II SA/Bd 550/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-07-30	
Data wpływu	2024-06-17	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy	
Sędziowie	Jarosław Wichrowski
Joanna Janiszewska - Ziołek /przewodniczący/
Mariusz Pawełczak /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6149 Inne o symbolu podstawowym 614	
Hasła tematyczne	Oświata	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	stwierdzono bezskuteczność czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 900;  art. 32 ust. 6, art. 39 ust. 2; Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Marlena Krzyżaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2024 r. sprawy ze skargi E. S. na [...] Inne z dnia [...] kwietnia 2024 r. w przedmiocie dofinansowania kosztów transportu niepełnosprawnego dziecka do placówki oświatowej 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej [...]; 2. zasądza od Inne na rzecz E. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
1. Pismem z dnia [...] listopada 2023 r. E. S. (dalej: skarżąca) wniosła do Wójta Gminy W. o zwrot kosztów przewozu niepełnosprawnego syna do przedszkola. Wskutek powyższego Gmina W., reprezentowana przez Wójta Gminy W. , zawarła ze skarżącą umowę nr [...] z dnia [...] grudnia 2023 r. określającą zasady zwrotu kosztów przejazdu niepełnosprawnego dziecka wraz z opiekunem do przedszkola niepublicznego "[...]" w A. K. prywatnym samochodem osobowym.

Następnie pismem z dnia [...] marca 2024 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wezwała organ do natychmiastowej zmiany sposobu wykonywania obowiązku wynikającego z przepisu art. 39a ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 737 – dalej "ustawa", "Prawo oświatowe") przez dokonywanie zwrotu kosztów dowożenia syna skarżącej zgodnie z tym przepisem oraz do zapłaty kwoty [...]zł tytułem zwrotu nieuiszczonych, a należnych skarżącej kosztów dowożenia syna w okresie od [...] listopada 2023 r. do [...] lutego 2024 r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ odmówił zapłaty ww. kwoty oraz zmiany umowy z dnia [...] grudnia 2023 r.

2. Pismem z dnia [...] kwietnia 2024 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę na czynność Wójta Gminy W. polegającą na odmowie finansowania kosztów transportu niepełnosprawnego syna skarżącej do placówki oświatowej w pełnej wysokości. Jednocześnie skarżąca wniosła o:

- stwierdzenie, że Gmina W. zobowiązana jest do zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w trakcie transportu niepełnosprawnego N. S., który może być zapewniony poprzez refundację kosztów przejazdu w wysokości odpowiadającej dwukrotności stawki kilometrowej pomnożonej przez ilość kilometrów z domu do placówki i z powrotem;

- zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę skarżąca wskazała, że na podstawie art. 39a ust. 4 Prawa oświatowego zawarła z Wójtem Gminy W. umowę z dnia [...] grudnia 2023 r. określającą zasady zwrotu kosztów przejazdu niepełnosprawnego syna do placówki oświatowej. Skarżąca zauważyła, iż umowa nakłada obowiązek zwrotu kosztów przejazdu wyłącznie w jedną stronę, co w jej ocenie sprzeczne jest z przepisami ustawy – Prawo oświatowe. Wskutek powyższego zwróciła się do Wójta o zmianę zasad rozliczania, jednak w ocenie organu sposób rozliczania jest prawidłowy i potwierdzony stanowiskiem Regionalnej Izby Obrachunkowej w B.. Skarżącą podniosła, iż w jej ocenie powyższe stanowisko jest wadliwe, gdyż Gmina posługuje się wzorami przygotowanymi w nieaktualnym stanie prawnym. Dalej wyjaśniła, że aktualna treść przepisów Prawa oświatowego przesądza, że rodzicowi należy się zwrot kosztów przejazdu do przedszkola, a także przewozu rodzica z przedszkola do miejsca zamieszkania i z powrotem. Ponadto skarżąca podniosła, że stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. – którym posłużył się organ w niniejszym postępowaniu – zgodne jest z treścią wyroku NSA z dnia 20 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3232/19 wydanego w oparciu o wcześniej obowiązujące przepisy Prawa oświatowego.

3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że naliczanie zwrotu kosztów przejazdu we wskazanym stanie faktycznym następuje zgodnie z art. 39 ust. 4 oraz art. 39a ustawy. W ocenie organu z powyższych przepisów nie można wywodzić prawnego uzasadnienia do zwrotu kosztów za dodatkowe przejazdy samego rodzica/opiekuna bez dziecka. Organ wskazał, że zgodnie z przepisami Prawa oświatowego zwrot obejmuje w przypadku rodzica koszt przejazdu rodzica z dzieckiem z domu do szkoły oraz przejazdu rodzica z dzieckiem ze szkoły do domu. Organ wyjaśnił, iż brak jest uzasadnienia prawnego dla rozciągania obowiązku gminy do refundacji także dalszych, nieprzewidzianych w ustawie wydatków w postaci samodzielnych podróży rodzica lub opiekuna między miejscem zamieszkania dziecka a siedzibą danej instytucji oświatowej. Organ podkreślił, że obowiązek ustawowy zapewnienia bezpłatnego transportu do szkół i przedszkoli może być realizowany na dwa sposoby – gmina może zorganizować bezpłatny transport we własnym zakresie albo zwrócić rodzicom koszty przewozu dzieci. W ocenie organu z powyższego wynika, że hipoteza tej normy prawnej dotyczy sytuacji, w której dziecko odbywa podróż razem z rodzicem do szkoły i ze szkoły. Ponadto organ podniósł, że Regionalna Izba Obrachunkowa w B. potwierdziła jego stanowisko powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje:

4. Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie natomiast z treścią art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej "p.p.s.a."), kontrola sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Kontrola powyższych aktów administracyjnych i czynności z zakresu administracji publicznej jest dokonywana według kryterium legalności.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz jedynie ocenia zgodność aktu lub czynności z przepisami obowiązującego prawa. Stosownie natomiast do treści art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4-4b, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Ponadto w sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 § 2 p.p.s.a.).

5. W niniejszej sprawie skarżąca zaskarżyła czynność Wójta Gminy W. wynikającą z pisma tego organu z dnia [...] kwietnia 2024 r., w którym została poinformowana o odmowie zapłaty kwoty [...]zł oraz zmiany umowy z dnia [...] grudnia 2023 r.

Przede wszystkim wskazać należy, iż stosownie do treści art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 (tj. dzieciom w wieku powyżej 7 lat posiadającym orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, których obowiązek szkolny został odroczony) bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego albo zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice.

Ponadto zgodnie z art. 39 ust. 4 ustawy obowiązkiem gminy jest:

1) zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia;

2) zapewnienie dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 36 ust. 17, a także dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą:

a) 24. rok życia - w przypadku uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna,

b) 25. rok życia - w przypadku uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych.

Stosownie natomiast do art. 39a ust. 1 ustawy, obowiązki, o których mowa w art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4, gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców. Zwrot kosztów przewozu, o którym mowa w ust. 1, następuje na podstawie umowy zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami (art. 39a ust. 4).

Zgodnie z art. 39a ust. 2 ustawy zwrot kosztów jednorazowego przewozu następuje w wysokości określonej według wzoru:

koszt = (a-b) × c gdzie:

a - liczba kilometrów przewozu drogami publicznymi z miejsca zamieszkania do przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego, ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, szkoły podstawowej albo szkoły ponadpodstawowej, a także przewozu rodzica z tego miejsca do miejsca zamieszkania lub miejsca pracy, i z powrotem, b - liczba kilometrów przewozu drogami publicznymi z miejsca zamieszkania rodzica do miejsca pracy i z powrotem, jeżeli nie wykonywałby przewozu, o którym mowa w lit. a, c - stawka za 1 kilometr przebiegu pojazdu.

6. Przenosząc powyższe ogólne uwagi na grunt przedmiotowej sprawy wskazania wymaga, że umowa zawarta w dniu [...] grudnia 2023 r. między Wójtem Gminy W. , a skarżącą na podstawie art. 39a ust. 4 ustawy przewiduje w § 1 ust. 2 zwrot kosztów przejazdu ucznia i jego rodzina do przedszkola i z powrotem, przy czym zgodnie z § 1 ust. 4 umowy liczba kilometrów z miejsca zamieszkania do ww. placówki wynosi 17 km. Zgodnie z § 3 ust. 1 umowy wysokość miesięcznej kwoty zwrotu kosztów przejazdu ucznia obliczona według wzoru określonego w art. 39a ust. 2 ustawy – z uwzględnieniem stawki za 1 km przebiegu pojazdu zawartej w uchwale nr XLV/415/2023 Rady Gminy W. z dnia 26 czerwca 2023 r. wynoszącej [...] zł, oraz długości trasy zgodnie z § 1 ust. 4 umowy – wyniosła [...] zł za jeden dzień dowozu. Zgodnie z argumentacją organu zawartą w piśmie z dnia [...] kwietnia 2024 r. oraz w odpowiedzi na skargę kwota powyższa wynika z interpretacji art. 39a ust. 2 Prawa oświatowego w ten sposób, że zwrot obejmuje w przypadku rodzica jedynie koszt przejazdu rodzica z dzieckiem z domu do szkoły oraz przejazdu rodzica z dzieckiem ze szkoły do domu.

Zatem w realiach badanej sprawy kwestią sporną pozostaje czy do wysokości zwrotu kosztów jednorazowego przewozu zgodnie z art. 39a ust. 2 ustawy należało zaliczyć także przejazd samego rodzica do domu po odwiezieniu dziecka do przedszkola oraz przejazd samego rodzica z domu do przedszkola celem odebrania dziecka z tej placówki. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił argumentacji organu administracji publicznej zawartej w skarżonym piśmie z dnia [...] kwietnia 2024 r. oraz odpowiedzi na skargę.

Poddając analizie treść przepisu art. 39a ust. 2 Prawa oświatowego zwrócić należy uwagę, iż sposób sformułowania powołanej normy prawnej wskazuje na to, że liczba kilometrów przewozu drogami publicznymi dotyczy łącznie przewozu z miejsca zamieszkania do przedszkola oraz przewozu rodzica z tego miejsca do miejsca zamieszkania lub miejsca pracy – i z powrotem. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w cytowanym wyżej przepisie ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "a także") połączył ze sobą dwa odcinki drogi ("z miejsca zamieszkania do przedszkola" oraz "z przedszkola do miejsca zamieszkania lub miejsca pracy"), które w sumie razem stanowią drogę jednorazowego przewozu dziecka do przedszkola w jedną stroną. Z kolei fragment analizowanego przepisu "i z powrotem" przywołany po przecinku odnosi się do całości powyższej drogi przewozu w jedną stronę, zatem zwrotowi kosztów podlega również przewóz rodzica z miejsca zamieszkania lub miejsca pracy do przedszkola oraz przewóz rodzica z dzieckiem z przedszkola do miejsca zamieszkania.

Takie rozumienie art. 39a ust. 2 Prawa oświatowego wynika z wykładni językowej. Zgodnie z jej regułami, czyli regułami języka polskiego (tzw. znaczeniem słownikowym), techniką legislacyjną (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej - Dz. U. z 2016 r. poz. 283), logiką formalną (znajdującą zastosowanie do rachunku zdań) oraz utrwaloną praktyką orzeczniczą - użycie spójnika "także" reprezentuje koniunkcję łączną, czyli taki rodzaj relacji między zdaniami, w których zdania (wyrażenia) poprzedzające i następujące po spójniku muszą być zastosowane kumulatywnie (łącznie).

Błędnie zatem wskazuje Wójt Gminy, że obowiązek zwrotu kosztów przewozu niepełnosprawnego syna do przedszkola ogranicza się do dowozu dziecka z rodzicem tam i z powrotem. Tymczasem z treści art. 39a ust. 2 ustawy wynika wprost inny wniosek. Przepis ten zawiera wzór według którego następuje zwrot kosztów jednorazowego przewozu, którego składnik "a" wyraźnie wskazuje nie tylko na liczbę kilometrów przewozu z miejsca zamieszkania do przedszkola, ale także przewozu rodzica z tego miejsca do miejsca zamieszkania lub miejsca pracy i z powrotem (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 maja 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 817/22).

Wobec powyższego, skoro zgodnie z § 1 ust. 4 umowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2023 r. dowóz syna skarżącej do przeszkolą odbywa się na trasie wynoszącej między miejscem zamieszkania a ww. placówką 17 km, zaś skarżąca deklaruje powrót do miejsca zamieszkania po dokonanym przewozie syna do przedszkola, przy obliczaniu zwrotu kosztów przejazdu należy uwzględnić przejazd skarżącej z synem z miejsca zamieszkania do przedszkola, przejazd skarżącej z przedszkola do miejsca zamieszkania – i z powrotem, tj. przejazd skarżącej z miejsca zamieszkania do przedszkola oraz przejazd skarżącej z synem z przedszkola do miejsca zamieszkania. Mając powyższe na uwadze, Wójt Gminy W. określając wysokość kwoty zwrotu kosztów przejazdu za jeden dzień dowozu syna skarżącej do przedszkola powinien wziąć pod uwagę zarówno drogę przejazdu skarżącej wraz z synem z miejsca zamieszkania do przedszkola i z powrotem, jak i przejazd samej skarżącej do miejsca zamieszkania po odwiezieniu syna do ww. placówki i z powrotem.

7. Odnosząc się do wniosku zgłoszonego na rozprawie przez pełnomocnika skarżącej wskazać należy, że Sąd nie mógł uwzględnić wniosku o nadanie wyrokowi rygoru natychmiastowej wykonalności, bowiem w stosownej procedurze zakreślonej ramami p.p.s.a. nie przewidziano takiej instytucji. Dodać również należy, że Sąd oddalił wniosek pełnomocnika skarżącej o dopuszczenie dowodów z dokumentów dołączonych do skargi, bowiem dokumenty te znajdują się w aktach administracyjnych sprawy i podlegały ocenie w ramach materiału dowodowego zgromadzonego przez organ.

8. Wobec powyższego Sąd orzekł o bezskuteczności czynności organu na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.). Zasądzona kwota [...]zł stanowi zwrot wpisu od skargi w wysokości [...] zł, zwrot wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej w wysokości [...] zł oraz zwrot opłaty za pełnomocnictwo w wysokości [...] zł.