Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 września 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 426/20 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia 10 kwietnia 2020 r. nr KO. 800/12/20 w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 22 września 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 426/20 oddalił skargę A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z 10 kwietnia 2020 r. nr KO. 800/12/20 w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1. art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", przez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego zostały wykazane poważne uchybienia, które powinny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości;

2. art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nierozważenie przez Sąd I instancji całokształtu sprawy oraz nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, przez zbiorcze i ogólnikowe potraktowanie zarzutów, a w szczególności tych, które dotyczyły możliwości zawarcia umowy z pozostałymi wnukami oraz przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie;

3. art. 145 § 1 "ust. 1 pkt 1a i 1c oraz ust. 3" w związku z art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji wykazania w toku postępowania administracyjnego poważnych uchybień, które powinny skutkować jej uchyleniem w całości, a w szczególności:

1. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego z uwagi na:

1. brak zbadania sytuacji majątkowej J. A., L. A. i B. B.,

2. zaniechanie zbadania, czy wnuki osoby umieszczonej w DPS spełniają warunki określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. na dzień wydawania decyzji;

3. zaniechanie oceny, czy z wnukami została zawarta umowa lub czy mogła być zawarta;

4. zaniechanie oceny, czy za sierpień 2018 r. zasadne było obciążać wnoszącego skargę kasacyjną opłatą, skoro mieściła się ona w 70% dochodu pensjonariuszki DPS;

5. zaniechanie oceny, czy zachodzą przesłanki do zwolnienia wnoszącego skargę kasacyjną z opłat;

2. naruszenie art. 136 § 1 i 2 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i postępowania wyjaśniającego, na okoliczność ustalenia okoliczności opisanych w punktach 1.3.1.1.-1.3.1.5. skargi kasacyjnej;

3. naruszenie art. 80 K.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i jego dowolną ocenę, a przez to nieustalenie okoliczności opisanych w punktach 1.3.1.1.-1.3.1.5. skargi kasacyjnej;

4. naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 140 K.p.a. przez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze;

5. błąd w ustaleniach faktycznych przez błędne ustalenie, że:

1. sytuacja pozostałych wnuków nie pozwala na uiszczenie opłaty za pobyt w DPS, podczas gdy nie przeprowadzono w tym zakresie postępowania dowodowego, osób tych nie dopuszczono jako stron, a wnoszący skargę kasacyjną nie był stroną w innych postępowaniach;

2. wnoszący skargę kasacyjną i L. A. spełniają warunki określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2019 r. poz. 1507 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", a nie spełniają ich J. A. i B. B., pomimo braku przeprowadzenia postępowania dowodowego, a także braku udziału każdego z wnuków w innych postępowaniach dotyczących opłaty;

3. z pozostałymi wnukami nie została zawarta umowa, podczas gdy nie przeprowadzono postępowania dowodowego w tym zakresie, a każdego z wnuków nie dopuszczono jako strony w innych postępowaniach dotyczących opłaty;

4. za sierpień 2018 r. należało obciążyć wnoszącego skargę kasacyjną opłatą, podczas gdy nie przeprowadzono postępowania dowodowego w tym zakresie;

5. w stosunku do wnoszącego skargę kasacyjną nie zachodzą podstawy zwolnienia z opłat, podczas gdy nie przeprowadzono postępowania dowodowego w tym zakresie;

6. naruszenie art. 28 w związku z art. 10 § 1, art. 61 § 4 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przez niedopuszczenie do udziału w sprawie pozostałych wnuków, a w konsekwencji brak wznowienia postępowania, które powinno być wznowione, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu

7. naruszenie art. 8 oraz art. 9 K.p.a., a przez to utrzymanie w mocy decyzji niezgodnej z przepisami, podczas gdy uchybienia wskazane w punktach powyżej powinny skutkować jej uchyleniem i przekazaniem sprawy organowi I instancji;

8. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 138 § 2 K.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy uchybienia wskazane w punktach powyżej powinny skutkować jej uchyleniem;

9. naruszenie art. 59, art. 61, art. 64 i art. 103 ust. 2 u.p.s. przez: utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, bez rozważenia sytuacji majątkowej wszystkich wnuków, a także czy spełniają one przesłanki z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.; brak możliwości wydania decyzji z uwagi na niezawarcie umowy z A. A.; obciążenie A. A. opłatą za sierpień 2018 r.; przeprowadzenie postępowań, w których udziału nie brały wszystkie wnuki; przedwczesne ustalenie opłaty wobec nieprzeprowadzenia postępowania wobec B. B.; wydania decyzji z mocą wsteczną;

2. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 61 ust. 2, art. 61 ust. 2d, ust. 2e, i ust. 2f u.p.s. przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że ustalona opłata za pobyt w DPS została ustalona prawidłowo, w sytuacji gdy w toku postępowania wykazano poważne uchybienia w zakresie jej wydania, co powinno skutkować jej uchyleniem.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o "uchylenie, względnie stwierdzenie nieważności" decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz decyzji organu I instancji z 24 stycznia 2020 r. Wniesiono także o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości oraz decyzji organu I instancji z 24 stycznia 2020 r. Następnie, wniesiono o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Złożono wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzono zarzuty skargi. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozważył całokształtu sprawy, ponieważ zarówno w czasie wyrokowania, jak i w sporządzonym uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Sąd I instancji odniósł się do zarzutów zbiorczo i ogólnikowo, a także zaniechał odniesienia się do zarzutów dotyczących możliwości zawarcia umowy z pozostałymi wnukami oraz przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. W toku postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze poprzestało na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji. Tym samym utrzymało w mocy decyzję sprzeczną z przepisami ustawy o pomocy społecznej. Organ doszedł do złych wniosków co do stanu faktycznego, błędnie zastosował przepisy prawa materialnego, a ostatecznie sporządził uzasadnienie decyzji, które nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a., czego nie zauważył Sąd I instancji.

Ponadto, wydana decyzja nie powinna działać z mocą wsteczną. Takie skutki można wiązać jedynie z decyzjami deklaratoryjnymi, to jest potwierdzającymi zaistniały stan rzeczy. Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera uregulowania upoważniającego do wydawania decyzji z mocą wsteczną.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, osoby należące do tego samego kręgu zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt w DPS powinny być stronami tego postępowania, a ponadto ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja wydana w sprawie. Błędne było przeprowadzenie 3 odrębnych postępowań. W szczególności, z tego powodu, wnoszący skargę kasacyjną nie mógł przeciwdziałać umorzeniu postępowania w stosunku do J. A., czy zwolnieniu L. A. z części opłaty, co miało wpływ na jego sytuację w tej sprawie. Ponadto, nawet najmniejszy udział B. B. w uiszczaniu przedmiotowej opłaty miałby wpływ na wysokość opłaty naliczonej wnoszącemu skargę kasacyjną. Dlatego, jakakolwiek decyzja w przedmiocie opłaty za pobyt w DPS bez przeprowadzenia postępowania w stosunku do B. B. będzie przedwczesna.

Błędnie również organ, bez wcześniejszego ustalenia sytuacji majątkowej wszystkich wnuków, podzielił kwotę miesięcznego zobowiązania przez ich liczbę (4), w celu uzyskania kwoty opłaty przypadającej na A. A.. Zastosowanie przepisów art. 61 ust. 2e i 24 u.p.s. może mieć miejsce jedynie w sytuacji, w której osoby potencjalnie zobowiązane odmówią zawarcia umowy. W uzasadnieniu decyzji nie wskazano, czy organ poczynił jakiekolwiek ustalenia w tym zakresie, czy dążył do zawarcia umów z wnukami i czy doszło do ich zawarcia.

Organ II instancji powinien był odnieść się również do wydania decyzji z mocą wsteczną, nieprzeprowadzenia jednego postępowania przy udziale wszystkich zobowiązanych wnuków, a także obciążenia opłatą za miesiąc, w którym dochód pensjonariuszki pokrywał całą opłatę.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 10 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 222/21 poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Nie wszystkie strony postępowania zajęły stanowisko we wskazanym terminie.

Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 222/21 skierował sprawę do rozpoznania posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Ocenę naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić przypomnieniem stanu sprawy.

Wójt Gminy Suwałki decyzją z 24 stycznia 2020 r. nr GOPS-5026-1/05/2/18/2020 ustalił A. A., będącemu wnukiem S. A., wysokość opłaty za jej pobyt od 30 sierpnia 2018 r. w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w X., w następujących kwotach: a) 34,73 zł od 30 do 31 sierpnia 2018 r.; b) 538,32 zł miesięcznie od 1 września 2018 r. do 28 lutego 2019 r.; c) 583,97 zł od 1 do 30 marca 2019 r.; d) 568,15 zł miesięcznie od 1 kwietnia 2019 r., wskazując, że opłatę należy uiścić na podane konto bankowe Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Suwałkach w terminie do 20 dnia każdego miesiąca za miesiąc, za który należna jest opłata.

Decyzją z 10 kwietnia 2020 r. nr KO.800/12/20 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach utrzymało ww. decyzję w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w niniejszej sprawie, z uwagi na powiązanie naruszeń przepisów postępowania z naruszeniami określonych przepisów prawa materialnego, najpierw należało odnieść się do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, w kontekście zarzucanego sposobu rozumienia art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 61 ust. 2, art. 61 ust. 2d, ust. 2e, i ust. 2f u.p.s.

W sprawie nie jest sporne, że skarżący jest wnukiem S. A., przebywającej od 30 sierpnia 2018 r. w DPS. W chwili jej umieszczenia w DPS średni miesięczny koszt pobytu w nim wynosił 3 187,40 zł (zgodnie z zarządzeniem Prezydenta Miasta Suwałk z dnia [...] nr [...] w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w X., Dz. Urz. Woj. Podl. z [...] r. poz. [...]) zaś od marca 2019 r. do marca 2020 r. – 3 370 zł (zgodnie z zarządzeniem Prezydenta Miasta Suwałk z dnia [...] nr [...] w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w X., Dz. Urz. Woj. Podl. z [...] r. poz. [...]). Za pobyt ten S. A. ponosi odpłatność w wysokości równiej 70% jej dochodu, na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 u.p.s., zgodnie z którym opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej w pierwszej kolejności wnosi mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% jego dochodu. Opłata ta została ustalona decyzją Wójta z 10 października 2018 r. nr GOPS-5026-1/05/01/1/2018 na kwotę 1 034,13 zł, zaś na mocy decyzji Wójta z 10 kwietnia 2019 r. nr GOPS-5026-1/05/18/2019 - na kwotę 1 097,39 zł. Kolejno nie jest sporne, że do wniesienia pozostałej części opłaty - zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. - zobowiązani są jej zstępni, którymi jest jej czworo wnuków, w tym skarżący. Opłata obciążająca skarżącego została ustalona na podstawie art. 61 ust. 2e u.p.s. Nie jest kwestionowane w sprawie, że skarżący odmówił zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. – w aktach znajduje się wzór umowy nr 3/2019 przesłanej do skarżącego wraz z pismem organu z 25 października 2019 r., w którym zawarto prośbę podpisania umowy i odesłanie jej w terminie 7 dni. Skarżący, któremu doręczono ww. umowę 12 listopada 2019 r. nie odesłał jej podpisanego egzemplarza organowi, co organy i Sąd I instancji zinterpretowały jako odmowę zawarcia przedmiotowej umowy. Nie jest również kwestionowane, że skarżący jednocześnie nie wyraził zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego - co potwierdza jego pisemne oświadczenie z 21 października 2019 r.

Zgodnie z art. 61 ust. 2e u.p.s.: "W przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2.

W takiej sytuacji, prawidłowo uznał Sad I instancji, że organy nie mogły skorzystać z dyspozycji art. 61 ust. 2d u.p.s., a tym samym uwzględnić ograniczeń zawartych m.in. w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., jak domaga się tego skarżący. W myśl bowiem art. 61 ust. 2d u.p.s.: "W przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2.

Granice obciążenia małżonka, zstępnych i wstępnych opłatą za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej zostały wyznaczone ustawowo (art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.). Jeżeli zobowiązany jest osobą samotnie gospodarującą, to obowiązek partycypacji w kosztach pobytu powstaje, gdy jego dochód przekracza 300% kryterium dochodowego (701 zł), czyli jest wyższy niż 2103 zł. W gruncie rzeczy realne obciążenie takiej osoby jest zależne od tego, o ile jej dochód przekracza powyższą kwotę, opłata bowiem nie może być wyższa od tej nadwyżki. Podobne zasady obowiązują przy obciążaniu opłatami za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej, gdy zobowiązany nie jest osobą samotnie gospodarującą. Będzie on ponosił koszty pobytu w placówce, gdy dochód na osobę w jego rodzinie będzie większy niż 1584 zł (tj. 300% z 528 zł). Również w tym przypadku opłata nie może przekroczyć nadwyżki wskazanej kwoty, czyli po wniesieniu opłaty dochód na członka rodziny nie może być niższy od 1584 zł.

W takiej sytuacji ustawodawca wprost wyłączył więc stosowanie zasady proporcjonalności. Regułę proporcjonalności przewidział natomiast dla osób (zstępnych, wstępnych), które odmawiając zawarcia umowy jednocześnie nie wyrażają zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, który służy m.in. ustaleniu ich możliwości ponoszenia takiej odpłatności. Ustawodawca w takiej sytuacji zezwala na obciążenie ich odpłatnością "w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2" i "proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia". Świadczy o tym wprost treść 61 ust. 2f u.p.s.: "Wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia." Przepis art. 61 ust. 2f u.p.s. w swej treści zawiera wyraźne odesłanie do art. 61 ust. 2e u.p.s. Ustalenie wysokości opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej proporcjonalnie do liczby osób zobowiązanych do jej ponoszenia może mieć zatem miejsce wyłącznie w przypadku opłaty, o jakiej mowa w art. 61 ust. 2e u.p.s. Opłata, o jakiej mowa w tym przepisie, to opłata ustalana w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Do ustalenia decyzją opłaty w tej wysokości dochodzi wyłącznie w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Przez taka odmowę, skutkującą brakiem ustalenia sytuacji dochodowej osoby lub osób zobowiązanych, osoby te pozbawione są ochrony przewidzianej zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Ponoszona przez te osoby opłata jest niezależna od osiąganego przez nie dochodu (dochodu na osobę w rodzinie), a jeżeli takich osób jest więcej, ponoszą ją w częściach proporcjonalnych. Natomiast osoby, które wyraziły zgodę na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, objęte są ochroną, ponieważ w ich przypadku, w zależności od wysokości dochodu, albo nie mają obowiązku ponoszenia opłaty, albo ponoszą ją w limitowanej wysokości, albo też przy zawarciu umowy lub w wydanej decyzji możliwe jest uwzględnienie przy zawarciu umowy wysokości dochodów i możliwości ponoszenia opłaty (art. 103 ust. 2 u.p.s.).

Analogiczne stanowisko w analizowanej kwestii prezentowane jest w piśmiennictwie. Zwraca się uwagę, że opłat nie dzieli się po równo na wszystkich zobowiązanych. Na wysokość opłaty nie ma zasadniczego wpływu liczba osób obowiązanych do jej ponoszenia, gdyż głównym czynnikiem kształtującym jej wysokość w odniesieniu do osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy jest ich sytuacja dochodowa. Jeżeli osoby zobowiązane do wnoszenia odpłatności za pobyt małżonka lub krewnego odmówią zawarcia umowy, organ właściwy dla mieszkańca DPS ustali wysokość ich obciążenia w drodze decyzji, uwzględniając ograniczenia wynikające z dochodu tych osób oraz zwolnienia ustawowe i zastosowane przez organ wobec innych zobowiązanych. Znacznie bardziej restrykcyjnie ustawodawca potraktował postawę osób bliskich mieszkańca, którzy odmówią zawarcia umowy i nie wyrażą zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej zostanie wówczas ustalona w drodze decyzji w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane. W takiej sytuacji organ nie bierze pod uwagę ograniczeń wynikających z sytuacji dochodowej, osobistej ani rodzinnej tych osób. Ratio legis tych unormowań sprowadza się do założenia, że skoro osoby te nie chcą ujawnić swojej sytuacji, to organ ma prawo założyć, że są w stanie ponosić opłatę w pełnym wymiarze. Taka okoliczność powinna być uznana za wystarczającą do ustalenia opłaty w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane. Z dodanych do ustawy przepisów wynika, że wysokość opłaty, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia. W przypadku gdy więcej niż jedna osoba zobowiązana do ponoszenia odpłatności odmawia podpisania umowy oraz przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, pozostała opłata stanowiąca dopełnienie średniego kosztu utrzymania w domu pomocy społecznej obciąża te osoby proporcjonalnie, a więc w równych częściach. Wymaga podkreślenia, że proporcjonalny podział opłaty, o którym mowa w ust. 2f, dotyczy tylko sytuacji, w której nastąpiła odmowa zwarcia umowy i przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, nie można z niego wywodzić ogólnej normy postępowania, a więc dzielenia opłaty po równo na wszystkich zobowiązanych (tak I. Sierpowska (w:) Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021, art. 61).

W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że sytuacja majątkowa rodziny skarżącego nie podlegała analizie w toku postępowania administracyjnego (w kontekście spełnienia kryterium dochodowego), a zatem rację ma Sąd I instancji, że wywiedzione przez skarżącego twierdzenie, że organy błędnie ustaliły, że skarżący spełnia warunki z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., nie jest zasadne. Tym samym trafnie Sąd I instancji zaaprobował uwzględnienie przez organy administracyjne ustaleń wskazujących, że oprócz skarżącego, obowiązek ponoszenia przedmiotowej opłaty obciąża troje pozostałych wnuków, dzieląc kwotę należną za pobyt S. A. w domu pomocy społecznej przez cztery. Trafnie też Sąd Wojewódzki przyjął, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że względem L. A. została wydana przez Wójta w dniu 12 marca 2020 r. decyzja m.in. ustalająca wysokość ponoszonej przez niego opłaty od 1 grudnia 2019 r. na kwotę zbieżną z opłatą obciążającą w analogicznym okresie skarżącego (tj. 568,15 zł), względem J. A. Wójt wydał w dniu 13 czerwca 2019 r. decyzję umarzającą postępowanie (ze względu na dochód jej rodziny - nieprzekraczający 300% kryterium dochodowego), zaś co do B. B. nie wydano decyzji z uwagi na nieustalenie jej adresu zamieszkania.

Odnosząc się zarzutu kasacyjnego dotyczącego braku umożliwienia skarżącemu wzięcia udziału w postępowaniach toczących się względem L. A. i J. A. oraz braku zawiadomienia ich oraz B. B., o postępowaniu prowadzonym względem skarżącego (zarzut naruszenia art. 28, art. 10 § 1 w związku z art. 61 § 4 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), wyjaśnienia wymaga, że adresatem decyzji ustalającej opłatę może być zarówno osoba skierowana do domu pomocy społecznej, jak również osoba z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3, tj. małżonek oraz zstępni przed wstępnymi. W sytuacji zatem, gdy mieszkaniec domu pomocy społecznej nie ponosi pełnej odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, rolą organu prowadzącego postępowanie jest poszukiwanie osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., które zyskują status stron w postępowaniu kończącym się decyzją ustalającą odpłatność za pobyt (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1025/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Jak wskazuje się w orzecznictwie praktyczne byłoby zatem prowadzenie przez organ jednego postępowania w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu obowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej na podstawie art. 62 K.p.a. Osoby powinny być zawiadomione o wszczęciu postępowania i powinny być stronami takiego postępowania. Dlatego z uwagi na wzajemną relację osób obowiązanych do ponoszenia opłat na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s., nie można uznać, że związek pomiędzy postępowaniami zakończonymi różnymi decyzjami administracyjnymi w sprawie ustalenia wysokości opłaty za pobyt tej samej osoby w domu pomocy społecznej ma charakter wyłącznie formalny i procesowy, i nie może być rozpatrywany jako przypadek współuczestnictwa formalnego z art. 62 K.p.a.

Jednocześnie w orzecznictwie zauważa się, że ustawa o pomocy społecznej nie nakazuje ustalenia obowiązku wszystkich zobowiązanych w jednym postępowaniu i w jednej decyzji, nie formułuje tzw. współuczestnictwa materialnego (wyrok WSA w Gliwicach z 24 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 937/15, wyrok WSA w Warszawie z 28 listopada 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 503/19). Obowiązku takiego nie nakładają także przepisy postępowania administracyjnego, a możliwość współuczestnictwa formalnego przewidziana w art. 62 K.p.a. uzależniona jest od tożsamego stanu faktycznego wszystkich stron. Połączenie kilku spraw dotyczących odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej do jednego postępowania jest zapewne rozwiązaniem proceduralnym zasługującym na uwagę, lecz o jego zastosowaniu lub pominięciu decydować powinny okoliczności faktyczne odnoszące się do każdej strony wpływające w sposób tożsamy lub różny na zakres indywidualnych praw bądź obowiązków wyznaczonych prawem. W sytuacji, gdy ustalenie odpłatności zależy od poziomu dochodów określonych w art. 61 ust. 2 u.p.s., możliwości wnoszenia opłat także przez inne osoby niż zobowiązane ustawowo, a także możliwości zawarcia umowy, o jakiej stanowi art. 103 ust. 2 powołanej powyżej ustawy, nie można mówić o relewantności przesłanek faktycznych ustalenia obowiązku płatniczego nakazującej prowadzenie jednego postępowania w sprawie z udziałem wielu stron, ani też o konieczności połączenia kilku spraw w jednym postępowaniu (wyrok WSA w Poznaniu z 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 88/16). W doktrynie zwraca się też uwagę, że o współuczestnictwie decydują więzi wewnętrzne lub zewnętrzne oraz materialne bądź procesowe podłoża sprawy administracyjnej (por. A. Skóra, Współuczestnictwo w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2009, s 163 i n.).

Wobec powyższego nie można zarzucić Sądowi I instancji skutecznie naruszenia wskazanych powyżej przepisów prawa, choć nie w pełni można zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, że jeżeli ustalanie sytuacji dochodowej każdej z osób współzobowiązanych do ponoszenia opłaty następuje w odrębnym postępowaniu, to jego stroną jest jedynie osoba, której to postępowanie dotyczy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że zgodnie z art. 28 K.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 u.p.s. osoba zobowiązana do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej ma prawo żądać weryfikacji innej decyzji ustalającej opłaty z tego samego tytułu ze względu na swój obowiązek. Odpowiada to ustawowej definicji strony zgodnie z art. 28 K.p.a., wedle której stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jeżeli organ więc prowadzi oddzielnie postępowania co do indywidualizacji i wysokości partycypacji w opłatach, to potencjalnie zobowiązani mają interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a., aby być uczestnikami takich postępowań. Wysokość opłat, jakie powinna ponosić każda z tych osób, zależy od ustalenia i oceny sytuacji dochodowej innego zobowiązanego.

Tym niemniej w rozpoznawanej sprawie stanowisko powyższe nie może mieć wpływu na wynik sprawy. Ze względu bowiem na prawidłowo zastosowaną przez organ zasadę proporcjonalnego rozdzielenia opłaty w odniesieniu do każdego z zobowiązanych do jej ponoszenia, brak możliwości przeciwdziałania przez skarżącego kasacyjnie umorzeniu postępowania względem J. A. czy zwolnieniu z części opłaty L. A., nie mógł mieć wpływu na jego sytuację. Wydanie zaś decyzji wobec skarżącego kasacyjnie nie wyklucza możliwości kontynuacji przez organy czynności, zmierzających do ustalenia danych adresowych B. B., celem wydania również względem niej, decyzji ustalającej wysokość przedmiotowej opłaty.

Sąd I instancji trafnie nie uwzględnił również zarzutu dotyczącego zaniechania przez organy oceny, czy względem skarżącego nie zachodzą przesłanki do zwolnienia z opłaty na zasadzie art. 64 u.p.s., ponieważ postępowanie o zwolnienie z opłaty jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości.

Oznacza to, że nie są zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 2d, ust. 2e i ust. 2f u.p.s., a także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 151 w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 140, art. 136 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 K.p.a. Prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza bowiem kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania oznaczonego jako pkt 3 skargi kasacyjnej należy dodatkowo wskazać, że został on sformułowany niechlujnie ("art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1a i 1c oraz ust. 3" zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, oraz pkt 3 albo § 3). Z tego zaś względu, że art. 145 P.p.s.a. zawiera mniejsze jednostki redakcyjne oznaczone jako "§" i jako "pkt", a wśród nich występuje zarówno pkt 3, jak i § 3, to nie można ustalić granic skargi kasacyjnej w tym zakresie. To obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, w taki sposób, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r. sygn. akt II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 P.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Ponadto wobec postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 li. a i lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a., wskazać trzeba, że przepisy te zawierają przeciwstawne normy wynikowe i nie mogą pozostawać ze sobą w związku, regulując sposób rozstrzygnięcia. Sąd I instancji prawidłowo zastosował w sprawie art. 151 P.p.s.a.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. Przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd I instancji rozpoznana. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Ponadto art. 3 § 1 P.p.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym. Przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Również i takie okoliczności w niniejszej sprawie nie wystąpiły.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s. wskazać trzeba, że może on być naruszony wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu, niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd I instancji powyższego przepisu. Wskazać również trzeba, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może stanowić właściwej podstawy do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego, ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku sporządzone zostało w sposób umożliwiający zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, jak również zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie.

Nieskuteczny okazał się wreszcie zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten, którego naruszenia dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie nierozważeniu przez Sąd I instancji całokształtu sprawy i nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów skargi, stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a." Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie ustalenia opłaty za pobyt krewnej w DPS, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 P.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06; wyrok NSA z 19 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 1353/12; wyrok NSA z 15 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1033/12). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. Złamania omawianej normy nie powiązano z żadnymi przepisami, których naruszenie - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – Sąd I instancji powinien uwzględnić z urzędu.

Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r. sygn. akt I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r. sygn. akt I GSK 264/09). A do tego w istocie zmierza skarga kasacyjna w ramach tego zarzutu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s. polegającego na ustaleniu obowiązku ponoszenia opłaty z datą wsteczną. Przypomnieć trzeba, że bezsporne jest istnienie ustawowego obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, obowiązek ten powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. To ustawodawca zdecydował, że powstanie ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zostało połączone z takim zdarzeniem prawnym, jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Tym samym o ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie tego ustawowego obowiązku pozwoli na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, o tyle samo zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku, czyli od dnia umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Stąd też wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego, jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej.

Tym samym, wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie były usprawiedliwione.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.