Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Roman Hauser (spr.), Sędzia NSA Jerzy Siegień, Sędzia WSA (del.) Marcin Kamiński, Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 856/16 w sprawie ze skargi H. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 29 marca 2017 r., IV SA/Po 856/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę H. S. (dalej skarżąca albo zobowiązana) na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) z [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Wyrok wydano został w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy:

Decyzją z [...] stycznia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (dalej PINB) nakazał skarżącej doprowadzenie budynku w [...] przy ul. [...] do stanu poprzedniego przez rozbiórkę ścianek gipsowo - kartonowych wydzielających pomieszczenia na strychu, połączonych komunikacyjnie z lokalem mieszkalnym nr [...] oraz ścianek działowych wydzielających na strychu osobne pomieszczenie z instalacją ciepłej wody użytkowej dla lokalu mieszkalnego nr [...], likwidację otworu w stropie nad lokalem mieszkalnym nr [...] oraz rozbiórkę zamontowanych w tym otworze schodów prowadzących do pomieszczenia na strychu, rozbiórkę podestu i postumentu nad wanną w łazience lokalu mieszkalnego nr [...].

WWINB po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z [...] lipca 2014 r., [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. WSA po wniesieniu przez zobowiązaną skargi na powyższe rozstrzygnięcie organu II instancji, wyrokiem z 20 stycznia 2015 r., IV SA/Po 1024/14, skargę oddalił.

PINB w dniu [...] sierpnia 2015 r. wystawił zobowiązanej tytuł wykonawczy nr [...] i wydał postanowienie nr [...] o nałożeniu na zobowiązaną 9.000 złotych grzywny w celu przymuszenia.

WWINB, na skutek wniesionego przez skarżącą zażalenia, postanowieniem z [...] lipca 2016 r. uchylił zaskarżone postanowienie w części, w jakiej ustalono termin wykonania obowiązku oraz termin wezwania do uiszczenia kwoty, a w pozostałym zakresie utrzymał to postanowienie w mocy i wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] w terminie do 16 września 2016 r. oraz do wpłacenia nałożonej grzywny w celu przymuszenia w wysokości 9.000 zł, w terminie do 30 września 2016 r.

Organ wskazał, że nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wyjaśnił, że decyzja, z której wynika egzekwowany obowiązek jest ostateczna, obowiązuje nadal w obrocie prawnym i nie wstrzymano jej wykonania. Ponadto pisemne upomnienie zostało doręczone skutecznie zobowiązanej 13 maja 2015 r., natomiast tytuł wykonawczy wystawiony prawidłowo i doręczony zobowiązanej [...] sierpnia 2015 r. W związku z bezspornym upływem terminu do wykonania nałożonego obowiązku i niewykonaniem go do dnia wydania decyzji, ustawowym obowiązkiem PINB było zastosowanie środka egzekucyjnego.

Skarżąca zaskarżyła do WSA postanowienie WWINB z [...] lipca 2016 r. i podkreśliła, że przed wydaniem decyzji częściowo przywróciła stan pierwotny w pomieszczeniach na strychu, a ponadto wykonała czynności przygotowawcze zmierzające do wykonania rozbiórki. Wskazała również na niezgodność zakresu czynności nakazanych przez organ w decyzji z zakresem czynności, które należy wykonać faktycznie. Skarżąca zarzuciła, że organ nałożył na nią grzywnę bez wyjaśnienia jej wątpliwości co do zakresu prac. W piśmie z 20 marca 2017 r. skarżąca wskazała, że niewykonanie nałożonych przez organ obowiązków nie wynika z przyczyn leżących po jej stronie, a jedynie z konieczności uzyskania dodatkowych informacji, co do zakresu czynności, które jest zobowiązana wykonać.

Organ podtrzymał stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadniając wyrok WSA podkreślił, że rozpoznając zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, badaniu podlega wyłącznie kwestia zgodności tego postanowienia z prawem. W ramach postępowania nie podlega zaś kontroli i ponownemu badaniu sprawa administracyjna, zakończona wydaniem decyzji, z której wynikają obowiązki podlegające egzekucji w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm., dalej u.p.e.a.). Organ egzekucyjny nie jest władny podejmować żadnych działań ingerujących w treść decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego. Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. W postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować ani zasadności nałożonego obowiązku, ani jego zakresu, gdyż to wynika z decyzji ostatecznej, podjętej w ramach innego postępowania.

W ocenie Sądu postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostało wydane zgodnie z u.p.e.a. i spełnia przesłanki art. 122 § 2 tej ustawy. Decyzja PINB o nałożeniu na inwestora obowiązku doprowadzenia pomieszczeń do stanu poprzedniego stała się prawomocna. Wystawienie [...] sierpnia 2015 r. tytułu wykonawczego oraz postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jest konsekwencją tego, że inwestor w terminie wskazanym w decyzji z [...] stycznia 2014 r., a następnie w decyzji z [...] lipca 2014 r. nie wykonał ciążących na nim obowiązków. Ponadto PINB pismem z 13 maja 2015 r. wystosował do H. S. upomnienie i wezwał ją do wykonania obowiązków nałożonych decyzją PINB z [...] stycznia 2014 r.

Zasadne było więc wystawienie tytułu wykonawczego i nałożenie grzywny w celu przymuszenia. Zarzuty podniesione w skardze nie mają znaczenia dla niniejszej sprawy, ponieważ odnoszą się do prawomocnej decyzji nakładającej obowiązek przywrócenia lokali do stanu poprzedniego. Niezależnie od tego WSA zwrócił uwagę, że wykonanie obowiązku może stanowić podstawę umorzenia grzywny.

W skardze kasacyjnej skarżaca, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła wyrok z 29 marca 2017 r. w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie:

I. Prawa materialnego:

a) art. 7 § 2 i 3 w zw. z art. 121 § 1, 2 i 4 u.p.e.a. przez błędną jego wykładnię i uznanie, że grzywna w celu przymuszenia może być nałożona dowolnie, byle mieściła się w wysokości do 10.000 zł pod warunkiem, że zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku podczas gdy z ogólnej zasady stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego, z art. 7 § 2 u.p.e.a. wynika, że w sytuacji gdy ustawodawca pozostawił organowi w pewnych granicach możliwość swobody co do wysokości grzywny nakładanej w celu przymuszenia, powinnością organu jest jej odpowiednie wyważenie, stosownie do okoliczności konkretnej sprawy,

b) art. 119 § 2 i art. 7 § 2 u.p.e.a., przez niezbadanie, czy nie jest celowe w konkretnym wypadku zastosowanie innego środka,

c) art. 6 § 1 i 1b u.p.e.a., przez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że pismo skarżącej z prośbą o wyjaśnienie zakresu rozbiórki i interpretację decyzji PINB nie stanowiło działań informacyjnych, o których mowa w art. 6 § 1b u.p.e.a. i uznanie, że skarżąca uchyla się od wykonania obowiązku w rozumieniu art. 6 § 1 u.p.e.a.

II. Przepisów postępowania w postaci:

A) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 18 u.e.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. i art. 6, 7, 12 § 1 k.p.a., 77 § 1, 80 k.p.a. 107 § 3 k.p.a. przez brak zebrania i rozważenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), brak przeprowadzenia z urzędu czynności niezbędnych do prawidłowego określenia zakresu oddziaływania (art. 7 k.p.a.), brak działania wnikliwego (art. 12 § 1 k.p.a.), co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zarówno decyzji organu I jak i II instancji, które nie zawiera rozważań:

a) czy nie jest celowe w konkretnym wypadku zastosowanie innego środka, czego wymaga art. 119 § 2 i art. 7 § 2 u.p.e.a.,

b) czym konkretnie kierował się organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia w kwocie 9.000 zł, a w konsekwencji dowolne zastosowanie grzywny, co jest sprzeczne z art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a.,

c) brak wzięcia pod uwagę, że zobowiązana zwracała się do organu z prośbą o wyjaśnienie, jak ma rozumieć decyzję nakazującą rozbiórkę celem jej dobrowolnego wykonania, co wyraźnie przewiduje art. 6 § 1b u.p.e.a., a w konsekwencji niezasadne uznanie, że zobowiązana uchyla się od wykonania obowiązku, podczas gdy w niniejszej sprawie nie można tak twierdzić,

d) ustalenie wysokości grzywny w oderwaniu sytuacji majątkowej skarżącej,

B) art. 113 § 1 p.p.s.a. przez zamknięcie rozprawy, mimo że sprawa nie była dostatecznie wyjaśniona, z tego względu, że brak w sprawie obiektywnych dowodów poza twierdzeniami inwestora, jaki jest obszar oddziaływania inwestycji,

C) art. 134 § 1 p.p.s.a. brak rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach i ograniczenie się jedynie do powtórzenia argumentacji organu II stopnia,

D) art. 2 p.p.s.a., art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi mimo naruszenia przez orzekające w sprawie organy przepisów prawa materialnego wskazanych w punkcie I A, B, C skargi oraz przepisów postępowania wskazanych w pkt II A, B, C skargi, a w konsekwencji sąd I instancji nie rozpoznał sprawy i nie zastosował przewidzianych ustawą środków prawnych. Tym samym Sąd powinien, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić postanowienie WWINB oraz poprzedzające je postanowienie PINB. W konsekwencji nie może być wątpliwości, że wskazane naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Sąd prawidłowo sprawował kontrolę administracji, to uchyliłby zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów powstępowania według norm przepisanych, a ponadto o zawieszenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], wystawionego przez PINB dnia [...] sierpnia 2015 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Zarzuty kasacyjne, w tym zarówno odnoszące się do prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, nie okazały się uzasadnione. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, sąd I instancji oddalając skargę trafnie uznał, że postanowienie z 12 lipca 2016 r. oraz poprzedzające jego wydanie postępowanie jest zgodne z prawem.

Skarżąca kasacyjnie błędnie wskazuje, jakoby organ egzekucyjny nakładając na Nią grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 9.000 zł w ogólnie nie rozważył jej wysokości. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] sierpnia 2015 r. PINB wskazał wyraźnie, że przy ustalaniu wysokości grzywny kierował się zakresem przedmiotowym nakazanego zobowiązanej do wykonania obowiązku. W ocenie PINB, nieopłacalnym i nieracjonalnym byłoby narażenie się przez zobowiązaną na konieczność uiszczenia grzywny, w sytuacji gdy wykonanie obowiązku pochłonie znacznie niższe koszty. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lipca 2016 r. dodano, że za wysokością nałożonej grzywny przemawia przedłużające się w czasie niewykonywanie nałożonego na zobowiązaną obowiązku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. w zw. z art. 121 § 1, 2 i 4 u.p.e.a. Wysokość nałożonej na zobowiązaną grzywny w celu przymuszenia nie ma charakteru arbitralnego. Oczywiste jest, że stanowi ona istotną dolegliwość finansową, co łączy się z samą istotą przymusu egzekucyjnego. Jak stwierdziły to zarówno organ egzekucyjny, a w ślad za nim WSA, w u.p.e.a. zostały stworzone takie mechanizmy, których zadaniem jest przeciwdziałanie większej uciążliwości egzekucji, pod warunkiem wykonania obowiązku. Są nimi umorzenie grzywny w celu przymuszenia, o którym stanowi art. 125 § 1 u.p.e.a. oraz zwrot uiszczonej grzywny, stosownie do art. 126 u.p.e.a. Zobowiązana błędnie przy tym wywodzi, że wysokość grzywny powinna być dostosowana do Jej możliwości finansowych. Chociaż sytuacja majątkowa zobowiązanej nie powinna być obojętna dla organu egzekucyjnego w ramach nakładania grzywny w celu przymuszenia, to jednak pierwszym wyznacznikiem dla wymierzanej grzywny powinien być cel egzekucji. W niniejszej sprawie organ egzekucyjny kierował się tym właśnie kryterium, mając jednocześnie na uwadze zachowanie niezbędnego poziomu dolegliwości samej egzekucji, zmierza tym samym do przymuszenia zobowiązanej, aby dobrowolnie wykonała spoczywającą na niej powinność. Co warte podkreślenia, nawet w skardze kasacyjnej zobowiązana nie przedstawiła takich okoliczności dotyczących jej stanu majątkowego, które przemawiałyby za przyjęciem tezy, że wysokość nałożonej na nią grzywny jest rażąco wygórowana.

W rozpoznawanej sprawie organy działając zgodnie z prawem zastosowały jako pierwszy środek egzekucyjny w postaci nałożenia na zobowiązaną grzywny w celu przymuszenia. Alternatywnym środkiem egzekucyjnym byłoby skorzystanie ze środka w postaci wykonania zastępczego. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, że organ egzekucyjny dysponując tymi dwiema możliwościami, jako pierwszą powinien zastosować grzywnę w celu przymuszenia (wyrok NSA z 13 maja 2009 r., II OSK 767/08, CBOSA). Wykonanie zastępcze jest środkiem bardziej kosztownym dla zobowiązanego, a przez to bardziej dolegliwym. Realizacja obowiązku w ramach tego środka nie została połączona z możliwością umorzenia bądź zwrotu kosztów jego zastosowania, tak jak w przypadku uiszczenia grzywny. Mając na względzie treść obowiązku nałożonego na skarżącą, z pewnością przymuszenie zobowiązanej, polegające na zastosowaniu sankcji finansowej w postaci grzywny było zdecydowanie mniej uciążliwym środkiem w porównaniu do angażowania przez organ egzekucyjny wykonawcy zastępczego, na koszt i ryzyko zobowiązanej.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia przez sąd I instancji, a wcześniej przez organ egzekucyjny art. 6 § 1b u.p.e.a. Przepis ten adresowany jest do wierzyciela, a nie do zobowiązanego. Jego celem jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku, a nie formułowanie względem organu egzekucyjnego pytań dotyczących sposobu realizacji obowiązku. W doktrynie zwrócono uwagę, że przepis ten powinien sprzyjać także pozyskaniu przez wierzyciela informacji o sytuacji majątkowej zobowiązanego dla dokonania zasadności samego wszczęcia postępowania egzekucyjnego (W. Piątek, A. Skoczylas (w:) red. R. Hauser, A. Skoczylas, U.p.e.a. Komentarz, Warszawa 2018, s. 60). Jeżeli skarżąca miała wątpliwości dotyczące treści obowiązku, powinna była zwrócić się do organu, który wydał decyzję nakładającą na nią obowiązek z wnioskiem o dokonanie jej wykładni. Z pewnością nie powinno to jednak prowadzić do opóźnienia w realizacji powinności wykonania robót budowlanych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zostały one określone w tytule wykonawczym jasno i precyzyjnie. Stąd też istniały wszelkie podstawy ku temu, aby wobec braku dobrowolnej realizacji obowiązku zainicjowany został tryb przymusu egzekucyjnego. Powinien on trwać aż do całkowitej realizacji obowiązku. Częściowe jego wykonanie nie ma w tej materii znaczenia w tym sensie, że przymus egzekucyjny staje się bezprzedmiotowy dopiero wówczas, gdy obowiązek zostaje całkowicie wykonany.

Na uwagę nie zasługiwały sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przez sąd I instancji przepisów postępowania. Ich treść została w ścisły sposób połączona z podstawami materialnoprawnymi, które uznano za nieusprawiedliwione. Wydając zaskarżony wyrok, WSA nie naruszył art. 113 § 1 p.p.s.a., gdyż rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie akt sprawy nadesłanych przez WWINB. Twierdzenia zobowiązanej dotyczące obszaru oddziaływania inwestycji nie zostały szerzej rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Należy jedynie podkreślić, że stosownie do art. 29 § 1 u.p.e.a., w ramach egzekucji administracyjnej weryfikacji nie podlega zasadność i wymagalność obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji nie wykroczył poza granice rozpatrywanej sprawy sądowoadministracyjnej, koncentrując swoją uwagę na rozstrzygnięciu o nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia. Prawidłowo zastosowany został art. 151 p.p.s.a., ponieważ brak podstaw do uwzględnienia skargi rodził konieczność jej oddalenia.

Ubocznie należy w tym miejscu wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny poddając kontroli instancyjnej wyrok z 29 marca 2017 r. nie miał prawnej możliwości zawieszenia administracyjnego postępowania egzekucyjnego. O przesłankach zawieszenia tego postępowania stanowi art. 56 § 1 u.p.e.a. Rozstrzygnięcie w tej materii znajduje się w kompetencji organu egzekucyjnego. Po jego wydaniu i wyczerpaniu wewnątrzadministracyjnego trybu zaskarżenia może ono zostać poddane sądowoadministracyjnej kontroli.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. - oddalił skargę kasacyjną.

Zarządzenie

Odpis wyroku z dnia 16 maja 2019 r. wraz z uzasadnieniem przesłać:

1) r.pr. A. Pilch-Wojcieszek (k. 54 akt sądowych),

2) organowi administracji (k. 6 akt sądowych).

Warszawa, dnia 16 maja 2019 r.

Sędzia

Naczelnego Sądu Administracyjnego

Roman Hauser

Roman Hauser

P