemu podległemu sobie organowi, który na mocy takiego powierzenia (a nie na mocy ustawy) uzyskuje tzw. właściwość delegacyjną, czyli zdolność do załatwienia sprawy na zlecenie organu wyższego stopnia, uprawnionego do jej załatwienia w związku z wyłączeniem organu właściwego ustawowo. W przedmiotowym przypadku GDOŚ wyznaczył zatem, postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r, [...], RDOŚ w [...] do załatwienia analizowanej sprawy. Postanowienie wydane w trybie art. 26 § 2 k.p.a. jest niezaskarżalne. Rekapitulując tę część, GDOŚ zaznaczył, że zgodnie z dyspozycją art. 26 k.p.a. mógł jedynie skorzystać z możliwości delegowania sprawy do wyznaczonego organu, nie miał jednak przy tym podstaw prawnych do weryfikowania skuteczności wyłączenia RDOŚ w [...] od załatwienia przedmiotowej sprawy. W ocenie organu II instancji, bezpodstawne jest również stanowisko skarżących, że organ powinien zastosować art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylić zaskarżoną decyzję RDOŚ w [...] i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji - prowadziłoby to bowiem do sytuacji, w której sprawę ponownie rozpatrywałby organ niewłaściwy w sprawie, czyli RDOŚ w [...]. Organ odwoławczy nie wypowiedział się co do poprawności przeprowadzonego postępowania przez RDOŚ w [...], gdyż postępowanie to nie zostało zakończone. Jak wskazał GDOŚ, w zaistniałej sytuacji nie mógł on również uchylić zaskarżonej decyzji RDOŚ w [...] i w tym zakresie orzec co do istoty, odmawiając zgody na realizację przedsięwzięcia we wskazanym przez inwestora wariancie, bowiem prowadziłoby to naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ II instancji podniósł, że wobec stwierdzonej wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie mógł również stwierdzić nieważności decyzji RDOŚ w [...]. Organ odwoławczy nie może bowiem wykraczać poza granice orzekania wyznaczone przez art. 138 k.p.a., w szczególności przyjąć za wyłączną podstawę rozstrzygnięcia lub element takiej podstawy przepisy o trybach nadzwyczajnych.

III.10. Prawomocnym postanowieniem z 14 lipca 2021 r. (IV SA/Wa 717/21) Sąd odrzucił skargę wniesiona przez R. K. z uwagi na nieuiszczenie wpisu od skargi.

III.11. Postanowieniem z 14 lipca 2021 r. Sąd postanowił połączyć sprawę IV SA/Wa 716/21 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawami o sygn. akt IV SA/Wa 718/21, IV SA/Wa 719/21, IV SA/Wa 720/21, IV SA/Wa 721/21, IV SA/Wa 722/21 i IV SA/Wa 723/21 oraz prowadzić je pod sygnaturą akt IV SA/Wa 716/21.

III.12. W piśmie z 16 sierpnia 2021 r. Stowarzyszenie [...] podtrzymało skargę oraz wniosło o nieuwzględnienie wniosku Stowarzyszenia [...] o uchylenie również decyzji organu I instancji.

III.13. W piśmie datowanym na 16 sierpnia 2021 r. (złożonym na biurze podawczym 17 sierpnia 2021 r. oraz przesłanym mailem 19 sierpnia 2021 r.) Stowarzyszenie [...] zakwestionowało posiadanie przez skarżącego V. G. interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji GDOŚ.

III.14. W piśmie z 16 sierpnia 2021 r. (data wpływu do Sądu: 18 sierpnia 2021 r., data wpływu do Wydziału: 20 sierpnia 2021 r.) Stowarzyszenie "[...]" podtrzymało skargę oraz poparło skargi Stowarzyszenie [...], V. G. oraz GDDKiA.

III.15. W piśmie z 19 sierpnia 2021 r. pełnomocnik V. G. podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o odrzucenie skargi wniesionej przez Stowarzyszenie [...] zarzucając, że wspominane stowarzyszenie nie ma statusu organizacji ekologicznej.

III.16. W dniu 23 sierpnia, wykonując zarządzenie sędziego sprawozdawcy z 19 sierpnia 2021 r. pełnomocnik V. G. wskazał, drogą mailową, na następującą nieruchomość stanowiącą własność wspominanego skarżącego jako źródło jego interesu prawnego: ul. [...] w [...] ([...]), nr ewidencyjny [...], obręb [...]; nr księgi wieczystej: [...]. Dodatkowo podniesiono, że Prezydent [...] wydał w dniu [...].08.2020 r. decyzję nr [...] (znak: [...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę dla inwestora V. G. obejmującą budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, studni i szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe na przedmiotowej nieruchomości.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

IV.1. Skargi zasługują na uwzględnienie, albowiem zdaniem Sądu brak było podstaw do uchylenia decyzji RDOŚ w [...] oraz umorzenia postępowania przed tym organem. Sąd nie podzielił poglądu GDOŚ, że decyzja w I instancji została wydana przez organ niewłaściwy.

IV.2. Na wstępie należy wskazać, że Sąd nie podzielił zarzutu pełnomocnika V. G. co do braku po stronie Stowarzyszenia [...] legitymacji do wniesienia skargi na decyzję GDOŚ. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W odniesieniu do spraw dotyczących decyzji wydanych w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, a do takich spraw należy sprawa zakończona zaskarżoną decyzją, zastosowanie znajduje również art. 44 ust. 3 ustawy ocenowej. Zgodnie z tym przepisem, organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Ustawodawca zrezygnował tu zatem, z przewidzianego w cytowanym wyżej przepisie p.p.s.a., ogólnego wymogu uprzedniego udziału w postępowaniu. W realiach niniejszej sprawy nie można tracić z pola widzenia, że Stowarzyszenie [...] brało aktywnie udział w postępowaniu przed RDOŚ w [...] oraz wniosło odwołanie, które zostało uznane przez GDOŚ za dopuszczalne. Orzekające w sprawie organy nie miały zatem wątpliwości, że stowarzyszenie to spełnia kryteria organizacji ekologicznej, czyli jest ono organizacją społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska (art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy ocenowej). Mając na uwadze zasadę zaufania (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP), w takim przypadku tylko oczywisty brak statusu organizacji ekologicznej mógłby doprowadzić do poczynienia odmiennych ocen przez Sąd co do legitymacji Stowarzyszenia [...]. Zdaniem Sądu, z taką sytuacja nie mamy miejsca. Otóż przedmiotem działalności Stowarzyszenia [...] jest m.in ekologia i ochrona zwierząt oraz ochrona dziedzictwa przyrodniczego (zob. odpis KRS w aktach IV SA/Wa 718/21). Już ta okoliczność czyni zarzut pełnomocnika V. G. bezzasadnym. Uzupełniająco należy podkreślić, że udział organizacji społecznych w postępowań dotyczących ocen oddziaływania na środowisko jest gwarantowany m.in. na poziome regulacji unijnych i niedopuszczalna jest tu zawężająca interpretacja art. 44 ustawy ocenowej, jaką przedstawiono w piśmie z 19 sierpnia 2021 r. Chodzi tu w szczególności o motywy 16-21 oraz art. 11 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, a także art. 3 ust. 2, art. 6 i 9 w zw. z punktem 1 załącznika nr 1 Konwencji sporządzonej w Aarhus 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska. Trybunał Sprawiedliwości UE wielokrotnie zwracał uwagę na istotność uprawnieniń procesowych organizacji społecznych w sprawach dotyczących ochrony środowiska, w tym na wzmocniony status procesowy tych organizacji względem uprawnień poszczególnych jednostek (zob. np. wyrok TSUE z 15 października 2015 r., C-137/14, Komisja Europejska v. Republika Federalna Niemiec, pkt 90 – 91 i cyt. tam wyrok w sprawie C-115/09; przegląd orzecznictwa TSUE w tej kwestii przedstawiony jest m.in. w komunikacie Komisji z 28 kwietnia 2017 r. w sprawie dostępu do wymiaru sprawiedliwości w dziedzinie ochrony środowiska (http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/3/2017/PL/C-2017-2616-F1-PL-MAIN-PART-1.PDF). Należy dodać, odnosząc się do pisma z 19 sierpnia 2021 r., że bez znaczenia dla oceny celów statutowych Stowarzyszenia [...] jest okoliczność, czy rzeczywiście członkowie tego stowarzyszenia zamieszkują na terenie planowanej inwestycji i bronią rzekomo, jak to ujęto w tym piśmie, swoich "partykularnych interesów" (s. 3 pisma). W szczególności, ustawa ocenowa nie wprowadza tutaj, inaczej niż ma to miejsce np. na gruncie art. 31 k.p.a., wymogu wykazania, że za udziałem w danym postępowaniu przemawia interes społeczny rozumiany jako interes odrębny od interesu członków danej organizacji. Należy przy tym pamiętać, że ocena wpływu inwestycji na środowisko obejmuje również ocenę wpływu na zdrowie ludzi (art. 3 ust. 2 ustawy ocenowej). Oczywiste jest zatem, że osoby, na zdrowie których może mieć wpływ inwestycja mogąca negatywnie wpływać na środowisko, są uprawnione do działania w postępowaniu ocenowym również za pośrednictwem organizacji ekologicznej.

IV.3. Bezzasadne okazały się również zarzuty Stowarzyszenia [...] co do braku legitymacji skargowej po stronie V. G. Z analizy księgi wieczystej wskazanej przez pełnomocnika tego skarżącego wynika, że jego mocodawca jest właścicielem działki ewidencyjnej nr [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Z kolei analiza załączników graficznych do raportu oddziaływania na środowisko, w powiązaniu z publicznie dostępnymi bazami danych (np. Geoportal, GoogleMaps) wynika, że wspominana działka jest oddalona zaledwie kilkadziesiąt metrów od jednego z wariantów inwestycji, tj. wariantu czerwonego obejmującego w części budowę tunelu. Należy podkreślić, że dla oceny interesu prawnego w niniejszym postępowaniu zastosowanie znajdują przepisy ustawy ocenowej w brzmieniu sprzed dodania nowelizacją z 2017 r. art. 74 ust.3a ustawy ocenowej - ustawodawca przyjął, że do postępowań wszczętych przed wejściem w życie tej nowelizacji stosuje się przepisy dotychczasowe (zob. art. 545 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne). Podobna reguła międzyczasowa została przyjęta w odniesieniu do nowelizacji art. 74 ust. 3a ustawy ocenowej z 2019 r., kiedy to ograniczono obszar odziaływania inwestycji poprzez odniesienie go wyłącznie do wariantu inwestorskiego (zob. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw). W relewantnym dla sprawy stanie prawnym interes prawny w sprawach dotyczących przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko był ustalany w oparciu o ogólną normę art. 28 k.p.a. W utrwalonym orzecznictwie przyjmowano wówczas, że przy ocenie legitymacji procesowej danej osoby nie ma znaczenia to, czy został naruszony jej interes prawny, lecz to, czy interes taki osobie przysługuje. W konsekwencji ocena oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie jest związana wyłącznie z przekroczeniem dopuszczalnych norm. Istotne jest natomiast ustalenie, czy planowane przedsięwzięcie może oddziaływać na sąsiedni obszar w stopniu przewidującym określone uciążliwości (np. hałas, zapylenie podczas prac budowlanych). Kwestia wielkości normatywnych lub ponadnormatywnych określonych immisji ma natomiast znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. np. wyrok NSA z 8 marca 2021 r., II OSK 1244/17, CBOSA oraz cyt. tam orzeczenia NSA w sprawach: II OSK 139/13, II OSK 1941/13, II OSK 3067/13, II OSK 2064/12, II OSK 86/13, II OSK 325/15). Mając na uwadze tak bliskie położenie nieruchomości skarżącego w sąsiedztwie jednego z rozważanych wariantów budowy przedmiotowego odcinka [...], należy przyjąć, że planowana inwestycja może negatywnie oddziaływać na tę nieruchomość, m. in. poprzez zwiększoną emisję hałasu i pyłów. Ergo, skarżący V. G. ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji GDOŚ.

IV.4. Następnie należy zwrócić uwagę, że zaskarżona decyzja GDOŚ nie rozstrzyga sprawy co do istoty, ale ma charakter decyzji o charakterze proceduralnym, tj. uchyla decyzję organu I instancji i umarza postępowanie przed RDOŚ w [...]. Przyczyną wspominanego umorzenia postępowania było przyjęcie przez GDOŚ w 2021 r., inaczej niż uczynił to ten sam organ w 2017 r., że brak było podstaw do wyłączenia RDOŚ w [...] od rozpoznania niniejszej sprawy. Taki przedmiot rozstrzygnięcia determinuje zakres i głębokość kontroli zaskarżonej decyzji GDOŚ przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola ta nie może w szczególności obejmować, poruszanych w niektórych skargach, kwestii dotyczących zasadności wydania określonej decyzji środowiskowej dla opisanego na wstępie fragmentu planowanej [...], w tym wyboru określonego wariantu przebiegu przedmiotowego fragmentu [...]. Podobnie, Sąd nie może odnieść się do zarzuconych uchybień proceduralnych, których miał się dopuścić RDOŚ w [...] przy wydawaniu decyzji środowiskowej. Zarzuty te nie mają bowiem związku z problemem właściwości RDOŚ w [...] do rozpoznania niniejszej sprawy. Kwestie te nie stanowiły przedmiotu rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji GDOŚ. Trzeba w tym miejscu wskazać, że istotą sądownictwa administracyjnego w polskim porządku prawnym jest kontrola legalności działań administracji publicznej (art. 10 oraz art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 p.u.s.a.). Wspominany kontrolny charakter sądownictwa administracyjnego sprawia, że sąd administracyjny nie może, co do zasady, zastępować organu administracji publicznej w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym (por. J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 7 wyd., Warszawa 2021, Nb 25 do art. 1, Legalis).

IV.5. Zdaniem Sądu, zasadnie zarzucono w skargach, że GDOŚ pominął kwestię pozostawania w obrocie prawnym, na dzień wydania zaskarżonej decyzji GDOŚ, postanowienia tego samego organu z [...] maja 2017 r., [...]. Postanowieniem tym GDOŚ, działając na podstawie art. 26 § 2 zd. 2 k.p.a., wyznaczył RDOŚ w [...] do załatwienia przedmiotowej sprawy. GDOŚ nie wyjaśnił w zaskarżonej decyzji, dlaczego zupełnie odmiennie ocenił istnienie przesłanek do wyłączenia od rozpoznania sprawy RDOŚ w [...] w 2017 r. wyznaczając do rozpoznania sprawy RDOŚ w [...] oraz obecnie, wydając zaskarżoną decyzji. Należy zwrócić uwagę, że organ wydający postanowienie na podstawie art. 26 § 2 zd. 2 k.p.a. jest tym orzeczeniem związany. Wynika to z art. 110 § 1 k.p.a. stosowanego odpowiednio do postanowień na podstawie art. 126 k.p.a. Równocześnie trzeba wskazać, że w kodeksie postępowania administracyjnego, inaczej niż ma to miejsce np. w procedurze sądowoadministracyjnej (art. 165 p.p.s.a.), nie uregulowano w sposób ogólny zasad zmiany postanowień. Jedynie w odniesieniu do postanowień dowodowych przewidziano, że organ zachowuje prawo do zamiany tych postanowień w każdym stadium postępowania (art. 77 § 2 k.p.a.), co jest uzasadnione koniecznością realizacji zasady prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.). Oczywiście, względy systemowe i prakseologiczne, w tym konieczność zapewnienia realizacji zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.), a także formuła odpowiedniego stosowania prawa przewidziana w art. 126 k.p.a., nakazują w pewnych przypadkach uznać, że organ przestaje być związany swoim postanowieniem (por. np. wyrok NSA z 26 kwietnia 2016 r., I OSK 1707/15, CBOSA). Te same względy nakazują, poprzez zastosowanie analogii z powołanego wyżej art. 165 p.p.s.a, dopuścić uchylenie lub zamianę postanowienia niekończącego postępowanie w razie zmiany okoliczności sprawy. Trzeba jednak równocześnie podkreślić, że poprzez wspominaną zmianę okoliczności sprawy nie można rozumieć wyrażenia przez organ odmiennej oceny prawnej co do tych samych okoliczności faktycznych przy niezmienionym stanie prawnym (por. np. A. Jakubecki, w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Tom I. Artykuły 1–366, red. T. Wiśniewski, Warszawa 2021, art. 359, teza 3; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser i M. Wierzbowski, 7 wyd., Legalis 2021, teza 5 do art. 165 i cyt. tam postanowienie NSA z 3 stycznia 2008 r., II OZ 1348/07, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy GDOŚ nie wskazał na taką zmianę okoliczności, a po prostu dokonał odmiennej oceny prawnej co do skutków zamieszkiwania piastuna organu (tj. RDOŚ w [...]) w sąsiedztwie planowanego przebiegu [...]. Wyrażenie takiej odmiennej oceny prawnej przez ten sam organ stanowi istotne naruszenie m.in. art. 110 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. Dodatkowo, trzeba wskazać na naruszenie art. 8 k.p.a. (zasada zaufania – w brzmieniu sprzed nowelizacji k.p.a. z dnia 7 kwietnia 2017 r. ) oraz art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania). Zasady te narusza bowiem niepoparta wykazaniem zmiany okoliczności zmiana stanowiska organu w niezmienionym stanie prawnym. Powołanie się na te zasady jest tym bardziej uzasadnione, że orzekając w podobnych okolicznościach sprawy, tj. dotyczących również budowy [...], Prezes Rady Ministrów postanowieniem z [...] kwietnia 2007 r. (znak [...]) wyznaczył inny organ z uwagi na zamieszkiwanie ówczesnego Ministra Środowiska na terenie osiedla [...] (kopia postanowienia w aktach sprawy IV SA/Wa 722/21; zob. również wyrok WSA w Warszawie z 19 lutego 2009 r., IV SA/Wa 1885/07, CBOSA). Bezzasadnie przy tym GDOŚ odwołał się w zaskarżonej decyzji do art. 142 k.p.a. Otóż przepis ten dotyczy możliwości kwestionowania w odwołaniu postanowień, na które nie przysługiwało zażalenie, ale oczywiście postanowień wydanych przez organ I instancji, a nie przez organ II instancji. Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy należy zresztą przyjąć, że postanowienie organu wyższego stopnia o wyznaczeniu organu właściwego do załatwienia sprawy podjęte na podstawie na podstawie art. 26 § 2 pkt 2 zd.2 k.p.a., z uwagi na jego skutki dla postępowania, nie podlega uchyleniu lub zmianie nawet w razie zmiany okoliczności, w tym w razie ewentualnego ustania przyczyny wyłączenia piastuna organu w toku postępowania. Otóż postanowienie to determinuje właściwość organu do rozpoznania sprawy. Nie budzi wątpliwości, że organ wyznaczony przez organ wyższego stopnia jest tym postanowieniem związany. W szczególności, organ ten nie może skutecznie odmówić podjęcia działań w sprawie, która została mu przekazana (por. np. postanowienie NSA z 18 października 2005 r., I OW 204/05, CBOSA). Konsekwentnie, organ rozpoznający odwołanie nie może zarzucić organowi I instancji, że wydał decyzję z naruszeniem przepisów o właściwości. Warto odnotować, że również na gruncie postępowania cywilnego, omawiając instytucję zmiany postanowień w przypadku zmiany okoliczności, wskazuje się, że nie może ona mieć zastosowania do postanowień dotyczących przekazania sprawy organowi właściwemu (zob. np. A. Jakubecki, op.cit., teza 7 do art. 359). W postępowaniu administracyjnym, inaczej niż w procedurach sądowych, nie obowiązuje co prawda zasada perpetuatio fori, czyli zasada stabilizacji właściwości organu orzekającego według stanu na dzień wszczęcia postępowania (zob. art. 19 k.p.a. oraz art. 14 p.p.s.a., art. 15 § 1 k.p.c.). Jest to jednak ściśle związane z tym, że problematyka kompetencji organu w prawie administracyjnym należy do zagadnień prawnomaterialnych. Jeżeli zatem zmianie ulegną przepisy prawa materialnego (tj. w nowym prawie do załatwiania danych spraw administracyjnych wskazano inny organ), a przepisy przejściowe nie stanowią inaczej, to dotychczasowy organ przestaje być właściwy do załatwienia danej sprawy. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy źródłem kompetencji RDOŚ w [...] było postanowienie GDOŚ z [...] maja 2017 r., czyli mamy tu do czynienia z tzw. kompetencją delegacyjną (por. np. P. Wajda, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. M. Wierzbowiski i A. Wiktorowska, 30 wyd., Legalis 2021, teza 8-9 do art. 19). Tego rodzaju kompetencja pozostaje w mocy, dopóki w obrocie prawnym pozostaje postanowienie organu wyższego stopnia o wyznaczeniu organu do rozpoznania sprawy w miejsce organu podlegającego wyłączeniu. Reasumując, skargi zasługiwały na uwzględnienie już z tego powodu, że GDOŚ, nie mając ku temu podstaw prawnych, dokonał, po upływie prawie czterech lat, zupełnie odmiennej oceny prawnej co do zaistnienia przyczyn wyłączenia RDOŚ w [...]. Uzupełniająco trzeba wskazać, że nie ma oczywiście racji GDOŚ wywodząc w odpowiedzi na skargi, że "GDOŚ zgodnie z dyspozycją art. 26 k.p.a. mógł jedynie skorzystać z możliwości delegowania sprawy do wyznaczonego organu, nie miał jednak przy tym podstaw prawnych do weryfikowania skuteczności wyłączenia RDOŚ w [...] od załatwienia przedmiotowej sprawy" (zob. s. 10 odpowiedzi na skargę). To właśnie organ wyższej instancji rozstrzyga samodzielnie, czy podane przez piastuna lub inny podmiot okoliczności spełniają przesłanki wyłączenia organu z art. 25 k.p.a. GDOŚ zdaje się przy tym nie zauważać, że w przeciwnym razie to organ powołany z mocy ustawy do załatwienia sprawy decydowałby o tym, czy ma rozpoznać daną sprawę, czy też sprawę tę winien rozpoznać organ wyższej instancji.

IV.6. Niezależnie od powodów uwzględnienia skargi wskazanych w punkcie IV.5 powyżej, Sąd podzielił również zarzuty skarg dotyczące wadliwej oceny art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. dokonanej w zaskarżonej decyzji przez GDOŚ. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. Wydając zaskarżoną decyzje GDOŚ oparł się na założeniu, że dla zastosowania art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. konieczne jest uprzednie ustalenie, że piastun organu jest stroną w danym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. (w sprawie, z uwagi na datę wszczęcia postępowania – 2 lipca 2015 r., nie znajduje zastosowania art. 74 ust. 3a ustawy ocenowej). Jest to założenie błędne z następujących powodów. Po pierwsze, w art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. jest mowa o interesach majątkowych kierownika jednostki. Mając na uwadze względy wykładni językowej, logicznej i systemowej, nie sposób przyjąć, że interes majątkowy może być utożsamiany z interesem prawnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Oczywiście, interes majątkowy (w art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a.), rozumiany jako wpływ rozstrzygnięcia na stan majątku piastuna organu lub osób bliskich wskazanych w tym przepisie, może występować równocześnie z interesem prawnym. Jednak zakres stosowania przepisu art. 25 § 1 k.p.a. nie może być ograniczony do przypadków bezpośredniego rozstrzygania o sprawach majątkowych osób wymienionych w tym przepisie, ponieważ stanowi się w nim o sprawie "dotyczącej" interesów majątkowych, a więc odnoszących się do nich czy mających z nimi związek. Innymi słowy, pojęcie sprawy dotyczącej interesów majątkowych należy interpretować szeroko, obejmując nim sprawy, których rozstrzygnięcie bezpośrednio lub pośrednio wpływa albo też może wpłynąć w przyszłości na stan majątkowy piastuna organu lub innych osób wskazanych w art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. (por. np. J. Borkowski, B. Adamiak, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 17 wyd., Legalis 2021, Nb 2 i 4 do art. 25; R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 5 wyd., Legalis 2017, Nb 3 do art. 25). Po drugie, wykładnia przyjęta przez GDOŚ, prowadziłaby do wniosków niemożliwych do zaakceptowania w praktyce oraz sprzecznych ze standardami obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym, (art. 2 Konstytucji RP). Otóż przyjęcie, że do wyłączenia organu administracji publicznej z uwagi na związek sprawy z interesami piastuna organu konieczne jest spełnienie łącznie dwóch warunków, tj. (i) bycia stroną danego postępowania oraz (ii) stwierdzenie związku z interesami majątkowymi piastuna organu, rodzi pytanie o sprawy, w których piastun jest stroną postępowania, ale sprawa nie dotyczy jego interesów majątkowych. Powinno być poza sporem, że w demokratycznym państwie prawnym piastun organu nie może rozstrzygać spraw, w których jest stroną (nemo iudex in causa sua). W orzecznictwie dostrzeżono ten problem wyjaśniając, że osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej - co do zasady - nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu (art. 24 k.p.a.). Przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej można natomiast stosować w przypadku, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem gdy jej, jako osoby fizycznej, dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 23 stycznia 2020 r., I OSK 1539/18 i cyt. tam orzeczenia NSA). Skoro zatem piastun organu nie może rozpoznać jakiejkolwiek sprawy administracyjnej, w której jest stroną, a wyłączenie piastuna organu musi skutkować wyłączeniem organu (zob. art. 26 § 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 7 k.p.a.), to przewidziana w art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. przesłanka związku z interesami majątkowymi tego piastuna ma charakter samodzielny i niezależny od tego, czy piastun ten jest stroną postępowania. Przeciwna wykładnia czyniłaby art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. przepisem pozbawionym znaczenia, a wręcz zbędnym. Tego rodzaju wykładnia pozostawałaby w sprzeczności z powszechnie przyjętą reguła interpretacyjną zakazującą wykładni per non est (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., II FSK 2846/14 oraz wyrok NSA z 10 grudnia 2015 r., I OSK 2356/15 – CBOSA; J. Wróblewski: Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław 1990, s. 79-80). W praktyce, przesłanka związków z interesami majątkowymi piastuna organu przewidziana w art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. ma takie znaczenie, że wyklucza możliwość wyłączenia piastuna w oparciu o ogólną przesłankę innych, niż wskazane w art. 24 § 1 k.p.a., okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności piastuna organu (por. np. wyrok NSA z 4 listopada 2016 r., II OSK 558/15 oraz wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., II OSK 443/17 – CBOSA). W ten sposób ustawodawca, odwołując się w odniesieniu do piastuna organu do obiektywnej przesłanki interesu majątkowego, w istotnym stopniu ograniczył ryzyko sporów mogących prowadzić do wyłączenia organu. Pozwala to z jednej strony zrealizować m.in. zasadę pewności prawa oraz zasadę szybkości postępowania, przy równoczesnym eliminowaniu sytuacji, w których zachodziłby konflikt interesów po stronie piastuna organu. Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że GDOŚ postąpił zgodnie z prawem wydając postanowienie z [...] maja 2017 r. wyznaczające do rozpoznania sprawy RDOŚ w [...]. Otóż posiadanie przez piastuna organu (tj. RDOŚ w [...]) nieruchomości na terenie [...], w bliskiej odległości od planowanego przebiegu trasy szybkiego ruchu (według wyliczeń GDOŚ – około 1 km) w sposób oczywisty determinuje przyjęcie, że sprawa ustalenia warunków środowiskowych dla [...] dotyczyła interesów majątkowych tego piastuna, nawet jeżeli nie był on stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jest faktem powszechnie znanym, że bliskość drogi szybkiego ruchu, pozwalającej np. sprawnie przemieścić się do innej części [...], w istotny sposób wpływa na cenę okolicznych nieruchomości. Przy czym możliwy jest również wpływ negatywny na cenę takiej nieruchomości, np. w odniesieniu do wariantu przebiegu drogi szybkiego ruchu, w którym odczuwalne będą uciążliwości wywołane przez taką drogę albo w sytuacji, gdy budowa takiej drogi utrudni dotychczasowy dojazd do nieruchomości. Zachowanie wysokich standardów co do obiektywizmu organu w rozpoznaniu niniejszej sprawy jest szczególnie istotne, jeżeli zważy się wieloletnie i intensywne spory wśród mieszkańców [...] co do wyboru wariantu przebiegu [...] oraz opisanego wyżej wyłączenia w 2007 r. Ministra Środowiska przez Prezesa Rady Ministrów z uwagi na zamieszkiwanie ówczesnego piastuna urzędu Ministra Środowiska w [...]. Niezależnie od ostatecznego wyniku postępowania, wszyscy zainteresowani mieszkańcy [...] mają prawo oczekiwać, że sprawa [...] zostanie rozstrzygnięta w sposób rzetelny oraz wolny od jakichkolwiek podejrzeń o zaistnienie konfliktu interesów (art. 2 Konstytucji oraz 8 k.p.a.). Reasumując, GDOŚ wydając zaskarżonej decyzji dokonał błędnej art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. Kończąc ten fragment uzasadnienia należy jeszcze wskazać, że powołany przez GDOŚ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrok NSA z 30 czerwca 2011 r., II OSK 1150/10 został wydany w oparciu o inną podstawę prawną (art. 25 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz w innym stanie faktycznym (nie chodziło o interes majątkowy piastuna organu).

IV.7. Rozpoznając sprawę ponownie GDOŚ będzie miał na uwadze wskazane wyżej oceny prawne. Z ocen tych wnika w szczególności, że RDOŚ w [...] był organem właściwym w sprawie. Sąd w niniejszym postępowaniu nie może natomiast formułować jakichkolwiek ocen prawnych co do merytorycznej treści decyzji wydanej na skutek ponownego rozpoznania odwołań od decyzji RDOŚ w [...]. Przedmiotem kontroli sądowej była bowiem decyzja o uchyleniu rozstrzygnięcia organu I instancji oraz umarzająca postępowanie przed tym organem. W decyzji tej GDOŚ nie dokonał zatem w ogóle merytorycznej kontroli decyzji RDOŚ w [...] (zob. pkt IV.4 niniejszego uzasadnienia). Równocześnie należy wskazać, że mając na uwadze ogólny czas trwania postępowania w niniejszej sprawie (co do historii projektu [...] zob. 9-10 tomu I raportu oddziaływania na środowisko) oraz art. 12 k.p.a. (zasada szybkości postępowania), GDOŚ powinien dołożyć wszelkich starań aby rozpoznać sprawę w możliwie krótkim terminie. W tym miejscy trzeba wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 6 powołanej wyżej Dyrektywy 2011/92/UE, postępowanie w sprawie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko winna trwać nie dłużej niż 90 dni od dnia, w którym inwestor przedstawił wszystkie wymagane informacje, a tylko w wyjątkowych przepadkach termin ten może być wydłużony.

IV.8. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpisy od skarg (200 zł), a w przypadku stron reprezentowanych przez zawodowych pełnomocników również wynagrodzenia tych pełnomocników (480 zł) oraz opłaty skarbowe od pełnomocnictw (17 zł).