Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Robert Sawuła Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 291/12 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 291/12, po rozpoznaniu skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził nieważność decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania.

W uzasadnieniu Sąd podał następujący stan sprawy: Wojewoda Lubelski decyzją z dnia z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], orzekł o :

1) wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 272/7 o pow. 1,0383 ha, położonej w obrębie K., gmina J., (obręb 19 – K., arkusz mapy 2), dla której prowadzona jest księga wieczysta Kw nr [...] przez Sąd Rejonowy Lublin – Zachód w Lublinie, stanowiącej własność E. H. M.,

2) ustalił na rzecz E. H. M., odszkodowanie za wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa prawo własności wyżej wymienionej nieruchomości w wysokości 889.971,60 zł,

3) stwierdził wygaśnięcie prawa służebności osobistej polegającej na prawie zamieszkiwania w całym budynku mieszkalnym, ustanowionej na rzecz S. H., obciążającej działkę nr 272/7 o pow. 1,0383 ha, położoną w obrębie K., gmina J.,

4) ustalił na rzecz S. H. odszkodowanie za wygaszone prawo służebności osobistej polegające na prawie zamieszkiwania w całym budynku mieszkalnym w wysokości 59.670,00 zł,

5) stwierdził wygaśnięcie ograniczonego prawa rzeczowego – hipoteki, obciążającej działkę nr 272/7 o pow. 1,0383 ha, położonej w obrębie K., gmina J.,

6) ustalił na rzecz Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego odszkodowanie za wygaszone ograniczone prawo hipoteki w wysokości 5.098,40 zł,

7) ustalił termin wydania nieruchomości na 3 miesiące od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się wykonalna.

S. H. wniosła odwołanie od powyższej decyzji w części, to jest od pkt 4 decyzji dotyczącego odszkodowania za wygaszone prawo służebności osobistej w wysokości 59.670 zł, podnosząc, iż jest zaniżone i nie odpowiada wartości służebności.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], uchylił w całości decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2011 r. i w tym zakresie orzekł o:

1) wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie K., gmina J., oznaczonej jako działka nr 272/7 o powierzchni 1,0383 ha, dla której Sąd Rejonowy Lublin-Zachód w Lublinie prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowiącej własność E. M.,

2) ustaleniu na rzecz E. M. odszkodowania za dokonane wywłaszczenie w kwocie 954.740,00 zł,

3) zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty tak ustalonego odszkodowania na rzecz E. M. w terminie 14 dni od dnia, którym decyzja podlegać będzie wykonaniu,

4) ustaleniu terminu wydania nieruchomości na 3 miesiące od dnia, w którym decyzja podlegać będzie wykonaniu,

5) odmowie wywłaszczenia ograniczonych praw rzeczowych w postaci służebności osobistej mieszkania polegającej na prawie zamieszkiwania w całym budynku mieszkalnym, ustanowionej na rzecz S. H. oraz hipoteki obciążającej przedmiotową nieruchomości ustanowionej na rzecz Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego.

Organ drugiej instancji stwierdził, iż postępowanie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte i przeprowadzone prawidłowo jedynie w stosunku do prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Nie było natomiast podstaw prawnych do orzekania o wygaszeniu innych praw.

Organ wyjaśnił, że prawo przysługujące S. H. nie ma charakteru ograniczonego prawa rzeczowego, ponieważ stanowi ono ustawowy skutek umowy przekazania gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że prawo to nie wygasa z chwilą nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa, nie podlega wywłaszczeniu i brak jest podstaw do ustalenia za nie odszkodowania. Ponadto istnienie tych uprawnień nie wpływa na wartość nieruchomości, ani tym bardziej na kwotę ustalonego odszkodowania za odjęcie prawa własności.

Organ odwoławczy wyjaśniając obciążenie tej nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym w postaci hipoteki przymusowej zwykłej w wysokości 5.098,40 zł na rzecz Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Rolników podniósł, że nie ma podstaw do stwierdzania wygaśnięcia hipoteki, jak również do jej wywłaszczenia ponieważ zgodnie z zasadą niepodzielności hipoteki, w niniejszej sprawie obciąża ona łącznie zarówno nieruchomość, która została wydzielona pod drogę, jak również tę część nieruchomości, która w wyniku podziału znalazła się poza liniami rozgraniczającymi inwestycję drogową.

Organ odwoławczy podkreślił, że niniejsza decyzja nie narusza zakazu reformationis in peius, bowiem w niniejszej sprawie nie było podstaw prawnych do wywłaszczenia ograniczonych praw rzeczowych obciążających przedmiotową nieruchomość i ustalenia z tego tytułu odszkodowania, a zatem w tej części decyzja Wojewody Lubelskiego rażąco narusza prawo i interes społeczny (art. 6 Kpa).

Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podnosząc, że ustanowione na rzecz S.H. prawo nie wynika z przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, a z przepisów kodeksu cywilnego regulujących instytucję służebności osobistej. Potwierdza to także wpis w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z którym na działce ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe – służebność osobistą polegającą na prawie zamieszkiwania w całym budynku mieszkalnym. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Wskazano, że prawo to, na podstawie art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami podlega wywłaszczeniu, a z tytułu jego wygaszenia S. H. przysługuje odszkodowanie. Dlatego też w opinii skarżącego za prawidłowe należy uznać rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji, a przyjęta przez organ drugiej instancji interpretacja przepisów z zakresie wywłaszczenia prawa ustanowionego w związku przekazaniem gospodarstwa rolnego, pogarsza znacznie sytuację materialną S. H.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wnosił o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentacje przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 291/12, stwierdził nieważność decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania wskazując, że skarga jest uzasadniona, jednakże z innych przyczyn, niż w niej podniesione.

Sąd podał, że w przypadku, gdy strona w odwołaniu jednoznacznie wskazuje, że zaskarża decyzje pierwszoinstancyjną w określonej części, to organ drugiej instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu pierwszej instancji i ponownie rozpatrzyć sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie skarżąca zaskarżyła pkt 4 decyzji dotyczący ustalenia odszkodowania za wygaszone prawo służebności osobistej polegające na prawie zamieszkiwania w całym budynku mieszkalnym w wysokości 59.670 zł. Zaś organ odwoławczy mimo tak wyraźnego określenia przez skarżącą zakresu zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji, wyszedł poza zakres zaskarżenia i poddał swojej kontroli całą decyzję pierwszoinstancyjną. Tym samym rozpoznał sprawę bez wniesionego w tej części odwołania. Zdaniem Sądu oznacza to, że organ odwoławczy w niezaskarżonej części procedował z urzędu, co oznacza, że dopuścił się rażącego naruszenia prawa określonego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2012 r. skargę kasacyjną złożył Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2, art. 127 § 1, art. 128 i art. 138 § 1 i 2 K.p.a., przez przyjęcie, iż organ odwoławczy jest związany zakresem zaskarżenia decyzji wywłaszczeniowej;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 139 K.p.a., przez przyjęcie, że w sprawie

doszło do naruszenia zakazu reformationis in peius.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uszło uwadze Sądu pierwszej instancji, iż postępowanie odwoławcze, zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a., obejmuje swym zakresem całość postępowania pierwszoinstancyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje bowiem, aby środek odwoławczy musiał zawierać wskazanie zakresu zaskarżenia orzeczenia organu pierwszej instancji, wystarczające jest samo wskazanie niezadowolenia z wydanego orzeczenia, o czym stanowi art. 128 K.p.a. Zatem organ odwoławczy, nie będąc związany granicami postępowania przed organem pierwszej instancji, powinien w miarę potrzeby rozszerzyć je w takim zakresie, aby doprowadzić do wyjaśnienia sprawy.

Wskazano ponadto, że przesłanką uzasadniającą wydanie rozstrzygnięcia na niekorzyść strony odwołującej się jest, oprócz rażącego naruszenia prawa, rażące naruszenie interesu społecznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wskazać należy, że z art. 138 § 2 K.p.a. wynika, iż organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Podkreślić przy tym należy, że dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez oparcie postępowania odwoławczego na zasadzie skargowości. Powyższe oznacza, że postępowanie odwoławcze może być uruchomione tylko w wyniku wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot. Od woli strony zależy bowiem wszczęcie postępowania odwoławczego oraz – co do zasady – także jego zakres (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 556/06).

Wskazać należy, że pomimo, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dopuszczają wprost wniesienia odwołania tylko od części decyzji pierwszoinstancyjnej, to automatycznie nie wyłącza to takiej możliwości w sytuacji, gdy z jednej decyzji da się wyodrębnić niejako poszczególne rozstrzygnięcia, które mogłyby stanowić w rzeczywistości niejako odrębne decyzje. Wtedy to prawem strony jest zaskarżyć taką decyzję tylko w wyodrębnionej części. W takiej sytuacji w pozostałej części (niezaskarżonej) decyzja taka staje się prawomocna z datą upływu terminu do wniesienia odwołania i jako taka funkcjonuje w obrocie prawnym.

Zatem, jeżeli odwołujący jednoznacznie nie ogranicza swego żądania, to niewątpliwie należy przyjąć, że zaskarża on decyzję pierwszoinstancyjną w całości. Wówczas organ odwoławczy powinien ponownie rozpatrzyć całą sprawę administracyjną, która stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Natomiast w przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzje pierwszoinstancyjną w określonej, dającej się wyodrębnić części, to organ drugiej instancji nie może wykroczyć poza wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego i w konsekwencji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu pierwszej instancji i ponownie rozpatrzyć sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Rozpoznanie sprawy poza zakresem odwołania powoduje działanie organu odwoławczego z urzędu, a do takiego działania organ ten nie jest uprawniony i takie działanie organu stanowi rażące naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W odniesieniu do niniejszej sprawy wskazać należy, że przedmiotem odwołania S. H. był pkt 4 decyzji Wojewody Lubelskiego, w którym ustalił on na jej rzecz odszkodowanie za wygaszone prawo służebności osobistej polegające na prawie zamieszkiwania w całym budynku mieszkalnym w wysokości 59.670,00 zł. Pomimo tak skonstruowanego zakresu odwołania organ drugiej instancji – Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej – wyszedł poza zakres zaskarżenia i poddał swojej kontroli całą decyzję pierwszoinstancyjną, to jest również w części nie zaskarżonej odwołaniem, co oznaczało, że dopuścił się rażącego naruszenia prawa określonego w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku stwierdził nieważność decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Oznacza to, że organ drugiej instancji winien rozpoznać odwołanie S. H. tylko w zaskarżonej, wyodrębnionej części, to jest tylko od pkt 4 decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2011 r.

Wobec tego uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

-----------------------

7