III SA/Kr 626/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-11-20	
Data wpływu	2012-05-14	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Bożenna Blitek
Dorota Dąbek /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Zawadzka	
Symbol z opisem	6199 Inne o symbolu podstawowym 619
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	I OSK 1084/13	
Skarżony organ	Zarząd Powiatu	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; Art. 3 par. 1, par. 2 pkt 5, pkt 6, art. 134 par. 1, art. 147 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269; Art. 1; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592; Art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 32 ust. 2 pkt 5, art. 76, art. 77, art. 79 ust. 1, ust. 3, art. 81 ust. 1, art. 85 ust. 1; ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; Art. 25 ust. 2; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2007 nr 14 poz 89; Art. 47 ust. 4; Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 o zakładach opieki zdrowotnej
Dz.U. 2011 nr 112 poz 654; Art. 46 ust. 3; Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.	
Sentencja
Sygn. akt III SA/Kr 626/12 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 listopada 2012r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek (spr.), Sędziowie WSA Bożenna Blitek, WSA Maria Zawadzka, , Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2012r., sprawy ze skargi Wojewody, na uchwałę Zarządu Powiatu, z dnia 26 stycznia 2012r. Nr [...], w przedmiocie odwołania Pana D. S. ze stanowiska Dyrektora Szpitala Powiatowego - Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości	
Uzasadnienie
wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 listopada 2012r.

W dniu 26 stycznia 2012r. Zarząd Powiatu wydał, na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), art. 70 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998r. nr 21, poz. 94 z późn. zm.) w związku z art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej (Dz. U. nr 112, poz. 654), uchwałę Nr [...] w sprawie odwołania Pana D. S. ze stanowiska Dyrektora Szpitala Powiatowego – Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej. Zgodnie z § 1 tej uchwały odwołanie D. S. z w/w stanowiska nastąpiło z dniem 26 stycznia 2012r. w związku z utratą zaufania jako konsekwencji przeprowadzonych kontroli w Szpitalu Powiatowym, wykazujących szereg nieprawidłowości opisanych w protokołach kontroli oraz braku możliwości dalszej współpracy z D. S. jako kierownikiem jednostki organizacyjnej Powiatu.

Pismem z dnia 6 kwietnia 2012r. Wojewoda wniósł skargę na powyższą uchwałę Zarządu Powiatu domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). W pierwszej kolejności Wojewoda odniósł się do kwestii swoich kompetencji do oceny uchwał organu wykonawczego powiatu w przedmiocie odwołania dyrektora w powiatowej jednostce organizacyjnej jaką jest Szpital Powiatowy –Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej. Organ nadzoru powołał się na treść art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz na wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych zaznaczając, iż wprawdzie większość z nich dotyczy zaradzeń organu wykonawczego gminy w odniesieniu do odwołania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, jednakże jego zdaniem, z uwagi na analogiczne brzmienie ustaw ustrojowych, zasadnym wydaje się ich przywołanie w niniejszej sprawie. Wojewoda Małopolski stwierdził, iż powołanie (czy odwołanie) na stanowisko kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej ma charakter kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań, określonych w przepisach mających charakter publicznoprawny. Personalny charakter aktu powołania na funkcję kierowniczą nie stanowi zatem o jego prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska kierowniczego w samorządowej jednostce organizacyjnej jest formą zarządzania jednostką organizacyjną, a zarządzanie taką jednostką wchodzi w zakres administracji publicznej. Zdaniem organu nadzoru, okoliczność, że akt taki wywołuje konsekwencje w sferze prawa pracy ma jedynie ten skutek, że osoba powołana (odwołana) może własnego interesu prawnego w sferze stosunków pracowniczych dochodzić przed sądem pracy. Ponadto, odnosząc się do brzmienia ustawy o samorządzie powiatowym, a także pozostałych uchwał ustrojowych, skarżący stwierdził, iż organy nadzoru (w tym Wojewoda) sprawują funkcje nadzorcze w zakresie zgodności z prawem działalności jednostki samorządu terytorialnego. Jego zdaniem, nie ma przy tym znaczenia, czy dotyczy to naruszenia prawa pracy, prawa administracyjnego, czy innej gałęzi prawa. Organy samorządu terytorialnego, tak jak i każdy organ władzy publicznej mają bowiem obowiązek działać w granicach i na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji RP). W konsekwencji Wojewoda uważa, iż ocena takiej czynności, wyrażonej uchwałą organu wykonawczego powiatu, powinna odbywać się według przepisów prawa administracyjnego. Co więcej, uchwała taka należy do sfery administracji publicznej, zatem podlega nadzorowi realizowanemu zgodnie z art. 76 i następnych ustawy o samorządzie powiatowym. Ponadto, określony krąg podmiotów może zaskarżyć taką uchwałę także do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a dalej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Natomiast pracownikowi – radnemu, z którym rozwiązano stosunek pracy, przysługują niezależne od powyżej opisanych kompetencji Wojewody, odpowiednie roszczenia przewidziane w Kodeksie pracy.

Odnosząc się natomiast do oceny legalności zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu organ nadzoru podniósł, iż w sposób istotny narusza ona przepisy prawa, a w szczególności jest sprzeczna z brzmieniem art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż nie uwzględnia stanowiska Rady Gminy zawartego w uchwale w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym D. S., Dyrektorem Szpitala. Wojewoda wyjaśnił, iż regulacja zawarta w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym ma na celu ochronę trwałości stosunku pracy radnego i obejmuje, zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu, wszystkie formy nawiązania stosunku pracy, także nawiązane na podstawie powołania. Rozwiązanie stosunku pracy z radnym będącym pracownikiem powołanym wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Zgoda musi być podjęta uprzednio, a ochrona, o której mowa w omawianym przepisie dotyczy wszystkich radnych – pracowników, bez względu na zajmowane stanowisko pracy. Jeżeli zatem ustawodawca wprowadza ochronę stosunku pracy radnego przed jego rozwiązaniem, uzależniając rozwiązanie od zgody rady gminy, której radny jest członkiem, to zgoda ta powinna zostać wyrażona przed odwołaniem pracownika. W sytuacji, gdy organ stanowiący wyraził już swoją wolę w tym przedmiocie, pracodawca, w tym także organ innej jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli jest pracodawcą, powinien uwzględnić w swojej decyzji to stanowisko wyrażone zgodnie z kompetencją wynikającą z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie organu nadzoru nie budzi bowiem wątpliwości, iż wymóg uzyskania uprzedniej zgody rady gminy odnosi się do zamierzonego, definitywnego rozwiązania każdego stosunku pracy. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, czy mamy do czynienia z pracownikiem zatrudnionym na podstawie umowy o pracę, mianowania, wyboru, czy wreszcie – powołania. Ochrona stosunku pracy radnego ma bowiem na celu umożliwienie radnym, ze względu na szczególną rolę, jaka została powierzona gminom, jak najskuteczniejszego i najbezpieczniejszego sprawowania funkcji. Wojewoda wskazał, iż naturalnym następstwem ochrony, o której mowa, jest ograniczenie wynikającej z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym kompetencji zarządu powiatu do zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, będących jednocześnie radnymi. Ograniczenie to nie ma przy tym charakteru bezwzględnego, albowiem rozwiązanie stosunku pracy, w tym stosunku pracy na podstawie powołania, może nastąpić wtedy, gdy rada gminy wyrazi na nie zgodę. Zdaniem organu nadzoru, trudno jest w takiej sytuacji mówić o nieproporcjonalnym i niekonstytucyjnym ingerowaniu przez ustawodawcę w zakres samodzielności powiatu jako pracodawcy. Jednakże, gdy Rada Gminy odmówiła rozwiązania stosunku pracy z radnym, to Zarząd Powiatu powinien respektować taką uchwałę Rady Gminy. Podsumowując organ nadzoru stwierdził, iż Zarząd Powiatu nie mógł w sytuacji istnienia w obrocie prawnym uchwały Rady Gminy z dnia 25 stycznia 2012r. Nr [...] w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Rady Gminy, podjąć uchwały, na mocy której odwołał D. S. ze stanowiska Dyrektora Szpitala Powiatowego. Takie bowiem działanie w sposób istotny narusza, zdaniem skarżącego, obowiązujący porządek prawny, w szczególności przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który to przepis ma charakter ius cogens. Wojewoda zaznaczył przy tym, iż analogiczne rozwiązania przewidują art. 22 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) oraz art. 27 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1590 z późn. zm.). Tak więc w okresie pełnienia funkcji radnego gminy, powiatu lub województwa nie jest możliwe wypowiedzenie lub rozwiązanie stosunku pracy bez zgody właściwego organu.

Odnosząc się natomiast do samej uchwały Rady Gminy z dnia 25 stycznia 2012r. Nr [...] w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, Wojewoda stwierdził, iż została ona podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Przedstawione stanowisko Rady Gminy, nie narusza bowiem ani zasady samodzielności i samorządności organów Powiatu, ani też nie osłabia ochrony prawnej radnego pozostającego w stosunku pracy. Przyczynia się ono natomiast do racjonalizacji procedury wyrażania zgody przez radę gminy i usunięcia stanu niepewności prawnej, który mógłby istnieć dowolnie długo, gdyby nie związanie rady gminy terminem, co niewątpliwie leży w interesie zarówno pracownika, jego pracodawcy, jak i zainteresowanych organów samorządu terytorialnego. Organ nadzoru podniósł, iż analiza art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że nie jest zasadny pogląd, iż rada ma odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym tylko w sytuacji określonej w zdaniu 2 powyższego przepisu, a w pozostałych sytuacjach na radzie gminy ciąży obowiązek podjęcia uchwały wyrażającej zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. O ile trafny jest wynikający wprost z treści omawianej normy pogląd, że rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, o tyle w innych sytuacjach zgoda rady na rozwiązanie stosunku pracy z radnym wynika z oceny tych przyczyn przez radę i nie zawsze musi być ona tożsama z wnioskiem pracodawcy. Organ nadzoru stwierdził, iż z treści przepisu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy gmina zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, albo wyrazi zgodę, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. W obu tych sytuacjach, o motywach, jakimi kierowała się rada można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. W przeciwnym razie nie będzie wiadomo, z jakiego powodu rada gminy udzieliła względnie odmówiła udzielenia takiej zgody.

Zdaniem Wojewody, wskazanego przepisu nie można jednak interpretować w taki sposób, że rada gminy musi wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli pracodawca nie stawia mu zarzutów związanych z wykonywaniem mandatu radnego. Przy czym wprawdzie przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi miałaby kierować się rada gminy przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowy, to kompetencja rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji. Skarżący uważa, iż wadliwa byłaby taka uchwała, której motywy byłyby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego, która nie miałaby oparcia w stanie faktycznym, w jakim wypowiedzenie zostało dokonane. Odmowa wyrażenia zgody na zwolnienie musi być podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i chronione przez porządek prawny. Organ nadzoru zwrócił uwagę, iż w przedmiotowej sprawie wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy jest pozostawione uznaniu rady gminy, bowiem nie dotyczy zdarzeń związanych z wykonywaniem przez radnego mandatu. W tej sytuacji rada gminy winna dokładnie i wszechstronnie wyjaśnić i ocenić wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a następnie podjąć stosowną uchwałę, należycie ją uzasadniając. Zdaniem Wojewody, uchwała Rady Gminy zawiera szczegółowe uzasadnienie, w którym szczegółowo odniesiono się do sytuacji zawodowej radnego D. S. Poza tym została ona należycie umotywowana i nie ma podstaw, by sierdzić, że nie została ona oparta na obiektywnym, rzetelnym i merytorycznym ustaleniu stanu faktycznego.

Organ nadzoru zwrócił przy tym uwagę, iż nie jest jego rolą merytoryczna ocena przesłanek jakimi kierowała się Rada Gminy odmawiając zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, czy merytorycznych przesłanek które zadecydowały o tym, że Zarząd Powiatu ostatecznie podjął uchwałę o odwołaniu D. S. ze stanowiska Dyrektora Szpitala Powiatowego. Zdaniem skarżącego, w przedmiotowej sprawie istotne jest natomiast to, że Zarząd Powiatu zwrócił się co prawda z prośbą do Rady Gminy o wyrażenie stanowiska w kwestii odwołania D. S., które to stanowisko Rada Gminy wyraziła w ustawowym terminie, jednak stanowisko to, chociaż uchwała zawierające je wydaje się nie naruszać obowiązujących przepisów prawa, gdyż została umotywowana w sposób logiczny i nawiązujący do powodów określonych przez Zarząd Powiatu, to została w sposób niczym nieuzasadniony pominięta przez Zarząd Powiatu przy podjęciu zaskarżonej uchwały. W ocenie skarżącego, takie działanie stanowi istotne naruszenie obowiązujących przepisów prawa, w tym w szczególności art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Z brzmienia tego przepisu wynika bowiem, że działanie pracodawcy – w tym przypadku Zarządu Powiatu, podjęte z pominięciem tak podjętej uchwały Rady Gminy, obarczone jest wadą, której skutkiem jest konieczność wnioskowania do Sądu o stwierdzenie nieważności uchwały Zarządu Powiatu. Wojewoda powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 czerwca 2008r., sygn. akt III SA/Lu 74/08, zgodnie z którym w sprawie dotyczącej wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy sąd administracyjny nie dokonuje oceny wykonywania obowiązków pracowniczych przez radnego. Kwestie te mogą być przedmiotem oceny przez sąd powszechny w razie zawiśnięcia sprawy przed sądem pracy. Sąd administracyjny bada, czy kwestionowana uchwała nie narusza prawa materialnego i odpowiada warunkom formalnym. Wymóg uzyskania uprzedniej zgody rady gminy odnosi się do zamierzonego, definitywnego rozwiązania każdego stosunku pracy. Ponadto Wojewoda stwierdził, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały odmawiającej wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, nie zmieniłoby faktu, iż uchwała Zarządu Powiatu nie uwzględniła uchwały organu stanowiącego gminy, w której Dyrektor Szpitala sprawuje funkcję radnego.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż zaskarżona uchwała dotyczy sprawy nie należącej do właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie o oddalenie skargi. W pierwszej kolejności Zarząd Powiatu zakwestionował istnienie po stronie Wojewody kompetencji do oceny legalności zaskarżonej uchwały. Zdaniem Zarządu Powiatu, o braku podstaw do przyznania Wojewodzie takiej kompetencji świadczy to, że organ nadzoru nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego stosownie do dyspozycji art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Ponadto Zarząd Powiatu wskazał na brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania złożonej skargi na zaskarżoną uchwałę, gdyż stosownie do treści ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy te kontrolują działalność administracji publicznej i orzekają m.in. o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego. Natomiast sądy powszechne orzekają we wszystkich sprawach, które nie są zastrzeżone dla innych sądów, w tym administracyjnych. Rozpoznają więc sprawy z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego, prawa pracy, z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz inne sprawy cywilne. Skargi do sądu administracyjnego można zatem składać wyłącznie w sprawach dotyczących działalności administracji publicznej, które nie zostały przekazane do rozpoznania innym sądom.

Zarząd Powiatu wyjaśnił, iż podejmując zaskarżoną uchwałę działał jako podmiot zatrudniający pracownika, a nie jako organ administracji, którego uchwała ma formę aktu władczego podlegającego procedurze nadzoru administracyjnego. Zarząd Powiatu wskazał, iż D. S. został zatrudniony na stanowisku Dyrektora Szpitala Powiatowego na podstawie powołania w rozumieniu art. 68 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy w związku z art. 44 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej. Powołanie, o którym mowa w art. 44 ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej jest powołaniem w rozumieniu art. 68 § 1 Kodeksu pracy, a tym samym spór na tym tle jest sprawą z zakresu prawa pracy (art. 476 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego), czyli sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego, do której rozpoznawania jest właściwy wyłącznie sąd powszechny.

Zarząd Powiatu zarzucił Wojewodzie, iż starając się dowieść swojej kompetencji w przedmiotowej sprawie oraz właściwości sądu administracyjnego powołał się na ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych pomijając te orzeczenia, w których odmówiono dopuszczalności nadzoru administracyjnego w zakresie uchwał organów samorządu terytorialnego będących oświadczeniami woli organu zatrudniającego. W przedmiotowej sprawie władnym do oceny zaskarżonej uchwały w sprawie odwołania D. S. ze stanowiska Dyrektora Szpitala Powiatowego – Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej jest wyłącznie sąd pracy, co czyni żądanie odrzucenia przedmiotowej skargi w pełni uzasadnione. Zarząd Powiatu wskazał przy tym, iż przed Sądem Rejonowym Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych pod sygn. akt: [...] toczy się z powództwa D. S. postępowanie o przywrócenie do pracy, którego przedmiotem jest właśnie zaskarżona uchwała.

Uzasadniając z kolei wniosek o oddalenie skargi Zarząd Powiatu podniósł, iż podejmując zaskarżoną uchwałę nie naruszył prawa, a w szczególności art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż Rada Gminy odmawiając zgody na rozwiązanie stosunku pracy z D. S. nadużyła przyznanego jej prawa, prowadząc tym samym do naruszenia art. 8 Kodeksu pracy. W ocenie Zarządu Powiatu, art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstaw radzie gminy do dowolnego i arbitralnego podjęcia decyzji o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub o odmowie takiej zgody. Taka interpretacja art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym byłaby bowiem sprzeczna z intencją ustawodawcy, który wprowadził przywilej i swoisty immunitet dla radnych, aby pracodawca występując w stosunku do pracownika w relacji nadrzędności nie mógł wpływać na działalność publiczną pracownika, który jednocześnie sprawuje mandat radnego. Zdaniem Zarządu Powiatu, w przypadku odwołania ze stanowiska Dyrektora Szpitala Powiatowego D. S. – radnego w Gminie brak jest istotnych wartości podlegających ochronie przez porządek prawny, które miałyby stać u podstaw uchwały o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Istnieją natomiast poważne argumenty prawne, które przemawiają za wyrażeniem zgody na odwołanie D. S. Chodzi tu przede wszystkim o prawo pracodawcy do swobodnego doboru pracowników wyrażone w art. 10 § 1 Kodeksu pracy jako podstawowa zasada prawa pracy. Uprawnienie to dotyczy zarówno nawiązywania stosunku pracy, jak też jego rozwiązywania, gdyż pozwala pracodawcy, w sytuacji utraty zaufania do pracownika i ujawnienia szeregu nieprawidłowości w działaniu kierowanej przez pracownika instytucji o dużym znaczeniu na płaszczyźnie ochrony zdrowia i bezpieczeństwa mieszkańców powiatu, na rozwiązanie stosunku pracy z korzyścią dla dobra wspólnoty samorządowej powiatu.

Zdaniem Zarządu Powiatu, już tylko pobieżna analiza uzasadnienia uchwały Rady Gminy obala twierdzenie strony skarżącej, że Rada w sposób drobiazgowy zbadała sprawę, odnosząc się szczegółowo do argumentów strony przeciwnej zawartych we wniosku o wyrażenie zgody na odwołanie D. S. ze stanowiska Dyrektora Szpitala. Trudno bowiem doszukać się w uzasadnieniu uchwały odniesienia się Rady do kilkudziesięciu zarzutów wskazanych przez Zarząd w wystąpieniu do Rady. W ocenie Zarządu Powiatu, uzasadnienie podjętej uchwały, przy potwierdzeniu, że przyczyny wskazane przez niego nie pozostają w związku z wykonywaniem przez D. S. obowiązków radnego jest w istocie próbą wykładni przepisu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w sposób pozwalający na swoistą "obronę" radnego w każdym przypadku bez względu na argumenty wskazane przez jego pracodawcę.

Zarząd Powiatu wyjaśnił, iż podejmując zaskarżoną uchwałę uznał, że Rada Gminy podejmując uchwałę odmawiającą zgody na odwołanie D. S. ze stanowiska Dyrektora Szpitala Powiatowego nadużyła przysługującego jej prawa, a tym samym brak jest podstaw do twierdzenia, iż zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem obowiązującego porządku prawnego, w szczególności przepisu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W związku z powyższym Zarząd Powiatu uważa, iż wbrew twierdzeniom strony skarżącej, zaskarżona uchwała nie została podjęta z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 §1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270, zwana dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów lub ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Wojewody z dnia 6 kwietnia 2012r., wniesiona na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.; dalej: u.s.p.). Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Nr [...] Zarządu Powiatu z dnia 26 stycznia 2012r. w sprawie odwołania Pana D. S. ze stanowiska Dyrektora Szpitala Powiatowego – Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej. Uchwała została podjęta na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 cytowanej ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym, art. 70 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998r., nr 21, poz. 94 ze zm.) w związku z art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2011r., nr 112, poz. 654).

Zdaniem Sądu zakwestionowana w skardze uchwała wydana została z istotnym naruszeniem art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym polegającym na braku uzyskania zgody Rady Gminy, w której D. S. sprawował funkcję radnego, na podjęcie zaskarżonej uchwały przez Zarząd Powiatu.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku organu o odrzucenie niniejszej skargi ze względu na brak kognicji sądów administracyjnych w niniejszej sprawie, należy zwrócić uwagę, że zgodnie z przepisem art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym do zadań zarządu powiatu należy m. in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Podejmowanie uchwał przez zarządy powiatów w sprawie powoływania i odwołania ze stanowiska dyrektorów samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest zatem niewątpliwie wydawaniem aktów w sprawie z zakresu administracji publicznej, przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Uchwały te równocześnie wywołują skutki z zakresu prawa pracy, podlegające kognicji sądów pracy, nie zmienia to jednak ich publicznoprawnego charakteru.

Taki sposób rozumienia charakteru prawnego aktów odwołania ze stanowiska kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej jest prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu aktów organów jednostek samorządu terytorialnego odwołujących dyrektorów zakładów opieki zdrowotnej (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2010r., sygn. VII SA/Wa 1814/09). Analogiczne poglądy wyrażane są też w orzecznictwie w odniesieniu do odwoływania dyrektorów szkół (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012r., sygn. VIII SA/Wa 133/12, z dnia 18 maja 2012r., sygn. I OSK 10/12, z dnia 14 maja 2008r., sygn. I OSK 637/08, z dnia 18 kwietnia 2008r., sygn. I OSK 86/08, z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. I OSK 237/07, z dnia 18 lipca 2006r., sygn. I OSK 648/06, z dnia 2 września 2005r., sygn. I OSK 456/05, uchwała składu 7 sędziów NSA z 16 grudnia 1996r., sygn. OPS 6/96 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2000r., III RN 123/99), instytucji kultury (por. np. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2010r., sygn. II OSK 598/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z 19 listopada 2009r., sygn. II SA/Bd 829/09, wyrok NSA z 12 maja 2003r., II SA/Łd 548/03, wyrok NSA z 19 listopada 2002r., sygn. II SA/Wr 1579/02), czy też ośrodka pomocy społecznej (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2009r., sygn. IV SA/Wr 428/09). Tezy tych orzeczeń pozostają aktualne także w odniesieniu do charakteru prawnego będącego przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie aktu odwołania dyrektora zoz, albowiem we wszystkich tych przypadkach chodzi o odwołanie kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej. Tego rodzaju odwołanie stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, a akt nadzoru wojewody w stosunku do uchwały organu j.s.t. podlega kognicji sądu administracyjnego.

Za nietrafny uznać zatem należy pogląd prezentowany przez organ w niniejszej sprawie, że akt odwołania dyrektora zoz-u należy wyłącznie do czynności ze sfery prawa pracy, a w sprawach tego rodzaju wyłącznie właściwy jest sąd powszechny. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie, mamy do czynienia z aktem o podwójnym charakterze, wywołującym skutki zarówno w sferze prawa pracy, jak również w sferze publicznoprawnej. Zaskarżona uchwała stanowi bowiem równocześnie akt o charakterze personalnym, wywołujący skutki w sferze prawa pracy (co wywołuje ten skutek, że osoba odwołana może ochrony swojego interesu prawnego w zakresie stosunków pracowniczych dochodzić przed sądem pracy) oraz działanie organu administracji podjęte w sferze administracji publicznej. Podwójny charakter tego aktu i wywoływanie przez niego dodatkowo skutków regulowanych prawem pracy nie oznacza, że przestaje być przez to aktem z zakresu administracji publicznej (por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996r., OPS 6/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 48).

W świetle przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, a w szczególności jej art. 4 ust. 1 pkt 2 należy przyjąć, iż sprawy ochrony zdrowia stanowią działalność o charakterze publicznoprawnym. Za szerokim rozumieniem pojęcia działalności komunalnej opowiedział się Trybunał Konstytucyjny, stwierdzając m.in. w uchwale z dnia 27 września 1994 r., W 10/93, iż "Działalnością komunalną w rozumieniu art. 85 i 87 ustawy o samorządzie terytorialnym jest wszelka działalność gmin oraz innych wymienionych w tej ustawie jednostek samorządu terytorialnego". Jedną zaś z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych w ramach i na podstawie przepisów prawa jest konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (OTK ZU 1994, nr 2, poz. 46).

Z kolei w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003, nr 9, poz. 100, orzekając o zgodności z Konstytucją przepisu art. 91 ust. 1 zdanie 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym Trybunał opowiedział się za szerokimi uprawnieniami wojewody, który po dokonaniu analizy sprawy może w ciągu 30 dni od doręczenia orzec o nieważności każdej uchwały którą uzna za sprzeczną z prawem (dotyczy to także zarządzeń j.s.t.). Rozstrzygnięcie nadzorcze jest aktem władztwa administracyjnego, służy mu domniemanie legalności (obowiązuje aż do jego obalenia wyrokiem sądu administracyjnego), a wykonanie obowiązków z niego wynikających może być egzekwowane środkami przymusu administracyjnego. W wyroku tym Trybunał odnosząc się do wątpliwości dotyczących zakresu nadzoru nad działalnością samorządu gminnego w sprawie mającej charakter sprawy z zakresu prawa pracy (zmiana wynagrodzenia) stwierdził, że jeśli wola organu gminy otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych stosunków prawnych i ich skutków, akt ten podlega nadzorowi administracyjnemu. Nadzór ten służy badaniu aktów j.s.t. jako aktów administracji, w celu zapewnienia zgodności z prawem, w interesie zarówno państwa, jak i osób zainteresowanych. Trybunał wyraźnie zaakcentował, że nie ma podstaw do odmowy orzekania przez sąd administracyjny o rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody, chociażby wynik takiej kontroli zależny był od oceny uchwały podjętej w sprawie z zakresu prawa pracy. Sądowa ochrona samodzielności gminy przed sądem administracyjnym nie oznacza utraty przez inne podmioty prawa do ochrony ich interesów przed innymi sądami. Inne podejście oznaczałoby drastyczne ograniczenie nadzoru państwa nad samorządem i skutkowałoby brakiem kontroli państwa nad znaczną częścią działań samorządu.

Jeżeli zatem wola organu powiatu w niniejszej sprawie otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to podlega on nadzorowi administracyjnemu. Podstawy prawne nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego zostały uregulowane we wszystkich trzech ustrojowych ustawach samorządowych. W myśl art. 76 ustawy o samorządzie powiatowym organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa. Nadzór ten sprawowany jest na podstawie kryterium legalności (art. 77 u.s.p.). Działając w tym trybie wojewoda jest uprawniony do stwierdzenia nieważności sprzecznych z prawem uchwał oraz zarządzeń organów powiatu (art. 79 ust. 1 u.s.p.). Orzeka o nieważności tych aktów w formie rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 79 ust. 3 u.s.p.). Akty nadzoru podlegają na podstawie art. 85 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym zaskarżeniu do sądu administracyjnego, organy nadzoru zaś w razie niewydania rozstrzygnięcia nadzorczego w terminie określonym w ustawie, mogą wnieść skargę do sądu administracyjnego. Zakres kognicji sądu administracyjnego w sprawach ze skarg organów nadzoru wynika wprost z art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

A zatem, biorąc pod uwagę przedstawione powyżej argumenty, Sąd orzekający w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że zaskarżona uchwała jako akt o administracyjnoprawnym charakterze, podlega kontroli organów nadzoru oraz kontroli sądów administracyjnych, niezależnie od ewentualnej ochrony stosunku pracy przysługującej odwołanemu dyrektorowi przed sądem pracy. Podstawy prawne, przesłanki oraz kryteria sądowej kontroli w tych dwóch różnych trybach są odmienne. W niniejszym postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem badania Sądu nie są ewentualne roszczenia pracownicze odwołanego dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz zachowanie przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej jako formy realizacji zadań publicznoprawnych powiatu, a więc aktu o publicznoprawnym charakterze (por. wyrok NSA z 12 maja 2003r., sygn. II SA/Łd 548/03).

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu należy zauważyć, że art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym zawiera jedynie upoważnienie do złożenia oświadczeń woli ze strony organu założycielskiego, nie przesądzając formy stosunku prawnego z dyrektorem. Zgodnie z art. 44 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. (Dz. U. z 2007r. Nr 14 poz. 89) o zakładach opieki zdrowotnej, a obecnie art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2011r., nr 112, poz. 654 ze zm.), podmiot, który utworzył publiczny zakład opieki zdrowotnej, nawiązuje z kierownikiem tego zakładu stosunek pracy na podstawie powołania lub umowy o pracę ,albo zawiera z nim umowę cywilnoprawną.

W niniejszej sprawie uchwała Zarządu Powiatu odwołująca dyrektora szpitala ze stanowiska została wydana z naruszeniem art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż nie uwzględnia stanowiska Rady Gminy zawartego w uchwale z dnia 25 stycznia 2012r. w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym D. S., Dyrektorem Szpitala. Wymóg uzyskania uprzedniej zgody rady gminy, w której pracownik jest radnym, na rozwiązanie z nim stosunku pracy, zawarty w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Jego celem jest ochrona trwałości stosunku pracy radnego. Ochrona obejmuje wszystkie formy nawiązania stosunku pracy, także powołanie. Wymóg przewidziany w tym przepisie miał więc zastosowanie w niniejszej sprawie. Rozwiązanie stosunku pracy z D. S., będącym radnym gminy i jednocześnie pracownikiem zatrudnionym na podstawie powołania, wymagało uprzedniej zgody rady gminy, w której D. S. jest radnym, a więc Rady Gminy. Zgoda winna była być wyrażona uprzednio, a więc winna była poprzedzać podjęcie zaskarżonej uchwały. Jeżeli bowiem ustawodawca wprowadził ochronę stosunku pracy radnego przed jego rozwiązaniem, uzależniając rozwiązanie od zgody rady gminy, której radny jest członkiem, to zgoda ta powinna zostać wyrażona przed odwołaniem pracownika. W niniejszej sprawie bezspornym natomiast jest, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały, Rada Gminy tej zgody nie udzieliła, przeciwnie - w dniu 25 stycznia 2012r. podjęła ona uchwałę o odmowie wyrażenia zgody.

Należy zatem uznać, że wobec braku zgody Rady Gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Rady Gminy, Zarząd Powiatu nie mógł podjąć zaskarżonej uchwały odwołującej D. S. ze stanowiska Dyrektora Szpitala Powiatowego. Podjęcie zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza zatem art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Niezależnie zatem od wyników kontroli legalności uchwały Rady Gminy z dnia 25 stycznia 2012r. o odmowie wyrażenia zgody na odwołanie D. S., zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała zawiera wady powodujące jej nieważność, nie została bowiem poprzedzona uchwałą Rady Gminy wyrażającą zgodę na odwołanie. Z tego powodu w niniejszej sprawie Sąd uznał, że nie ma podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania sądowego do czasu zakończenia postępowania w sprawie legalności uchwały Rady Gminy odmawiającej wyrażenia zgody.

Mając zatem na uwadze, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia w stopniu istotnym przytoczonego powyżej przepisu ustawy o samorządzie gminnym, co stanowi wadę powodującą konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, Sąd orzekł jak w sentencji, działając na podstawie na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 79 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.