I OSK 1341/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-07-13	
Data wpływu	2022-07-18	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer
Piotr Przybysz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Sygn. powiązane	I SA/Wa 2193/20	
Skarżony organ	Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 259; art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Dnia 13 lipca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2193/20 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 września 2021 r., I SA/Wa 2193/20 oddalił skargę K. M. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...]w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomość położoną w gminie K., obręb B., oznaczoną jako działki nr [...] o powierzchni 0,0157 ha i nr [...]o powierzchni 0,0034 ha, przeznaczono na realizację inwestycji "Przebudowa drogi wojewódzkiej nr [...] od granicy woj. [...] do granicy miasta na prawach powiatu C.(od km [...] do km [...])". Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. Wojewoda Śląski orzekł o: ustaleniu odszkodowania w wysokości 54.873,00 zł na rzecz K. M. za prawo własności powyższej nieruchomości (pkt 1.), odmówił powiększenia ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2018.1474 ze zm.), dalej jako "specustawa drogowa) (pkt 2.) oraz zobowiązał Zarząd Województwa Śląskiego do wypłaty ustalonego odszkodowania (pkt 3.).

Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody Śląskiego złożył K.M. podnosząc błędne ustalenia w operacie szacunkowym wskazujące, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ww. działki nr [...] i [...] posiadały oznaczenie [...], podczas gdy zgodnie z aktem notarialnym – umową darowizny z dnia [...] maja 2004 r. oraz zapisem w księdze wieczystej działki te posiadały oznaczenie B – teren budowlany. W odwołaniu wskazano również, że wywłaszczane nieruchomości powinny być oszacowane zgodnie z obowiązującym prawem, a nie przeznaczeniem planistycznym, a ich cena jednostkowa powinna wynieść 110,67 zł/m2. Zakwestionowano również ustaloną w operacie szacunkowym wartość ogrodzenia, która nie pozwala na odtworzenie nowego składnika budowlanego, a także zarzucono ustalenie długości ogrodzenia nie uwzględniającej jego części między działkami nr [...] i nr [...], nr [...]i nr [...], nr [...]i nr [...].

Decyzją z dnia [...]sierpnia 2020 r. Minister Rozwoju utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Śląskiego. Organ odwoławczy wskazał, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2019 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego I. M. W przedmiotowym operacie rzeczoznawca ustaliła, że wyceniana nieruchomość przylega do drogi wojewódzkiej nr [...]. Najbliższe otoczenie stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz wspomniana droga. Nieruchomość wyposażona jest w sieć teletechniczną, sieć gazociągową oraz sieć wodociągową. Znajduje się na niej ogrodzenie betonowe prefabrykowane o długości 62 mb oraz nasadzenia roślinne. Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości biegła ustaliła, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedmiotowych działek nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie natomiast z ustaleniami uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., działki nr [...] i [...]położone były na terenach oznaczonych symbolem: [...] – tereny [...]. Biegła ustaliła również, że dla działki nr [...] została wydana decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2010 r. dla inwestycji polegającej na budowie chodnika wraz z odwodnieniem w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]. Po analizie udostępnionej przez K. M. dokumentacji, biegła stwierdziła, że ww. inwestycja fizycznie nie obejmowała działki nr [...], a jedynie przebiegała wzdłuż jej granicy, natomiast dla działki nr [...]nie wydano decyzji o warunkach zabudowy. Mając powyższe na uwadze, biegła ustaliła przeznaczenie wycenianej nieruchomości w oparciu o zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W operacie wskazano, że przeznaczenie planistyczne nieruchomości jest tożsame z celem wywłaszczenia, a zatem "zasada korzyści", o której mowa w art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2020.65 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", nie znajdzie w sprawie zastosowania. Minister w motywach decyzji wskazał także, że dla potrzeb wyceny rzeczoznawca przebadała rynek transakcji drogowych obejmujący początkowo obszar powiatu kłobuckiego. Wobec odnotowania transakcji dotyczących tylko jednej inwestycji drogowej biegła zdecydowała o rozszerzeniu analizy na teren powiatu c. Ceny jednostkowe uzyskiwane ze sprzedaży na terenie rynku powiatu kłobuckiego i częstochowskiego w badanym okresie kształtowały się w przedziale od 30 zł/m2 do 55,82 zł/m2, przy cenie średniej 45,86 zł/m2. Na terenie powiatu kłobuckiego średnia cena wyniosła 46,01 zł/m2. Na podstawie przeprowadzonej analizy ww. rynku nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogę biegła wybrała 16 transakcji rynkowych do próbki reprezentatywnej, zawartych w okresie od sierpnia 2015 r. do dnia wyceny. Wyceniając grunt biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Ustaliła następujące cechy rynkowe wpływające na wartość wycenianej nieruchomości i ich wagę; lokalizacja szczegółowa (waga 50%), sąsiedztwo (waga 25%), możliwość zagospodarowania działki (waga 25%). Dla każdej cechy biegła przyjęła skalę ocen, definiując jednocześnie każdą z nich. Następnie dokonała charakterystyki nieruchomości o cenie minimalnej oraz maksymalnej, a także oceniła ww. nieruchomości porównawcze i nieruchomości wyceniane w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych. Wartość gruntu działki nr [...] rzeczoznawca oszacowała na kwotę 6.737,00 zł, a działki nr [...] na kwotę 1.459,00 zł. Wartość naniesień budowlanych biegła ustaliła na kwotę 12.728,00 zł, wartość drzew na kwotę 31.605,00 zł, a krzewów na kwotę 2.344,33 zł. Łącznie wartość nieruchomości określono na kwotę 54.873,00 zł. Zdaniem organu odwoławczego operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.2004.207 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie w sprawie wyceny". Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu K. M., że biegła nieprawidłowo ustaliła przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem organu w art. 154 ust. 3 i 4 u.g.n. jasno określono, na podstawie jakich dokumentów należy ustalać przeznaczenie nieruchomości i wskazano kolejność ich zastosowania w tym procesie. Za niezasadny organ uznał również zarzut nieprawidłowej wyceny ogrodzenia. Organ wyjaśnił, że na odszkodowanie składa się bowiem wyłącznie wartość gruntu oraz części składowych znajdujących się fizycznie na części nieruchomości wydzielonej pod inwestycję drogową, co wynika z przepisów specustawy drogowej. Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia w kwocie odszkodowania części ogrodzenia znajdujących się pomiędzy działkami objętymi inwestycją.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rozwoju złożył K. M., wnosząc o jej uchylenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę jako niezasadną, podtrzymał stanowisko organów, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy specustawy drogowej, przepisy u.g.n., stosowane odpowiednio na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, a także przepisy rozporządzenia w sprawie wyceny. Sąd I instancji skonstatował, że zarzuty skargi koncentrują się na podważaniu prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] sierpnia 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego I. M., stanowiącego podstawę do określenia przez organ wysokości odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. W ocenie skarżącego operat ten zawiera uchybienia, które dyskwalifikują jego wartość dowodową.

Sąd I instancji, po analizie zebranego materiału dowodowego, a w szczególności ww. operatu szacunkowego, nie znalazł podstaw do kwestionowania ustaleń rzeczoznawcy majątkowego zawartych w operacie szacunkowym z dnia [...] sierpnia 2019 r. Wskazał, że analiza zebranej dokumentacji potwierdza, że operat szacunkowy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera oczywistych pomyłek ani istotnych braków czy niejasności. Obejmuje on wszystkie konieczne elementy wymagane § 56 rozporządzenia w sprawie wyceny. Wynika z niego, że wyceny wartości rynkowej prawa własności wywłaszczanych nieruchomości biegła dokonała za pomocą podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Stosując tę metodę, biegła dokonała odpowiedniej korekty poszczególnych wartości, spójnej z przedstawionymi opisami poszczególnych nieruchomości porównawczych, przyjętą skalą cech rynkowych oraz przypisanymi im wartościami, co pozostaje w zgodzie z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie wyceny. Uwzględniła przy tym cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie i stan nieruchomości dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, czym wypełniła dyspozycję art. 154 ust. 1 u.g.n. Zdaniem Sądu I instancji biegła prawidłowo ustaliła w kwestionowanej wycenie przeznaczenie wywłaszczanych nieruchomości, a bez wpływu na ustalenia biegłej dotyczące przeznaczenia wywłaszczanych nieruchomości pozostaje wydana dla działki nr [...]decyzja o warunkach zabudowy. Inwestycja, dla której wydano decyzję o warunkach zabudowy, nie obejmuje bowiem fizycznie działki nr [...] i przebiega wzdłuż jej granicy.

Nadto Sąd I instancji nie podzielił zarzutu nieprawidłowego ustalenia przez biegłą wartości ogrodzenia. Rację ma bowiem organ odwoławczy, że na odszkodowanie składa się wyłącznie wartość gruntu oraz części składowych znajdujących się fizycznie na części nieruchomości wydzielonej pod inwestycję drogową. Odszkodowanie przysługuje bowiem wyłącznie za nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, tj. nieruchomości lub ich części, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Nie ma zatem – wbrew twierdzeniu skarżącego – podstaw do uwzględnienia w kwocie odszkodowania części ogrodzenia znajdujących się pomiędzy działkami objętymi inwestycją drogową.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. M., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

I. w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:

1. art. 134 ust. 4 w zw. z art. 150 "§" (winno być "ust.") 2 i 3 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2019 r. nie zawiera oczywistych pomyłek ani istotnych braków czy niejasności oraz obejmuje wszystkie konieczne elementy, podczas gdy z treści tego operatu wynika, że rzeczoznawca nie ustaliła wartości wycenianej nieruchomości na podstawie jej cech szczególnych wynikających z jej faktycznego przeznaczenia, co powoduje, że nie jest możliwe zweryfikowanie zajętego w operacie stanowiska, że dla wycenianej nieruchomości "zasada korzyści" nie znajduje zastosowania, ponieważ przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości;

2. art. 156 ust. 1 u.g.n w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny przez uznanie, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa, podczas gdy sporządzona wycena opierała się na niewłaściwym doborze nieruchomości podobnych oraz w oparciu o niezasadne przyjęcie cen działek drogowych, w sytuacji gdy rzeczoznawca majątkowy był zobligowany w pierwszej kolejności przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przyległych o funkcji budowlanej;

3. § 36 ust. 4 w zw. z § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny przez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu za prawidłową wartości rynkowej wycenianej nieruchomości ustalonej w operacie, podczas gdy rzeczoznawca wzięła pod uwagę transakcje dotyczące nieruchomości drogowych z terenów o tendencji cen malejących zamiast cen transakcyjnych gruntów przyległych;

4. art. 150 "§" (winno być "ust.") 2 i 3 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że odszkodowanie w zakresie ogrodzenia powinno obejmować jedynie tę część ogrodzenia, która znajduje się na wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że istotą odszkodowania jest zrekompensowanie szkody poniesionej na skutek wywłaszczenia, w tym wyrównanie uszczerbku majątkowego z tytułu utraty części trwale związanych z gruntem, nie ma podstaw do dzielenia ogrodzenia i ujmowania w wycenie przęseł, które fizycznie stoją na działkach niepodlegających wywłaszczeniu, ponieważ jest oczywiste, że pojedyncze przęsła nie stanowią dla wywłaszczonego żadnej wartości.

II. w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez oddalenie skargi pomimo, mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie, naruszenia przez organ art. 80 k.p.a. polegającego na dokonaniu dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów, co przejawiło się w bezkrytycznym przyjęciu za prawidłową wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę w sporządzonym operacie, podczas gdy operat nie zawiera informacji na temat procesu dochodzenia przez rzeczoznawcę do wyboru sposobu wyceny, który to brak jest brakiem istotnym dyskwalifikującym operat jako podstawę ustalenia wysokości odszkodowania.

Na podstawie ww. zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie na wypadek stwierdzenia braku naruszeń przepisów postępowania, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie, oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przechodząc do oceny zarzutów wypada stwierdzić, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Analizując stawiane zarzuty wypada jednak zauważyć, iż przepisy wskazane jako naruszone zaskarżonym wyrokiem nie są normami prawa materialnego lecz przepisami postępowania. Nie określają bowiem praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego lecz służą przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości, a więc odnoszą się do ustalenia jednego z elementów stanu faktycznego sprawy. Dowód w postaci operatu szacunkowego jakkolwiek ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia wartości rynkowej nieruchomości, to pozostaje wyłącznie dowodem w sprawie (art. 151 ust. 1 pkt 1 u.g.n.). Okoliczność, iż przeprowadzenie tegoż dowodu jest prawnie reglamentowane m.in. przepisami uznanymi w badanej skardze kasacyjnej za naruszone, nie oznacza, iż regulacje te przestają służyć przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Przepisami prawa procesowego są wszak normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych, służące realizacji obowiązków i uprawnień określonych normami prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., OSK 1735/04; wyrok NSA z dnia 10 maja 2006 r., II OSK 1356/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższe spostrzeżenie pozostaje w łączności z zasadniczym powodem kontrowersji istniejącej w niniejszej sprawie, a więc przydatnością operatu szacunkowego sporządzonego w toku badanego postępowania administracyjnego, jako dowodu na okoliczność wartości wywłaszczonej nieruchomości. Wypada także zauważyć, iż powyższa nieumiejętność w klasyfikowaniu zarzutów kasacyjnych nie stanowi bariery w ich ocenie w toku niniejszej sprawy, uznając postawione zarzuty jako dotyczące naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) (vide: uchwała w pełnym składzie NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Analiza motywów zaskarżonego wyroku i zarzutów kasacji prowadzi do wniosku, iż problemem prawnym postępowania pozostaje kwestia prawidłowości ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną w trybie specustawy drogowej. Odnosząc się tegoż zagadnienia należy przede wszystkim zauważyć, iż art. 12 ust. 5 specustawy drogowej wskazuje, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości, które wskutek wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 specustawy drogowej. Wynika z powyższego, iż do ustalenia i wypłaty odszkodowania owszem stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami, ale tylko odpowiednio. W literaturze podkreśla się, że odpowiednie stosowanie przepisów prawa może polegać zarówno na stosowaniu odpowiednich przepisów bez żadnych modyfikacji, odpowiednie przepisy mają być stosowane z pewnymi modyfikacjami, ale i ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla danych stosunków, odpowiednie przepisy nie mogą być w ogóle stosowane (vide: J.Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, PiP 1964/3/372-373; M.Hauser, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa – uwagi porządkujące, PPiA, 2005, t. LXV, s. 161-162). Na gruncie okoliczności badanej sprawy powyższe oznacza, że przepisy u.g.n. w całości i bez żadnych modyfikacji znajdą zastosowanie do kwestii ustalenia i wypłaty odszkodowania wyłącznie w sytuacji, kiedy kwestie te nie zostały uregulowane odmienienie przez przepisy odnoszące do przejęcia nieruchomości z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego w trybie specustawy drogowej. W doktrynie i orzecznictwie dość zgodnie przyjmuje się, że wyjątek, na tle zasady określania wartości nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, stanowi określenie wartości nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne w trybie specustawy drogowej. Na gruncie tej regulacji prawnej, w szczególny sposób określa się wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu jej wywłaszczenia lub przejęcia z mocy prawa. (vide: E.Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023 r., uwagi do art. 134; P.Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, WK 2015, uwagi do art. 134; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r., I OSK 691/17, wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., I OSK 2430/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W takiej sytuacji odnosząc się do poszczególnych zarzutów kasacji wypada wskazać, iż przepis art. 134 ust. 4 u.g.n. statuuje "zasadę korzyści" podczas szacowania wartości nieruchomości. Wyraża się ona w tym, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się wg alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Jest to zasada ogólna, która podlega modyfikacji na podstawie regulacji prawnych odnoszących się do specustawy drogowej. I tak przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny stanowi, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się także nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Przepis art. 154 ust. 1 – 3 u.g.n. stanowi natomiast, iż to rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając m.in. przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, zaś w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero w przypadku braku studium lub ww. decyzji, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

Okoliczności badanej sprawy, które nie zostały podważone w podstawach kasacyjnych wskazują, że dla terenu, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Podjęta został natomiast uchwała nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., która teren przedmiotowych działek oznacza symbolem [...] – tereny dróg głównych. Dla przedmiotowych działek nie wydano także decyzji o warunkach zabudowy, zaś analizowana w sprawie decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2010 r., dla inwestycji polegającej na budowie chodnika wraz z odwodnieniem w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...], nie obejmowała działki nr [...], a jedynie przebiegała wzdłuż jej granicy. Okoliczności te wyraźnie wskazują, iż w oparciu o postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ustalone zostało drogowe przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości. Wypełnia to dyspozycję art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n., co uniemożliwia ustalenie tegoż przeznaczenia na podstawie faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości, o czym stanowi art. 154 ust. 3 u.g.n.

Jednocześnie wypada zauważyć, iż wskazanie przeznaczenia tegoż terenu w innych dokumentach niż te wymienione w art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. nie ma w okolicznościach badanej sprawy prawnej doniosłości podczas szacowania wartości nieruchomości. Stąd też odwoływanie się przez skarżącego do postanowień umowy darowizny przedmiotowego terenu zawartej w formie aktu notarialnego, czy też zapisów dokonanych w księdze wieczystej urządzonej dla przedmiotowej nieruchomości, pozostaje prawnie irrelewantne. Owszem, okoliczności te mogłyby okazać się przydatne dla dokonania ustaleń w zakresie faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości wynikających. Ten sposób ustalenia przeznaczenia, na gruncie art. 154 u.g.n., stanowi jednak ostatni z możliwych sposobów tegoż ustalenia, który znajduje swą aktualność wyłącznie w sytuacji gdy nie istnieje możliwość ustalenia przeznaczenia na podstawie kryteriów wskazanych w art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n.

Wypada zatem podkreślić, iż trafnie w dotychczasowym postępowaniu przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości określono na podstawie postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w gminie K., z którego wynika drogowe przeznaczenie ww. nieruchomości. Z powyższego wynika dalsza konstatacja, na którą zasadnie wskazano w operacie szacunkowym – przeznaczenie planistyczne nieruchomości jest tożsame z celem wywłaszczenia. Do kwestii tych wypada odnieść się odrębnie.

Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Drogowe przeznaczenie wycenianej nieruchomości determinuje przyjęcie, iż to nieruchomości drogowe pozostają nieruchomościami podobnymi do wycenianej. Zakres podobieństwa nieruchomości, których ceny brane są pod uwagę w podejściu porównawczym został wyrażnie określony w art. 4 pkt 16 u.g.n. Przepis ten definiując pojęcie nieruchomości podobnej wskazuje, że jest to nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Powyższe wskazuje, iż dobór nieruchomości podobnych w podejściu porównawczym odbywa się w oparciu o kryteria prawne, wyrażnie opisane w powyższym przepisie. W takiej sytuacji wypada uznać za pozostające w zgodzie z powyższymi przepisami przyjęcie do przedmiotowej wyceny nieruchomości drogowych jako podobnych do nieruchomości wycenianej.

Podnoszona w skardze kasacyjnej wadliwość w zakresie doboru nieruchomości podobnych do wycenianej nie tyczy prawidłowości wyboru tych nieruchomości drogowych, które rzeczoznawca przyjęła do przeprowadzenia wyceny. Odnosi się ona wyłącznie do generalnej kwestii zastosowania do wyceny nieruchomości drogowych, nie zaś nieruchomości o funkcji budowlanej, skoro taką funkcję mają nieruchomości przyległe do wycenianej. Przy tak formułowanych zarzutach zasadne pozostaje stwierdzenie, iż to, jakie przeznaczenie mają nieruchomości przyległe do nieruchomości wycenianej nie jest okolicznością prawnie relewantną na gruncie przywołanych powyżej regulacji prawnych. Dodatkowo zaś wypada stwierdzić, iż nieruchomości o funkcji budowlanej, z uwagi na swe przeznaczenie, nie są podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny (art. 4 pkt 16 u.g.n.), co je dyskwalifikuje jako materiał porównawczy podczas szacowania wartości przedmiotowej nieruchomości.

Drugą przywołaną powyżej konsekwencją dokonanych ustaleń jest tożsamość przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości wynikającego z postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz z celu wywłaszczenia. To zaś powoduje, że przepis art. 134 ust. 4 u.g.n. w takiej sytuacji w ogóle nie mógłby znaleźć zastosowania. Przepis ten, odmiennie niż art. 134 ust. 3 u.g.n., dotyczy tylko takich sytuacji, kiedy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Zasada korzyści, o której mowa w art. 134 ust. 4 u.g.n. w ogóle nie może znaleźć zastosowania w sytuacji gdy przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym (studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy) i jej przeznaczenie realizujące cel wywłaszczenia są tożsame. Istota prawa korzyści wynika bowiem z tego, że wartość nieruchomości określona wg jej przeznaczenia na cel wywłaszczenia jest inna (wyższa) od wartości określonej wg jej przeznaczenia w dokumentach planistycznych. Wówczas znajduje zastosowanie zasada korzyści, o której mowa w tym przepisie (vide: E.Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023, uwagi do art. 134 i przywołane tam orzecznictwo; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2016 r., I OSK 1686/14; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2023 r., I OSK 2767/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Przywołana powyżej zasada korzyści nie mogła być uwzględniona w niniejszej sprawie przede wszystkim dlatego, że przepis art. 134 ust. 4 u.g.n. nie znajduje zastosowania do wyceny nieruchomości wywłaszczonej w trybie specustawy drogowej. Przepis § 36 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny, regulując kwestie wyceny nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa w powyższym trybie stanowi, że w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni – powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Regulacja ta oznacza, że w sytuacji przejęcia nieruchomości w trybie specustawy drogowej, w razie gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, istnieje wyraźny przepis prawa regulujący sposób ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Jeśli zatem z mocy art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, to przy ustaleniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej w trybie specustawy drogowej "zasada korzyści" uregulowana w art. 134 ust. 4 u.g.n. w ogóle nie może znaleźć zastosowania. (vide: wyroki NSA z dnia 9 lutego 2017 r., I OSK 823/15; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r., I OSK 691/17; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., I OSK 2430/17; wyrok NSA z dnia 18 maja 2023 r., I OSK 985/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Brak jest zatem podstaw do potwierdzenia zasadności zarzutów naruszenia art. 134 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny.

Nietrafne są także zarzuty naruszenia art. 150 ust. 2 i 3 oraz art. 156 ust. 1 u.g.n. 1 u.g.n. Przepis art. 156 ust. 1 u.g.n. stanowi, iż rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Nie ulega wątpliwości, iż operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości został sporządzony na piśmie przez rzeczoznawcę majątkowego. Nie budzi także zastrzeżeń stwierdzenie, że nieruchomości drogowe pozostają przedmiotem obrotu, a tym samym istnieje możliwość ustalenia wartości rynkowej tego rodzaju nieruchomości. W takiej sytuacji brak jest uzasadnionych powodów aby oszacowania wartości takiej nieruchomości dokonywać w oparciu o wartość odtworzeniową. Tym samym niezasadne pozostają zarzuty kasacyjne naruszenia art. 150 ust. 2 i 3 oraz art. 156 ust. 1 u.g.n. 1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia § 36 ust. 4 w zw. z ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny. Przepis § 36 ust. 4 stanowi, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Przepis ust. 2 wskazuje natomiast, iż w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej, wartość nieruchomości określa się w podejściu kosztowym. Na gruncie powyższej regulacji prawnej ugruntowane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny przyznaje pierwszeństwo ustaleniu wartości nieruchomości przez porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji na rynku lokalnym i regionalnym umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Zwrot "chyba, że" użyty w tym przepisie oznacza, że porządek ustalania sposobu wyceny nieruchomości nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego (gmina, powiat) są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego (województwo), a dopiero jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, winien oszacować wartość rynkową nieruchomości kierując się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych (vide: wyrok NSA z dnia 13 lutego 2013 r., I OSK 1642/11; wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., I OSK 1816/13; wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014 r., I OSK 1395/13; wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r., I OSK 2311/15; wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2018 r., I OSK 1751/16; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2020 r., I OSK 216/20; wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r., I OSK 388/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 159 ust. 2 i 3 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny, podnoszony w zakresie ustalenia odszkodowania tylko za tę część ogrodzenia, która znajduje się na wywłaszczonej nieruchomości i zaniechania jego ustalenia za tę część, która znajduje się poza wywłaszczoną nieruchomością. W powyższym zakresie wypada wskazać na utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, iż odszkodowanie ustalane w trybie art. 18 w zw. z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej na ściśle określony charakter, co wynika ze specyficznych regulacji tejże ustawy. Stawiając zarzut kasacyjny w powyższym zakresie zaniechano natomiast uwzględnienia regulacji prawnych specustawy drogowej. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a tejże ustawy, ustala się wg stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz wg jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Skoro w hipotezie art. 18 ust. 1 specustawy drogowej nawiązuje się do odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a tejże ustawy, to należy uznać, iż ustalenie odszkodowania dotyczy nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4 tejże ustawy. W przepisie tym jest natomiast mowa o nieruchomościach lub ich częściach, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Unormowaniu temu towarzyszy przepis art. 12 ust. 1 specustawy drogowej, zgodnie z którym decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Wedle art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera m.in. oznaczenie nieruchomości lub ich części wg katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Z przepisów tych wynika, że w razie zatwierdzenia podziału nieruchomości, przez nieruchomość, o której mowa w art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, należy rozumieć część nieruchomości powstałą w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Skoro zatem wg art. 18 ust. 1 specustawy drogowej chodzi o stan nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to w grę wchodzi stan, do którego doszło w wyniku podziału nieruchomości. Odszkodowanie należne w powyższym trybie obejmuje zatem tylko części składowe nieruchomości przejętej pod drogę na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (vide: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., I OSK 1659/16; wyrok NSA z dnia 9 lutego 2017 r., I OSK 1926/16; wyrok NSA z dnia 8 maja 2012 r, I OSK 2297/11, wyrok NSA z dnia 29 września 2022 r., I OSK 1936/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższa regulacja prawna nie pozwala zatem dokonać ustalenia odszkodowania za części składowe nieruchomości, które nie znajdują się na tej części gruntu jaka została wydzielona pod drogę, a w konsekwencji, która nie została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Stanowisko to zasadnie było podnoszone w toku dotychczasowego postępowania.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.