Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] Sp. z o.o. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 2014/22 o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 24 maja 2022 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej postanawia: oddalić zażalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 28 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 2014/22, odmówił [...] Sp. z o.o. przywrócenia terminu do wniesienia skargi na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 24 maja 2022 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podał, że pismem z dnia 25 sierpnia 2022 r. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 24 maja 2022 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Wraz ze skargą, strona skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do jej wniesienia. We wniosku Spółka wyjaśniła, że zaskarżona decyzja została wysłana na adres poprzedniego pełnomocnika Spółki "w niefortunnej chwili, kiedy Spółka była w momencie wypowiedzenia mu stosunku pełnomocnictwa, tj. w pierwszych dniach miesiąca czerwca 2022 r." Ówczesny pełnomocnik – mimo jego zapewnień – według oświadczenia strony, nie dopełnił obowiązku przekazania organowi wypowiedzenia udzielonego pełnomocnictwa. Korespondencja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska nie została podjęta przez pełnomocnika strony, co skutkowało – na podstawie fikcji doręczenia – uznaniem doręczenia zaskarżonej decyzji za skuteczne. Spółka podniosła, że dopiero w dniu 16 sierpnia 2022 r., gdy doręczono jej upomnienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 9 sierpnia 2022 r., nowo ustanowiony pełnomocnik podjął starania, by dowiedzieć się czego upomnienie dotyczy. Pełnomocnik strony w dniu 18 sierpnia 2022 r., przeglądając akta sprawy, dowiedział się, że korespondencja organu zawierająca zaskarżoną decyzję nie została podjęta w terminie. Do tego czasu Spółka nie miała możliwości podjęcia jakiejkolwiek wiedzy o wydaniu przez GIOŚ decyzji, będąc tym samym pozbawioną możliwości skorzystania z prawa wniesienia skargi do WSA w Warszawie.

Następnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 86 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "P.p.s.a."), jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi przywrócenie terminu. We wniosku należy uprawdopodobnić ponadto okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu (art. 87 § 2 P.p.s.a.). Do warunków przywrócenia terminu należą dokonanie spóźnionej czynności (art. 87 § 4 P.p.s.a.), złożenie wniosku w terminie 7 dni od ustania przyczyny spóźnienia (art. 87 § 1 P.p.s.a.) oraz uprawdopodobnienie okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu (art. 87 § 2 i art. 86 § 1 P.p.s.a.). Sąd uznał, że strona zachowała termin określony w art. 87 § 1 P.p.s.a. oraz dokonała czynności, której uchybiła. W analizowanej sprawie jako początek biegu terminu złożenia wniosku o przywrócenie terminu uznać należy dzień 18 sierpnia 2022 r., tj. dzień, w którym strona skarżąca pozyskała pełną wiedzę o treści wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Strona skarżąca wraz ze skargą złożyła wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia w dniu 25 sierpnia 2022 r., a więc spełniła przesłankę z art. 87 § 4 P.p.s.a. Siedmiodniowy termin zakreślony dla dokonania czynności, został w niniejszej sprawie zachowany, tym samym wniosek o przywrócenie terminu jest dopuszczalny.

Odnosząc się zaś do kwestii uprawdopodobnienia przez stronę skarżącą braku winy w uchybieniu terminu, Sąd wskazał, że kryterium braku winy, jako przesłanki możliwości przywrócenia terminu do dokonania czynności w postępowaniu sądowym wiąże się z obowiązkiem szczególnej staranności przy dokonywaniu tej czynności. Przywrócenie uchybionego terminu ma charakter wyjątkowy i może nastąpić jedynie wtedy, gdy strona w sposób przekonujący zaprezentowaną argumentacją uprawdopodobni brak swojej winy, a przy tym wskaże, że niezależna od niej przyczyna istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. O braku winy w uchybieniu terminu można mówić jedynie wtedy, gdy strona nie mogła usunąć przeszkody, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. W ocenie WSA w Warszawie, braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi nie wykazano. Wskazane we wniosku powody, dla których strona nie wniosła skargi w terminie, nie miały charakteru nadzwyczajnego i nie były spowodowane żadną przeszkodą niemożliwą do usunięcia. Powodem ubiegania się o przywrócenie terminu jest to, że organ administracji błędnie zastosował fikcję doręczenia zaskarżonej decyzji pełnomocnikowi, któremu zostało wypowiedziane pełnomocnictwo. Twierdzenie to nie znajduje jednak potwierdzenia w aktach sprawy. Brak jest bowiem dokumentu, z którego wynikałoby, że strona skarżąca lub jej pełnomocnik, informowali organ o odwołaniu pełnomocnictwa przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Pierwszym dokumentem, znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy, z którego wynika prawo reprezentacji dla nowo ustanowionego pełnomocnika jest pełnomocnictwo datowane na 17 sierpnia 2022 r. Także we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi nie załączono dokumentów potwierdzających wypowiedzenie pełnomocnictwa udzielonego adw. C.P., nie wskazano także kiedy konkretnie pełnomocnictwo zostało wypowiedziane. Strona we wniosku o przywrócenie terminu ograniczyła się jedynie do wskazania, że pełnomocnictwo zostało wypowiedziane "w pierwszych dniach czerwca 2022 r." Z przedstawionej sekwencji zdarzeń jasno wynika, że organ postąpił prawidłowo doręczając decyzję z dnia 24 maja 2022 r. adw. C.P. Wniosek o przywrócenie terminu można jednak rozumieć i w ten sposób, że intencją strony skarżącej było wykazanie, że poprzedni pełnomocnik nie dopełnił swoich obowiązków i nie poinformował mocodawcy o wydanej decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną. Odnosząc się do tak sformułowanego argumentu Sąd wskazał, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem pełnomocnik, ma obowiązek działania w imieniu i na rzecz mocodawcy z równą starannością, jakby działał na własną rzecz. Wszelkie zaniedbania pełnomocnika w postępowaniu dotykają bezpośrednio stronę przez niego reprezentowaną, a zatem nie uwalniają strony od winy w niezachowaniu terminu. Strona dbając o swoje interesy, w sytuacji wypowiedzenia pełnomocnictwa winna także zawiadomić organ administracji publicznej, czego w sprawie nie uczyniono. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa, czy też nie zachowała należytej staranności w prowadzeniu własnych spraw.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Spółka. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

1. art. 86 § 1 w zw. z art. 87 § 2 P.p.s.a. poprzez błędne jego niezastosowanie polegające na uznaniu, że strona skarżąca nie uprawdopodobniła okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi, podczas gdy brak winy skarżącej został niewątpliwie uprawdopodobniony, a nawet udowodniony;

2. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez błędne ich niezastosowanie i w konsekwencji pozbawienie skarżącej prawa do sądu, obciążając stronę skarżącą w sposób nieproporcjonalny skutkami zaniedbań pełnomocnika.

Wobec powyższych zarzutów Spółka wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia i przywrócenie terminu do wniesienia skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci wypowiedzenia przez skarżącą pełnomocnictw, w którym pełnomocnik zobowiązał się do przedłożenia wypowiedzenia w sądach powszechnych oraz organach administracji publicznej, przed którymi toczą się postępowania dotyczące skarżącej oraz zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 86 § 1 P.p.s.a. jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi przywrócenie terminu. W myśl art. 87 P.p.s.a. pismo z takim wnioskiem należy wnieść w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu, a w piśmie tym uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu. Równocześnie z takim wnioskiem należy dokonać czynności sądowej, której nie dokonano w terminie.

Z przywołanych regulacji wynika, że instytucja przywrócenia terminu ma charakter wyjątkowy i skorzystanie z niej nie jest możliwe, gdy strona postępowania dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Innymi słowy, przywrócenie terminu może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Co jednak najważniejsze dla niniejszej sprawy, skarżąca Spółka była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Istotą pełnomocnictwa procesowego jest upoważnienie do działania w imieniu mocodawcy – czyli dokonywania (co do zasady) wszelkich niezbędnych czynności procesowych związanych z prowadzeniem sprawy z zachowaniem należytej staranności. Z istoty pełnomocnictwa wynika również, iż wszelkie działania pełnomocnika, jak również wszelkie jego zaniedbania, w tym zaniechanie dokonania określonych czynności procesowych, wywołują bezpośredni skutek względem mocodawcy. Konsekwencją tego jest przyjęcie, że ewentualne okoliczności uzasadniające przywrócenie terminu powinny być odnoszone do osoby pełnomocnika.

W niniejszej sprawie, w postępowaniu administracyjnym Spółkę reprezentował pełnomocnik adwokat C.P. i na adres miejsca wykonywania zawodu przez tego pełnomocnika została skierowana decyzja. Skutki braku winy w niedochowaniu terminu w przypadku, gdy stronę reprezentuje pełnomocnik, należy odnosić do samego pełnomocnika, a nie strony. Tym samym sam brak winy strony w niedochowaniu terminu do wniesienia skargi, w sytuacji gdy ma ona pełnomocnika, nie ma znaczenia prawnego. Fakt wypowiedzenia przez Spółkę pełnomocnictwa dotychczasowemu pełnomocnikowi oraz zobowiązanie go do poinformowania sądów oraz organów administracji o wypowiedzeniu pełnomocnictwa nie zwalniał pełnomocnika z obowiązku dochowania należytej staranności w prowadzeniu spraw Spółki. W sytuacji, w której stronę reprezentuje profesjonalny pełnomocnik, należy od niego wymagać wyższego miernika dbałości o prowadzone sprawy, niż od osób niezajmujących się zawodowo prawem. O zaistnieniu przesłanki "należytej staranności w dochowaniu terminu" można zasadnie mówić wówczas, gdy pełnomocnik strony (jeżeli jest ustanowiony) uprawdopodobni okoliczności wskazujące na brak po jego stronie jakiejkolwiek winy, choćby w postaci niedbalstwa w uchybieniu terminu – a zatem podniesienia okoliczności wskazujących, że pełnomocnik nie miał możliwości dokonania czynności w wyznaczonym terminie.

Okoliczność, że w czasie doręczania decyzji miało miejsce wypowiedzenie pełnomocnictwa dotychczasowemu pełnomocnikowi nie stanowi, w okolicznościach tej sprawy, przesłanki uzasadniającej przywrócenie terminu. O fakcie wypowiedzenia pełnomocnictwa, organ do dnia doręczenia swojej decyzji nie otrzymał bowiem żadnej informacji. Podkreślić należy, że przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony (lub pełnomocnika), okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia należytej staranności w prowadzeniu spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. Zobowiązanie pełnomocnika do poinformowania organów administracji o wypowiedzeniu pełnomocnictwa zależy wyłącznie od woli pełnomocnika. Zatem brak działania pełnomocnika w tym zakresie świadczy o naruszeniu przez niego obowiązków i braku należytej staranności w prowadzeniu spraw mocodawcy. Okoliczność ta zaś obciąża stronę reprezentowaną przez pełnomocnika i nie daje podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu. Zaistniałe zaniedbanie, jakiego dopuścił się pełnomocnik reprezentujący stronę, wywołuje skutki takie, jak gdyby dopuściła się ich sama strona. W związku z tym zaniedbanie pełnomocnika, nie stanowi okoliczności wyłączającej winę skarżącego w uchybieniu terminowi. Zatem przywrócenie terminu może mieć miejsce tylko wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Do takich okoliczności uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez stronę zalicza się między innymi przerwę w komunikacji, chorobę wymagającą hospitalizacji, czy inną nagłą - obłożną chorobę, która nie pozwoliła na dokonanie czynności procesowej. Istnienia takich obiektywnych przeszkód w terminowym złożeniu skargi strona zaś nie wykazała.

Rację ma skarżąca Spółka, że na profesjonalnym pełnomocniku w osobie adwokata, w świetle Zbioru Zasad Etyki Adwokackiej i Godności Zawodu, ciąży obowiązek zawiadomienia o wygaśnięciu pełnomocnictwa (§ 30 ust. 3). Jednakże naruszenie tej regulacji może powodować jedynie konsekwencje zawodowe u pełnomocnika. Dopóki bowiem organ nie zostanie zawiadomiony o wypowiedzeniu pełnomocnictwa, to osobę umocowaną traktuje się jak pełnomocnika. To, kto zawiadomi o wypowiedzeniu pełnomocnictwa, nie ma znaczenia i pozostaje do uzgodnienia między stronami w ich relacji wewnętrznej. Wewnętrzne nieporozumienia między stroną, a pełnomocnikiem nie mogą wpływać na działanie organu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie nie wykazano braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi. Pełnomocnik skarżącej Spółki dopuścił się niedbalstwa w prowadzeniu sprawy i bez znaczenia procesowego jest w tym kontekście obowiązek zawodowy (a nie ustawowy) pełnomocnika w zawiadomieniu o fakcie wypowiedzenia pełnomocnictwa.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., odmówił przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci wypowiedzenia pełnomocnictwa. Wnioskowany dowód nie był niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, gdyż takie wątpliwości w sprawie nie wystąpiły.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.

Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie może on być uwzględniony, albowiem przepisy art. 209 w zw. z art. 203 i art. 204 P.p.s.a. regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek zażalenia na postanowienie Sądu pierwszej instancji.