Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 536/21 w sprawie ze skargi E.P. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 lipca 2021 r. nr WOP.7722.54.2021.CM w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 24 listopada 2021 r., II SA/Gd 536/21 oddalił skargę E.P. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) z 13 lipca 2021 r., nr WOP.7722.54.2021.CM, którym wskazany organ, w wyniku rozpatrzenia zażalenia E.P., uchylił w całości zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z 11 maja 2021 r. nr PINB/IB/70035/18/2020 i działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej: k.p.a., a także art. 48 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., wstrzymał budowę budynku rekreacji indywidualnej o wymiarach: (6,08 m x 6,10 m) + (2,20 m x 2,20 m), wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach: (8,10 m x 2,05 m), o powierzchni zabudowy 58,54 m2, trwale związanego z gruntem, wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zlokalizowanego na działce nr [...], obr. [...], gmina [...], poinformował E.P. o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. budynku w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, a także konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. budynku w kwocie 25000,00 zł.

E.P. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 48 ust. 1 i ust. 3 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie, pomimo że okoliczności sprawy wskazują, iż nie ma podstaw do jego stosowania;

2) art. 50 ust. 4 p.b. poprzez jego niezastosowanie oraz nieuznanie, że roboty budowlane zrealizowane przez skarżącą przy budynku rekreacji indywidualnej wykonane zostały w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach;

3) art. 51 p.b. poprzez jego niezastosowanie, w tym w szczególności brak nałożenia w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II Instancji wskutek błędnej oceny, że organy administracji publicznej dokonały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie, co skutkowało dokonaniem błędnej oceny prawnej w sprawie;

2) art. 81a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie przez organ za pewnik, że "nie budzi wątpliwości, że przedmiotowy obiekt nie jest obiektem który został zgłoszony do starostwa", gdy okoliczności sprawy wskazywały, iż wątpliwości te nie dają się rozstrzygnąć w sposób jednoznaczny i dlatego powinny być rozstrzygnięte na korzyść skarżącej.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, oświadczając, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Uczestnik postępowania J.S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie.

Skarżąca kasacyjnie w ślad za złożoną skargą kasacyjną przesłała do Naczelnego Sądu Administracyjnego kierowane do PINB oraz Starosty [...] wystąpienia dotyczące prowadzonego postępowania egzekucyjnego obowiązku związanego z nałożonym na nią nakazem rozbiórki obiektu budowlanego, a także zwracające uwagę na nieprawidłowości w działaniu organu nadzoru budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą na uzasadnionych podstawach.

Materialnoprawną podstawę wydania postanowienia PWINB poddanego w niniejszej sprawie kontroli Sądu I instancji stanowił art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.b. Zgodnie z powyższym przepisem, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W postanowieniu tym informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

Zastosowanie powyższej regulacji Sąd I instancji oparł na zaakceptowaniu ustalenia PWINB, że wykonany przez skarżącą na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości S. obiekt budowlany (budynek rekreacji indywidualnej) wymagał wystąpienia przez inwestora przed jego zrealizowaniem o pozwolenie na budowę, wobec czego odstąpienie od tego wymogu przez skarżącą prowadziło do dopuszczenia się przez stronę samowoli budowlanej, której sposób legalizacji podlega procedurze określonej art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b.

Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej przypisujący Sądowi I instancji niezwrócenie uwagi na wadliwość dotykającą podstawy faktycznej rozstrzygnięcia orzekającego o wstrzymaniu budowy na podstawie ww. przepisu, albowiem – wbrew twierdzeniom skarżącej - ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego odpowiada kryteriom określonym w art. 80 k.p.a., a przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie wyjaśniające pozostaje zgodne z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., znajdującym swoje rozwinięcie w treści wymienionego w skardze kasacyjnej art. 77 k.p.a.

Odwołanie się przez wnoszącą skargę kasacyjną do art. 81a k.p.a. i traktowanie powyższego przepisu jako naruszonego w sprawie jest w całości bezzasadne. Ocena ta ma, po pierwsze, na uwadze, że nakaz, by niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego były rozstrzygane na korzyść strony, zgodnie z treścią art. 81a § 2 pkt 1 k.p.a. podlega wyłączeniu, jeżeli w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach lub wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na interesy osób trzecich. Nie może budzić wątpliwości, że interes skarżącej odnoszony do zalegalizowania wykonanego samowolnie obiektu budowlanego pozostaje sprzeczny z interesem uczestniczących w postępowaniu pozostałych jego stron (W.T., J.S.), którzy jako współwłaściciele działki nr ew. [...], obr. [...], nie wyrazili zgody na taką jej zabudowę. Potwierdza ww. ocenę treść oświadczeń składanych w toku postępowania administracyjnego przez wskazane osoby, jak i samo stanowisko procesowe sformułowane w złożonej przez J.S. odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Po drugie, zasada ustanowiona w art. 81a k.p.a. ma zastosowanie w sytuacji ściśle w ww. przepisie określonej, tj. w sytuacji "niedających się usunąć wątpliwościach co do stanu faktycznego". Materiał dowodowy nie uzasadniał przyjęcia, by w sprawie można było mówić o tego rodzaju przypadku. Trafnie uznaje się, że reguła rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony dotyczy wyłącznie wątpliwości "pozostających", a zarazem "nierozstrzygalnych" (por. D. Gregorczyk, O rozstrzyganiu wątpliwości faktycznych na korzyść strony w art. 81a k.p.a., PPiA 2020, Tom 122, s. 315 i n.). Tymczasem, jak stwierdził PWINB i trafnie zaakceptował tę ocenę Sąd I instancji, nie można w sprawie mówić o jakiejkolwiek rozbieżności odnoszącej się do tego, czy stanowiący przedmiot prowadzonego postępowania obiekt budowlany pozostawał tym samym obiektem, który został przez skarżącą objęty zgłoszeniem z 11 grudnia 2019 r. Wynik przeprowadzonego w tym zakresie postępowania wyjaśniającego nakazywał uznać, że skarżąca nie zrealizowała zaprojektowanego budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni 34,81 m2 (5,90 m x 5,90 m), przeznaczonego do czasowego w nim przebywania w okresie letnim, na co wskazywało wyjaśnienie zamieszczone w zgłoszeniu złożonym Staroście [...] (k. 1 akt znak: AB-IA-W.6743.122.2019), ale budynek, którego parametry techniczne (powierzchnia zabudowy – 58,4 m2) nie pozwalały na objęcie go procedurą zgłoszeniową w świetle treści art. 29 ust. 1 pkt 2a p.b. Te ustalenia faktyczne w skardze kasacyjnej nie zostały zakwestionowane, albowiem zastrzeżenia zgłoszone przez skarżącą dotyczyły nie tyle polemiki z oceną różnicującą obiekt zgłoszony i budynek zrealizowany przez skarżącą, ile sprowadzały się do wskazania przyczyn, które za tym miały stać i którym Sąd I instancji powinien był przypisać prawną doniosłość.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela zamieszczoną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocenę prawną, zgodnie z którą zrealizowane na działce nr [...], obr. [...] roboty budowlane prowadzące do budowy na niej spornego budynku rekreacji indywidualnej powinny podlegać procedurze legalizacyjnej (art. 48-49a p.b.), a nie trybowi naprawczemu przewidzianemu w art. 50-51 p.b. W tym zakresie Sąd I instancji zasadnie przyjął, że PWINB, załatwiając kontrolowaną sprawę, trafnie kierował się przyjętym w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiskiem, zgodnie z którym zakres ochrony zaufania inwestora dokonującego zgłoszenia robót budowlanych jest limitowany przez jego własne działania, co oznacza, że ochrona ta powinna zostać zniesiona w razie stwierdzenia, iż jego zamiarem było obejście prawa (por. wyrok NSA z 8 listopada 2022 r., II OSK 2866/19; wyrok NSA z 3 listopada 2021 r., II OSK 3526/18; wyrok NSA z 7 listopada 2019 r. sygn. II OSK 3157/17; wyrok NSA z 6 grudnia 2018 r., II OSK 104/17; wyrok NSA z 8 marca 2017 r. sygn. II OSK 1695/15; wyrok NSA z 28 stycznia 2016 r., II OSK 1310/14).

Zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje na to, by skarżąca w zgłoszeniu z 11 grudnia 2019 r. dopuściła się usprawiedliwionego błędu przy kwalifikacji robót budowlanych objętych zamiarem ich wykonania, bądź też odstąpiła od rozwiązań projektowych wskazanych w zgłoszeniu, które to działanie ze względu na swój charakter nie pozostawało w bezpośrednim związku z treścią przepisów kształtujących zasady reglamentacji robót budowlanych i nie było nakierowane na wywołanie u organu administracji architektoniczno-budowlanej mylnego przekonania, iż zgłoszeniu podlegają roboty budowlane mieszczące się w katalogu wymienionym w art. 30 ust. 1 p.b. i wolą inwestora jest faktyczne ich zrealizowanie. Nieprzekonujące są wyjaśnienia skarżącej, że dokonała "modyfikacji zasięgu prac budowlanych" z uwagi na niedostateczną wiedzę odnośnie do wymogu uwzględnienia zewnętrznego obrysu budynku. Podobnie ocenić należy twierdzenie, że strona błędnie kierowała się przekonaniem, że powierzchnia zabudowy domku może być obliczana na podstawie wymiaru jego trwałego połączenia z gruntem (rozmieszczenia fundamentów), ponieważ opis techniczny zawarty w zgłoszeniu, a także wskazana w nim forma architektoniczno-budowlana budynku (obejmująca rzut przyziemia) jednoznacznie przeczą formułowanemu przez stronę stanowisku.

Przepis art. 50 ust. 4 p.b. stanowi, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, o którym mowa w art. 50 ust. 1 i 3 p.b., traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 p.b. Z uwagi na swoją treść normatywną przepis ten nie mógł znaleźć w sprawie w jakimkolwiek zakresie zastosowania. Przypisane Sądowi I instancji naruszenie, na co nakierowuje uzasadnienie zarzutu, może wskazywać, że intencją skarżącej było powiązanie uchybienia, jakiego dopuścić się miał Sąd, nie tyle z normą art. 50 ust. 4 p.b., ale art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., albowiem to ten ostatni przepis przyjmuje, co stanowi element wyjaśnienia sformułowanego zarzutu, że organ nadzoru budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 p.b. wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Powołanie go w warunkach rozpatrywanej sprawy przez skarżącą nie mogło być jednak skuteczne o tyle, że sytuacja, w której znajduje zastosowanie powołany w skardze kasacyjnej art. 51 ust. 1 p.b. normujący rodzaje decyzji wydawanych w postępowaniu naprawczym z uwagi na wykonanie na podstawie zgłoszenia robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, objęta jest dyspozycją art. 50 ust. 1 pkt 3 p.b.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.