II SA/Bd 455/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-10-28	
Data wpływu	2025-06-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy	
Sędziowie	Joanna Ziołek
Leszek Kleczkowski
Urszula Wiśniewska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6145 Sprawy dyrektorów szkół	
Hasła tematyczne	Oświata	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 986; art. 42a ust. 2, art. 30, art. 34; Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Leszek Kleczkowski asesor WSA Joanna Ziołek Protokolant starszy sekretarz sądowy Natalia Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2025 r. sprawy ze skargi M. F. na uchwałę Rady Miasta T. z dnia 25 lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania niektórych składników wynagrodzenia nauczycielom zatrudnionym w przedszkolach, szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Gminę Miasta T. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części § 10 ust. 1 obejmującej słowa " z zastrzeżeniem ust. 4", 2. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 10 ust. 4, 3. zasądza od Rady Miasta T. na rzecz M. F. kwotę 300 zł ( trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] maja 2025r. M. F. ("Skarżący", "Strona") wniósł skargę na uchwałę nr 169/19 Rady Miasta Torunia z dnia 25 lipca 2019r. w sprawie regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania niektórych składników wynagrodzenia nauczycielom zatrudnionym w przedszkolach, szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Gminę Miasta Toruń (dalej: "Uchwała") zaskarżając ją w części, tj. w zakresie § 10 ust. 4 i § 10 ust. 1 w części stanowiącej "z zastrzeżeniem ust. 4". Skarżący zarzucił, że powyższa Uchwała w zaskarżonym zakresie istotnie narusza przepisy prawa, tj. art. 42a ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 1 i 2 oraz 34 ust. 1 i 2 ustawy Karta Nauczyciela w zw. z § 8 pkt 6, 7, 8 oraz § 9 pkt 1, 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (dalej: "Rozporządzenie"), czego wyrazem jest ograniczenie dodatku dla dyrektora i wicedyrektora za pracę w warunkach trudnych i uciążliwych do godzin zrealizowanych w tych warunkach w ramach obowiązującego ich wymiaru godzin.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że uchwała w pełni odpowiada prawu. Art. 34 Karty Nauczyciela przewiduje dodatek dla nauczycieli jako dodatek za pracę w trudnych warunkach lub dodatek za pracę w uciążliwych warunkach. Wykaz trudnych i uciążliwych warunków pracy określa Rozporządzenie, ich katalog ma charakter zamknięty, a istotnym elementem jest prowadzenie zajęć czy też praktycznej nauki zawodu w warunkach ściśle określonych. Nauczycielowi ustawowo należy się dodatek za każdą godzinę przepracowaną w warunkach uciążliwych, a za taką uznaje się prowadzenie konkretnych zajęć, które zostały wymienione w § 8 lub 9 Rozporządzenia. Jeżeli nauczyciel zajęć tych nie realizuje, gdyż korzysta ze zwolnienia, o którym mowa w art. 42 ust. 6 Karty Nauczyciela, to nie nabywa prawa do dodatku za warunki pracy. Realizacja funkcji kierowniczych nie jest prowadzeniem zajęć wymienionych w Rozporządzeniu, w konsekwencji nie jest wykonywaniem pracy w trudnych czy uciążliwych warunkach. Skoro dodatek za trudne warunki pracy ma charakter swoistej rekompensaty za specyficzne i obciążające środowisko pracy, które może negatywnie wpływać na samopoczucie i zdrowie nauczyciela i jest zrekompensowaniem niedogodności związanych z pracą w trudnych warunkach, to dyrektorowi, wicedyrektorowi czy nauczycielowi pełniącemu inne stanowisko kierownicze, dodatek za warunki pracy powinien przysługiwać za godziny zrealizowane w tych warunkach w ramach obowiązującego go obniżonego wymiaru godzin. Brak jest podstaw, aby za pracę w trudnych warunkach uznać godziny inne niż te realizowane bezpośrednio z uczniami. Wysokość dodatku za trudne warunki pracy jest ustalana jedynie na podstawie faktycznie wykonywanych zajęć. W przypadku, gdy zajęcia się nie odbywają z powodu nieobecności uczniów – taki dodatek za pracę w warunkach trudnych lub uciążliwych nie przysługuje. Sam fakt zatrudnienia w szkole specjalnej nie daje podstawy do wypłaty dodatku za pracę od "pełnego" pensum. Dodatek za warunki nie powinien być zatem naliczany dyrektorowi w pełnym wymiarze, skoro – z uwagi na pełnioną funkcję i przydzieloną obniżkę godzin – wymiaru tego nie realizuje w całości z uczniami. Z tytułu zaś pełnienia swojej funkcji dyrektor otrzymuje inne świadczenie jakim jest dodatek funkcyjny. Brak jest podstaw do przyznawania dyrektorowi pełnego dodatku za trudne warunki pracy, jeśli nie realizuje on w całości swojego pensum w takich warunkach. W konsekwencji zdaniem organu zapisy Uchwały w zaskarżonym brzmieniu nie naruszają art. 42a ust. 2 Karty Nauczyciela.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r. poz. 935 dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej: "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W pierwszej kolejności rozważenia wymaga, czy Skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, a następnie ewentualnie, czy interes prawny lub uprawnienie Skarżącego został przez przedmiotową uchwałę naruszony. Merytoryczna ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest bowiem możliwa, jeśli Skarżący nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 208/12, LEX nr 1218851).

Podkreślić należy, że skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest rodzajem skargi powszechnej, służącej każdemu, kto zarzuca naruszenie porządku prawnego. Środek ten jest bowiem nakierowany na ochronę praw podmiotowych. Nawet sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli taka uchwała nie narusza chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko podmiot, który zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Sąd uznał, że Skarżący wykazał interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Z dokumentów załączonych do skargi wynika, że Strona z dniem [...] wrzesnia 2017 r. została powołana na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w T. na okres od [...] wrzesnia 2017r. do [...] sierpnia 2022r. Skarżący podniósł, że jego wynagrodzenie w zakresie dodatku za pracę w warunkach trudnych i uciążliwych za okres w którym powierzono mu funkcję Dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w T. zostało zaniżone. Okoliczność zaniżenia spowodowana była tym, że wynagrodzenie obliczono i wypłacono w oparciu o sprzeczne z prawem postanowienia uchwały nr 169/19 Rady Miasta Torunia. Przeszkodę dla rozpatrzenia niniejszej sprawy nie stanowi również okoliczność uchylenia zaskarżonej uchwały. Zgodnie bowiem z poglądami wyrażanymi zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie, zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym dokonania oceny jej legalności i wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego moment wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zatem uprzednie uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Jest to spowodowane tym, że zaskarżony akt prawa miejscowego traci moc obowiązującą ze skutkiem ex nunc, tzn. z dniem wejścia w życie przepisu zmieniającego (zawartego w ustawie bądź uchwale), natomiast wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały wywiera skutki prawne ex tunc, tzn. z mocą wsteczną.

Przedmiotem skargi jest Uchwała nr 169/19 Rady Miasta Torunia z dnia 25 lipca 2019r. w sprawie regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania niektórych składników wynagrodzenia nauczycielom zatrudnionym w przedszkolach, szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Gminę Miasta Toruń. Skarżący podnosząc zarzut naruszenia art. 42a ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 1 i 2 i art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 Karta Nauczyciela wskazuje że uchwała w zaskarżonej części ogranicza dodatek dla dyrektora i wicedyrektora za prace w warunkach trudnych i uciążliwych wbrew regulacjom ustawowym z których jednoznacznie wynika, że obniżenie tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczyciela nie może spowodować zmniejszenia jego wynagrodzenia. Zdaniem organu dodatek za warunki pracy jest ściśle związany z prowadzeniem zajęć czy realizacją zadań wymienionych w Rozporządzeniu a więc zadaniami o charakterze edukacyjnym, dydaktycznym i wychowawczym. Realizacja funkcji kierowniczych niej jest prowadzeniem zajęć wymienionych w Rozporządzeniu.

W sporze tym racje ma Strona skarżąca.

Stosownie do treści art. 42a ust. 2 Karta Nauczyciela obniżenie tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nie może spowodować zmniejszenia wynagrodzenia nauczyciela. Zważyć należy, że przywołany przepis ma zastosowanie do wszystkich nauczycieli, którym zostaje obniżony tygodniowy wymiar godzin dydaktycznych. Wniosek taki płynie wprost z wykładni językowej przepisu, który nie wskazuje w swojej dyspozycji, jakich pomiotów dotyczy posługując się jedynie opisem ogólnym sytuacji w jakiej nauczyciele się znajdują, tzn. obniżeniem wymiaru godzin dydaktycznych. Taki sposób rozumienia wskazanego przepisu potwierdza wykładnia art. 42a ust. 3 Karty Nauczyciela regulującego sprawę nadgodzin nauczycieli korzystających z obniżki pensum. Przepis ten wskazuje, że nadgodzin nie mogą mieć tylko nauczyciele, którzy korzystają z obniżki na ich wniosek za zgodą dyrektora szkoły. Konsekwencją takiego stanu prawnego jest przyjęcie, że każdy nauczyciel, który świadczy pracę w trudnych warunkach w rozumieniu przepisów prawa jest uprawniony do otrzymania stosownego dodatku. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela wynagrodzenie nauczycieli składa się m. in. z wynagrodzenia zasadniczego, dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy. Przepisy prawa – art. 30 ust. 2 Karty Nauczyciela – warunkują tylko wysokość wynagrodzenia zasadniczego od wymiaru zajęć obowiązkowych. Wysokość dodatków uzależniona jest tylko od pojawienia się okoliczności uzasadniających ich wypłatę m. in. np. okresu pracy, albo trudnych, uciążliwych lub szkodliwych warunków pracy. Ustawa nie daje w tym zakresie możliwości wprowadzania innych kryteriów, choćby uzależniania wypłaty dodatku z tytułu trudnych warunków pracy proporcjonalnie do faktycznie realizowanych zajęć, jak przyjęła to Rada Miasta Torunia w zaskarżonej uchwale.

Z tego powodu Sąd przyjmuje, że zasadne są zarzuty skargi wskazujące na naruszenie art. 42a ust. 2 w zw. z art. 30 ust 1 i 2 oraz art. 34 ust. 1i 2 Karty Nauczyciela. Przyjęcie poglądu prezentowanego w odpowiedzi na skargę prowadziłoby faktycznie do obniżenia wynagrodzenia dla nauczyciela pełniącego funkcję kierowniczą ze względu na trudne warunki. Nie jest przekonywające stwierdzenie organu, że w takich przypadkach nauczycielowi kierującemu placówką utratę dodatku z tytułu warunków pracy rekompensuje dodatek funkcyjny. Nauczyciel taki ma otrzymywać zarówno dodatek z tytułu warunków pracy jak i funkcyjny i to w pełnej wysokości, gdyż przy przyjęciu stanowiska Rady Miasta Torunia należałoby nauczycielom pełniącym funkcje kierownicze również nie wypłacać pełnego dodatku funkcyjnego, bo jeżeli realizują zajęcia w obniżonym pensum, za które mogą mieć przyznany dodatek za warunki pracy to nie pełnią wtedy funkcji kierowniczych. Takie byłyby konsekwencje poglądu organu a one oczywiście nie byłyby możliwe do akceptacji.

Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji stwierdzając nieważność uchwały w zaskarżonej części. Koszty postępowania które stanowi wpis uiszczony od skargi (300 zł) zasądzono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.