III SAB/Gd 446/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-12-11	
Data wpływu	2025-10-16	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Adam Osik /sprawozdawca/
Bartłomiej Adamczak /przewodniczący/
Janina Guść	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Zobowiązano do wydania aktu	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art.  1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 6; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1789; art. 13 ust. 7 i 8; Ustawa z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki
Dz.U. 2024 nr 0 poz 1571; art. 188, art. 342 ust. 3, ust. 4, art. 431 ust. 1 pkt 2 lit. a; Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce
Dz.U. 2020 nr 0 poz 164; art. 1, art. 17 ust. 3, art. 22 ust. 1, art. 23, art. 25 ust. 2, art. 27 ust. 1, art. 35, art. 36 ust. 3; Ustawa z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (t. j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 149 § 1, § 1a, art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Asesor WSA Adam Osik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w W. na bezczynność Rektora Uniwersytetu Gdańskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Rektora Uniwersytetu Gdańskiego do rozpoznania wniosku S. z siedzibą w W. z dnia 25 czerwca 2025 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Rektora Uniwersytetu Gdańskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Rektora Uniwersytetu Gdańskiego na rzecz S. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 25 czerwca 2025 r. (data wysłania wiadomości elektronicznej, k. 9 akt administracyjnych) S. z siedzibą w W. wystąpiło do Rektora Uniwersytetu Gdańskiego o udostępnienie informacji publicznej, tj. o udostępnienie "recenzji pracy doktorskiej Pana K. N., nr rejestru [...]".

Pismem z dnia 7 lipca 2025 r. organ poinformował, że akta administracyjne przewodu doktorskiego mgr K. N. stanowią obecnie materiały archiwalne w rozumieniu ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (tekst jednolity: Dz. U. 2020 r., poz. 164 ze zm.) – dalej jako: "ustawa archiwalna". Ze względu na przywołaną kwalifikację ww. akt, w świetle art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.) – dalej jako: "u.d.i.p.", dostęp do nich i korzystanie z nich obecnie określają przepisy ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, a nie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazano, że jeśli wnioskodawca podtrzymuje wniosek, należy wskazać cel uzasadniający dostęp do żądanych materiałów archiwalnych. Jeżeli wskazany cel będzie uzasadniał udostępnienie żądanych materiałów, wnioskodawca będzie mógł, za zgodą Rektora, ubiegać się o uzyskanie dostępu do tych materiałów na zasadach obowiązujących w Uniwersytecie Gdańskim.

W dniu 19 sierpnia 2025 r. S. z siedzibą w W. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Rektora Uniwersytetu Gdańskiego w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 24 czerwca 2025 r. o udostępnienie informacji.

W skardze zarzucono naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 Nr 78 poz. 483 z późn. zm.), poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie skarżącemu informacji publicznej w postaci recenzji pracy doktorskiej Pana K. N., nr rejestru [...], pomimo braku podstaw do odmowy ich udostępnienia,

2) art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2 u.d.i.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieudostępnienie skarżącemu wnioskowanej informacji, podczas gdy stanowi ona informację publiczną i nie ma do niej zastosowania inny tryb, a w szczególności ustawa o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach,

i w oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o:

1) zobowiązanie Rektora Uniwersytetu Gdańskiego do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 24 czerwca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej,

2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.",

4) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego, w świetle art. 1 u.d.i.p. odmienne przepisy mogą mieć zastosowanie, jeśli w sposób całościowy regulują dostęp do informacji stanowiącej informację publiczną. Stosownie do przepisów ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, w archiwach państwowych przechowywane są materiały archiwalne wchodzące do narodowego zasobu archiwalnego. Dokumentacja powstająca w organach państwowych i państwowych jednostkach organizacyjnych oraz w organach jednostek samorządu terytorialnego i samorządowych jednostkach organizacyjnych, a także napływająca do nich, jest co do zasady przechowywana przez te organy i jednostki organizacyjne, a do archiwów państwowych jest przekazywana po upływie określonego czasu. Zdaniem skarżącego, na podstawie udzielonej przez organ odpowiedzi nie sposób przyjąć, że wnioskowane informacje znajdują się w narodowym zasobie archiwalnym. Powoływana przez Rektora ustawa ma zastosowanie wobec ściśle określonej dokumentacji. W odniesieniu do dostępu do materiałów znajdujących się w innych archiwach aniżeli archiwa państwowe zastosowanie znajdują przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i w takim trybie organ powinien rozpatrzyć wniosek o udostępnienie informacji publicznej w niniejszej sprawie. Wnioskowana informacja jest informacją publiczną i z uwagi na brak innej regulacji mogącej mieć do niej zastosowanie, powinna zostać udostępniona w trybie przepisów u.d.i.p.

Organ nie udostępniając skarżącemu informacji w zakresie przez niego wnioskowanym, dopuścił się oczywistego naruszenia konstytucyjnego prawa do informacji. Co więcej, Rektor nie wskazał żadnej konkretnej podstawy prawnej, która w jego ocenie miałaby mieć zastosowanie w niniejszej sprawie i która mogłaby stanowić również podstawę do żądania wykazania celu uzasadniającego udostępnienie wnioskowanej recenzji. W swoim piśmie z dnia 7 lipca 2025 r. Rektor jedynie w sposób ogólny powołał przepisy ustawy archiwalnej. Obowiązek udostępnienia wnioskowanych informacji wynika natomiast wprost z treści u.d.i.p. Organ naruszył więc w sposób oczywisty przysługujące skarżącemu prawo do informacji.

W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu Gdańskiego wniósł o oddalenie skargi.

Organ wyjaśnił, że Uniwersytet Gdański jest podmiotem zobowiązanym ustawowo do prowadzenia archiwum. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.n.z.a.a., każdy organ państwowy, państwowa jednostka organizacyjna, jednostka samorządu terytorialnego oraz samorządowa jednostka organizacyjna są zobowiązane do prowadzenia archiwum zakładowego, w którym przechowują dokumentację powstającą w związku z ich działalnością. Uniwersytet Gdański, jako uczelnia publiczna w rozumieniu art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 1571 ze zm.), określanej dalej skrótem "pswin", jest państwową jednostką organizacyjną - osobą prawną (art. 9 ust. 1 pswin). Uniwersytet Gdański jest państwową jednostką organizacyjną w rozumieniu ww. przepisu art. 6 ust. 1 ustawy archiwalnej. Tym samym na Uniwersytecie Gdańskim ciąży bezwzględny obowiązek prowadzenia archiwum zakładowego, w którym gromadzona i zabezpieczana jest dokumentacja mająca znaczenie dowodowe, organizacyjne i historyczne.

Bezpośrednią przesłanką obowiązku utworzenia i prowadzenia archiwum zakładowego w Uniwersytecie Gdańskim jest również fakt wytwarzania w toku działalności Uczelni materiałów archiwalnych stanowiących państwowy zasób archiwalny. Powyższe stwierdzenie jest uzasadnione treścią tzw. normatywów (przepisów) kancelaryjno-archiwalnych, które obowiązują na Uniwersytecie, tj. np. obecnie obowiązującym jednolitym rzeczowym wykazie akt, który stanowi załącznik nr 2 do zarządzenia Rektora Uniwersytetu Gdańskiego nr l/R/22 z dnia 4 stycznia 2022 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitego rzeczowego wykazu akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwum zakładowego. W tym zakresie organ wskazał też na art. 6 ust. 2 ustawy archiwalnej.

Jak wyjaśnił organ, archiwa zakładowe uczelni, w tym archiwum Uniwersytetu Gdańskiego, posiadają ustawowe uprawnienie do przechowywania własnego zasobu historycznego. Zgodnie z art. 35 ust. 2 w zw. z art. 25 ust. 2 ustawy archiwalnej archiwa uczelniane - w przeciwieństwie do wielu innych jednostek - mogą przechowywać wieczyście materiały archiwalne, zamiast przekazywać je do archiwów państwowych. Archiwum Uniwersytetu Gdańskiego pełni więc funkcję archiwum zakładowego z powierzonym zasobem archiwalnym oraz jako takie stanowi część państwowej sieci archiwalnej. Zapis § 1 ust. 2 Regulaminu Archiwum UG, który stanowi załącznik do zarządzenia nr 65/R/21 Rektora UG z dnia 19 kwietnia 2021 r. w sprawie Regulaminu Archiwum Uniwersytetu Gdańskiego stanowi, że: "Archiwum wchodzi w skład państwowej sieci archiwalnej, pełniąc funkcje archiwum zakładowego uprawnionego do posiadania powierzonego zasobu historycznego".

Organ odwołał się do literatury przedmiotu, wskazując, że M. Płuciennik, przywołując też pogląd P. Frąckowiaka, wskazuje na ewolucję obecnej interpretacji ustawy archiwalnej "w stronę utożsamienia prawa uczelni do posiadania zasobu historycznego z prawem wieczystego przechowywania materiałów archiwalnych, co jest wprost proporcjonalne do automatycznego powierzenia uczelniom wyższym tego zasobu". Wskazana interpretacja jest "zgodna z zasadą poszanowania historycznie ukształtowanego zasobu archiwalnego, a ponadto koresponduje ze szczególnym charakterem i zadaniami usługowymi, naukowymi i dydaktycznymi, jakie realizują archiwa uczelni" (M. Płuciennik, Dostęp do archiwów - prawo czy przywilej? Udostępnianie dokumentacji w archiwach szkół wyższych w Polsce, (w]: C. Kuklo, W. Walczak [red.], Człowiek twórcą historii, t. 5, cz.l, Warsztat nowoczesnego humanisty historyka na progu XXI w., Białystok 2024, s. 166.)

Zdaniem organu obowiązek prowadzenia archiwum przez Uniwersytet Gdański wynika także z regulacji ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 9 pswin jednym z podstawowych zadań uczelni jest "upowszechnianie i pomnażanie osiągnięć nauki i kultury, w tym poprzez gromadzenie i udostępnianie zbiorów bibliotecznych, informacyjnych i archiwalnych". Na podstawie tego przepisu pswin uczelnie mają ustawowy obowiązek nie tylko gromadzenia swoich zbiorów archiwalnych, lecz także zapewnienia dostępu do nich oraz stworzenia odpowiednich warunków i infrastruktury niezbędnych do realizacji tego zadania. Ponadto, w konsekwencji art. 49 ust. 3 pswin, uczelnie są zobowiązane do zorganizowania archiwum jako integralnej i obowiązkowej części struktury uczelni.

W czasie powstania dokumentacji (akt sprawy) przewodu doktorskiego mgr. K. N., w tym recenzji żądanych przez skarżącego, obowiązywało zarządzenie nr 38/R/10 Rektora Uniwersytetu Gdańskiego z dnia 25 maja 2010 r. w sprawie zasad klasyfikowania oraz trybu postępowania przy przekazywaniu dokumentacji archiwalnej do Archiwum Uniwersytetu Gdańskiego, zgodnie z którym, a także zgodnie z kolejnymi zarządzeniami w sprawie wprowadzenia Jednolitego Rzeczowego Wykazu Akt Uniwersytetu Gdańskiego (zarządzenia Kanclerza UG: nr l/K/16 z dnia 4 stycznia 2016 r., nr 6/K/17 z dnia 14 listopada 2017 r., nr 10/K/19 z dnia 30 grudnia 2019 r.), recenzje sporządzane w toku przewodów doktorskich stanowiły część dokumentacji zaliczanej do klasy 510 Jednolitego Rzeczowego Wykazu Akt "Przewody doktorskie", oznaczonej kategorią archiwalną B50 (niearchiwalna dokumentacja osobowa, pozbawiona wartości historycznej i mająca znaczenie czasowe).

Organ wskazał na zmianę charakteru informacji żądanej przez skarżącego z niearchiwalnego na archiwalny wskutek zmiany stanu prawnego i wydania zarządzenia nr 8 Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia 28 kwietnia 2020 r. w sprawie wprowadzenia kryteriów wartościowania dokumentacji akt osobowych studentów oraz prac dyplomowych. Wskazane zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 1 i 4 oraz ust. 1a ustawy archiwalnej oraz opublikowane w Dzienniku Urzędowym Naczelnej Dyrekcji Archiwów Państwowych z 2020 r. poz. 8. Na podstawie pkt 6 załącznika nr 1 do ww. zarządzenia dokumentacja przewodów doktorskich oraz rozpraw doktorskich została zakwalifikowana, z mocy prawa, do materiałów archiwalnych. W Uniwersytecie Gdańskim wskazana kwalifikacja została praktycznie przeprowadzona w chwili przejęcia dokumentacji przez Archiwum Uniwersytetu Gdańskiego, tj. z dniem 7 lipca 2020 r.

W konsekwencji akta sprawy przewodu doktorskiego mgr. K. N. mają obecnie status materiału archiwalnego posiadającego znaczenie jako źródło informacji o wartości historycznej (zob. też § 10 ust. 4 Regulaminu Archiwum UG, który określa charakter materiałów składających się na zasób Archiwum). Od chwili przekazania do Archiwum UG, na podstawie ww. zarządzenia nr 8 Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia 28 kwietnia 2020 r., wymienione akta, w tym recenzje rozprawy doktorskiej mgr. K. N., stały się częścią narodowego zasobu archiwalnego w rozumieniu art. 1 ustawy archiwalnej i podlegają szczególnemu reżimowi ochrony oraz zasadom udostępniania określonym w tej ustawie.

W ocenie organu powyższe dowodzi braku zasadności uwag skarżącego o pozostawaniu żądanych dokumentów poza narodowym zasobem archiwalnym i zastosowaniu w sprawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z § 10 ust. 1 i 2 Regulaminu Archiwum UG materiały archiwalne zgromadzone w Archiwum stanowią część narodowego zasobu archiwalnego. Archiwum ma prawo wieczystego przechowywania materiałów archiwalnych.

Organ podniósł, że nie naruszył przepisów konstytucyjnych i ustawowych przytoczonych przez skarżącego. W sprawie o udostępnienie informacji żądanej przez skarżącego nie znajdowały bowiem zastosowania, ze względu na charakter archiwalny tej informacji, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wbrew stanowisku skarżącego przepisy ustawy archiwalnej, w szczególności art. 16a-16e, określają "w sposób całościowy" odmienne wobec u.d.i.p. zasady i tryb dostępu do informacji archiwalnych, będących informacjami publicznymi. Z tego względu, w ocenie organu, zastosowanie udip (jako regulacji ogólnej) jest wyłączone w tej sprawie z uwagi na obowiązywanie ustawy archiwalnej (jako regulacji szczególnej) zgodnie z regulacją art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

Organ dwukrotnie, w sposób opisowy, wskazał skarżącemu właściwą podstawę prawną, która ma zastosowanie w niniejszej sprawie i uzasadnia żądanie wykazania przez wnioskodawcę celu udostępnienia materiałów archiwalnych - informacji. Przepisy art. 16a ust. 4 pkt 1-3 ustawy archiwalnej, w tym punkty 1 i 2, literalnie odwołują się do pojęcia celów udostępnienia materiałów archiwalnych, np. celów poznawczych związanych z zaspokajaniem osobistych potrzeb informacyjnych wnioskodawcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Skarga została rozpoznana w oparciu o art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Przepisy te stanowią, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też - w przypadku, gdy znajduje zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej - przez rozpoznanie wniosku w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.) – dalej jako: "u.d.i.p.".

W przypadku skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej Sąd dokonuje weryfikacji czy wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (warunek podmiotowy), czy żądane informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. (warunek przedmiotowy) oraz czy wniosek został rozpatrzony w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ulegało wątpliwości, że Rektor Uniwersytetu Gdańskiego, jako organ uczelni wyższej, a więc jako podmiot wykonujący zadania publiczne, w szczególności podmiot reprezentujący państwową osobę prawną (szkołę wyższą), jest podmiotem zobowiązywanym do udzielania informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Stanowisko w tym przedmiocie zostało ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 31 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 7514/21, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Natomiast zasadniczą kwestię dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy stanowiła ocena, czy wnioskowane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Informacją publiczną jest każda informacja o sprawie publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Pojęcie "sprawa publiczna" oznacza natomiast przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych "informację publiczną" definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1574/19; CBOSA). O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu, wymienia art. 6 ust. 1 u.d.i.p., jednak nie stanowi on katalogu zamkniętego. Zgodnie z ww. przepisem udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: 1) polityce wewnętrznej i zagranicznej, 2) podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, 3) zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, 4) danych publicznych obejmujących: a) treść i postać dokumentów urzędowych, b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, d) informację o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych, 5) majątku publicznym.

Wyżej wskazany art. 6 u.d.i.p. jedynie egzemplifikuje kategorie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, nie tworząc zamkniętego katalogu, a tym samym legalnej definicji tego pojęcia. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, na co wskazuje użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". W judykaturze i doktrynie utrwalił się pogląd, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej.

Żądana przez skarżącego informacja dotycząca recenzji złożonych przez recenzentów w toku przewodu doktorskiego spełnia warunki informacji publicznej, dotyczy bowiem działania organu wykonującego funkcje publiczne tzn. Rektora UG.

Dla oceny charakteru żądanej informacji jako dotyczącej sprawy publicznej istotne znaczenie ma dodatkowo sposób prawnej regulacji podawania do publicznej wiadomości określonych dokumentów składających się na przewód doktorski.

Kwestię tę uregulowano w art. 13 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1789) w brzmieniu obowiązującym już od dnia 1 października 2011 r. W świetle tych przepisów streszczenie rozprawy doktorskiej łącznie z recenzjami zamieszcza się na stronie internetowej szkoły wyższej lub jednostki organizacyjnej przeprowadzającej przewód doktorski. Streszczenie rozprawy doktorskiej zamieszcza się w dniu podjęcia przez radę jednostki uchwały o przyjęciu rozprawy doktorskiej, a recenzje w dniu ich przekazania przez recenzentów. Streszczenie rozprawy i recenzje pozostają na stronie internetowej co najmniej do dnia nadania stopnia doktora. Warunek zamieszczenia streszczenia rozprawy doktorskiej i recenzji nie dotyczy rozprawy doktorskiej, której przedmiot jest objęty ochroną informacji niejawnych. Streszczenia rozpraw doktorskich i recenzje podlegające zamieszczeniu na stronie internetowej przekazuje się niezwłocznie po ich złożeniu do Centralnej Komisji w celu ich opublikowania w Biuletynie Informacji Publicznej.

W konsekwencji powyższego w nieobowiązującym już rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 22 września 2011 r. w sprawie szczegółowego trybu i warunków przeprowadzania czynności w przewodach doktorskich, w postępowaniu habilitacyjnym oraz w postępowaniu o nadanie tytułu profesora (Dz. U. z 2011 r., nr 204, poz. 1200) obowiązywał wymóg przekazania przez radę jednostki organizacyjnej (tj. radę wydziału, radę innej jednostki organizacyjnej szkoły wyższej, radę naukową instytutu naukowego Polskiej Akademii Nauk, radę naukową instytutu badawczego albo radę naukową międzynarodowego instytutu naukowego utworzonego na podstawie odrębnych przepisów, działającego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – por. art. 4 pkt 4 ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki, na podstawie której to ustawy wydano ww. rozporządzenie) po otrzymaniu ostatniej recenzji przekazania Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów wszystkich recenzji w formie elektronicznej. Centralna Komisja była zobowiązana do niezwłocznego zamieszczenia przekazanych recenzji w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Centralnej Komisji, w podziale na dyscypliny naukowe lub artystyczne, wraz z informacją o jednostce organizacyjnej prowadzącej przewód doktorski (§ 6 ust. 7 i 8 ww. rozporządzenia).

Dodać należy, że ustawodawca formułując przepis upoważniający do wydania ww. rozporządzenia zawarty w art. 31 zdanie końcowe ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki dostrzegał potrzebę zapewnienia przejrzystego przeprowadzania czynności w przewodzie doktorskim, postępowania habilitacyjnego oraz postępowania o nadanie tytułu profesora. Zgodnie bowiem z tym przepisem minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego, po zasięgnięciu opinii Centralnej Komisji, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy tryb i warunki przeprowadzania czynności w przewodzie doktorskim, w postępowaniu habilitacyjnym oraz w postępowaniu o nadanie tytułu profesora, a w szczególności:

1) dokumenty, jakie powinna przedstawić osoba ubiegająca się o wszczęcie przewodu doktorskiego, postępowania habilitacyjnego lub postępowania o nadanie tytułu profesora,

2) wzór ankiety oceny osiągnięć naukowych lub artystycznych osoby ubiegającej się o nadanie tytułu profesora, uwzględniając różne dziedziny nauki i sztuki,

3) skład oraz tryb działania komisji i zespołów powoływanych przez rady jednostek organizacyjnych przeprowadzających przewody doktorskie lub postępowanie o nadanie tytułu profesora, uwzględniając możliwość powoływania do składu komisji i zespołów osób posiadających tytuł profesora lub stopień doktora habilitowanego lub osób, które nabyły uprawnienia równoważne z uprawnieniami doktora habilitowanego na podstawie art. 21a, a w przypadku postępowania o nadanie tytułu naukowego - wyłącznie osób posiadających tytuł profesora,

4) możliwość i warunki powtórnego zdawania egzaminów doktorskich,

5) wykaz certyfikatów potwierdzających znajomość języka obcego,

6) sposób przedstawiania i oceniania rozpraw doktorskich, w tym będących pracami zbiorowymi, a także podejmowania uchwał o nadaniu stopnia doktora lub doktora habilitowanego,

7) niezbędne elementy dyplomów doktorskiego i habilitacyjnego,

8) maksymalną wysokość opłat za wydanie dyplomu doktorskiego i habilitacyjnego oraz ich duplikatów i odpisów w języku angielskim albo języku łacińskim, nieprzekraczającą kosztów sporządzenia tych dokumentów,

9) sposób uwierzytelniania dokumentów przeznaczonych do obrotu prawnego z zagranicą oraz wysokość opłaty za ich uwierzytelnienie nieprzekraczającą kosztów dokonania tej czynności,

10) (uchylony)

- mając na uwadze potrzebę zapewnienia rozwoju kadr naukowych oraz sprawnego i przejrzystego przeprowadzania czynności w przewodzie doktorskim, postępowania habilitacyjnego oraz postępowania o nadanie tytułu profesora.

Na gruncie ww. rozporządzenia, choć w odniesieniu do postępowania habilitacyjnego, w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany był pogląd, że skoro przepis § 18 ww. rozporządzenia stanowi, iż: "Uchwałę w sprawie nadania albo odmowy nadania stopnia doktora habilitowanego ogłasza się, wraz z informacją o składzie komisji habilitacyjnej oraz recenzjami złożonymi w postępowaniu habilitacyjnym, w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Centralnej Komisji, w terminie 30 dni od dnia podjęcia uchwały" – to nie sposób uznać, że wymienione w nim materiały nie stanowią w ocenie prawodawcy informacji publicznej. Odwołanie się do wskazanego przepisu ma zatem walor argumentacyjny. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd, że przepis ten jedynie potwierdził charakter opisanych w nim informacji jako informacji publicznych, określając ich sposób udostępnienia w BIP, a zatem informacje związane z przewodem habilitacyjnym posiadają walor informacji publicznej z uwagi na swoją istotę, która pozostaje niezmienna. W rezultacie informacją publiczną są informacje dotyczące przewodów w przedmiocie nadania stopnia lub tytułu naukowego niezależnie od zasad, na których przewód ten się toczy lub toczył, gdyż informacje te dotyczą sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy o dostępie do informacji jaką jest sprawa nadania stopnia lub tytułu naukowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2016 r., I OSK 449/15, z 13 czerwca 2013 r., I OSK 477/13, z 16 stycznia 2018 r., I OSK 1877/16).

Kontynuacją regulacji prawnej w zakresie publikacji dokumentów dotyczących przewodu doktorskiego jest obecnie obowiązująca ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1571 ze zm.) – dalej jako: "p.s.w.n.", która weszła w życie w dniu 1 października 2018 r. Z tym dniem również utraciła moc ww. ustawa z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki, co wynika z art. 169 pkt 2 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r., poz. 1669).

Zgodnie z art. 188 ust. 1 p.s.w.n. podmiot doktoryzujący udostępnia w BIP na swojej stronie podmiotowej, nie później niż w terminie: 1) 30 dni przed wyznaczonym terminem obrony rozprawy doktorskiej: a) rozprawę doktorską będącą pracą pisemną wraz z jej streszczeniem albo opis rozprawy doktorskiej niebędącej pracą pisemną, b) recenzje; 2) 10 dni przed wyznaczonym terminem obrony rozprawy doktorskiej - informację o terminie, miejscu i sposobie jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 188 ust. 2 p.s.w.n. w przypadku rozprawy doktorskiej, której przedmiot jest objęty tajemnicą prawnie chronioną, udostępnia się tylko recenzje z wyłączeniem treści objętych tą tajemnicą. W myśl zaś art. 188 ust. 3 p.s.w.n. dokumenty, o których mowa w ust. 1, niezwłocznie po ich udostępnieniu zamieszcza się w systemie, o którym mowa w art. 342 ust. 1, tj. w Zintegrowanym Systemie Informacji o Szkolnictwie Wyższym i Nauce POL-on.

Przepisy powyższe stanowią próbę zrealizowania istotnej części zapowiedzi sformułowanej w uzasadnieniu projektu ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce: "Zdecydowanie zwiększona zostanie transparentność postępowań w sprawie nadania stopnia doktora. Wprowadzona zostanie jawność rozpraw doktorskich, które będą udostępniane w BIP na stronie podmiotowej podmiotu doktoryzującego oraz w Systemie POL-on w bazie dokumentów w postępowaniach awansowych na podobnych zasadach jak recenzje. Wyjątkiem od tej zasady będą rozprawy doktorskie, których przedmiot jest objęty tajemnicą prawnie chronioną. Poprawie jakości rozpraw i transparentności postępowań będzie służyć także wprowadzenie trzeciego recenzenta dysertacji doktorskiej. Wszyscy recenzenci będą pochodzić spoza uczelni lub instytutu, w którym jest przygotowywana rozprawa doktorska, zarazem nie będą mogli oni być też pracownikami podmiotów, w których jest zatrudniona osoba ubiegająca się o nadanie stopnia doktora" (uzasadnienie projektu dostępne pod adresem internetowym: https://orka.sejm.gov.pl/Druki8ka.nsf/0/6C22FAA797502236C125826E0022D98C/%24File/2446-uzasadnienie.docx).

Obowiązek udostępniania w BIP rozpraw doktorskich należy postrzegać jako narzędzie realizujące cele dwojakiego rodzaju. Z jednej strony z pewnością ma to sprzyjać transparentności prowadzonych postępowań, społecznej i środowiskowej kontroli nad jakością rozpraw doktorskich, a przez to – rzetelności i wysokiej jakości prowadzonych badań będących podstawą rozprawy. Przepis art. 188 ust. 1 p.s.w.n. nie określa, jak długo rozprawa, jej streszczenie albo opis oraz recenzje mają pozostawać udostępnione w BIP na stronie podmiotowej podmiotu doktoryzującego. Uznać należy – nie tylko w oparciu o brzmienie przepisu, ale i o względy celowościowe – że dokumenty te nie powinny być usuwane po zakończeniu postępowania. Dostępność tych dokumentów ma bowiem służyć społecznej i środowiskowej weryfikacji procedur awansowych, a także dostępności do wyników badań będących podstawą nadania stopni również po ich nadaniu (por. Ł. Kierznowski, Stopnie naukowe i stopnie w zakresie sztuki. Komentarz, Difin 2021, SIP Lex).

W świetle art. 342 ust. 3 p.s.w.n. System POL-on obejmuje następujące bazy danych:

1) wykaz nauczycieli akademickich, innych osób prowadzących zajęcia, osób prowadzących działalność naukową oraz osób biorących udział w jej prowadzeniu;

1a) wykaz cudzoziemców przyjętych na studia i do szkół doktorskich, zwany dalej "wykazem cudzoziemców;

2) wykaz studentów;

3) wykaz osób ubiegających się o stopień doktora;

4) wykaz instytucji systemu szkolnictwa wyższego i nauki;

5) repozytorium pisemnych prac dyplomowych;

6) bazę dokumentów w postępowaniach awansowych;

7) bazę osób upoważnionych do podpisywania dokumentów;

8) bazę dokumentów planistyczno-sprawozdawczych.

Jak zaś wynika z art. 342 ust. 4 p.s.w.n. dane w Systemie POL-on są przetwarzane w celu wykonywania zadań związanych z ustalaniem i realizacją polityki naukowej państwa, przeprowadzaniem ewaluacji jakości kształcenia, ewaluacji szkół doktorskich i ewaluacji jakości działalności naukowej, prowadzeniem postępowań w sprawie nadania stopnia doktora, stopnia doktora habilitowanego i tytułu profesora, ustalaniem wysokości subwencji i dotacji, nadzorem nad systemem szkolnictwa wyższego i nauki, realizacją zadań przez NAWA, NCBiR oraz NCN.

Mając na uwadze powyższe regulacje prawne przyjąć należy, że recenzja rozprawy (pracy) doktorskiej stanowi informację publiczną, która o ile nie została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej podmiotu doktoryzującego (w tym uczelni – por. art. 185 ust. 1 p.s.w.n.), powinna zostać udostępniona przez ten podmiot na wniosek podmiotu zainteresowanego uzyskaniem takiej informacji. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek.

Sąd zważył w konsekwencji powyższych uwag, że skoro ustawodawca uznał w sposób jednoznaczny, że recenzje rozpraw doktorskich podlegają publikacji w BIP jako informacje publiczne, to przedstawiona przez organ interpretacja przepisów ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. nie może zostać uwzględniona. Nałożone w tym zakresie na uczelnie obowiązki publikacyjne mają pierwszeństwo przed innymi przepisami, które regulują odmiennie sposób dostępu do objętych tym obowiązkiem dokumentów. Nie bez znaczenia, zdaniem sądu pozostaje wola ustawodawcy, który obowiązkom tym nadaje szczególną rangę, wskazując w art. 431 ust. 1 pkt 2 lit. a p.s.w.n., że minister może nałożyć na uczelnię administracyjną karę pieniężną w wysokości do 50 000 zł w przypadku naruszenia obowiązków, o których mowa w art. 82, art. 119 ust. 3 i 4, art. 188, art. 206 ust. 1 i 2, art. 222, art. 358 oraz art. 429.

Wyjaśnić przy tym należy, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępniania informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznej wyłącza stosowanie u.d.i.p., jednak tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tą ustawą szczególną.

Ustawą szczególną, która przewiduje odrębny od istniejącego w u.d.i.p. tryb dostępu do informacji publicznej jest - w określonym wyłącznie jednak zakresie - ustawa z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach.

Ustawa ta w art. 1 stanowi, że materiałami archiwalnymi wchodzącymi do narodowego zasobu archiwalnego są wszelkiego rodzaju akta i dokumenty, korespondencja, dokumentacja finansowa, techniczna i statystyczna, mapy i plany, fotografie, filmy i mikrofilmy, nagrania dźwiękowe i wideofonowe, dokumenty elektroniczne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2019 r., poz. 700 ze zm.) oraz inna dokumentacja, bez względu na sposób jej wytworzenia, mająca znaczenie jako źródło informacji o wartości historycznej o działalności Państwa Polskiego, jego poszczególnych organów i innych państwowych jednostek organizacyjnych oraz o jego stosunkach z innymi państwami, o rozwoju życia społecznego i gospodarczego, o działalności organizacji o charakterze politycznym, społecznym i gospodarczym, zawodowym i wyznaniowym, o organizacji i rozwoju nauki, kultury i sztuki, a także o działalności jednostek samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostek organizacyjnych - powstała w przeszłości i powstająca współcześnie.

Ustawa o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach reguluje zasady gromadzenia, rejestrowania i przechowywania materiałów archiwalnych tworzących narodowy zasób archiwalny i wskazuje podmioty do tego zobowiązane. Zgodnie z treścią 22 ust. 1 ustawy archiwalnej działalność archiwalną w zakresie państwowego zasobu archiwalnego prowadzi państwowa sieć archiwalna, którą tworzą: 1) archiwa państwowe; 2) archiwa wyodrębnione; 3) archiwa zakładowe organów państwowych i innych państwowych jednostek organizacyjnych; 3a) archiwa zakładowe organów jednostek samorządu terytorialnego i samorządowych jednostek organizacyjnych.

W myśl art. 23 ww. ustawy działalność archiwalna obejmuje gromadzenie, ewidencjonowanie, przechowywanie, opracowanie, zabezpieczenie i udostępnianie materiałów archiwalnych oraz prowadzenie działalności informacyjnej. Przepis art. 29 ust. 1 ww. ustawy stanowi o archiwach wyodrębnionych, a zatem archiwach, z których materiały są udostępniane w szczególnym trybie i na szczególnych zasadach unormowanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2011 r. w sprawie sposobu i trybu udostępniania materiałów archiwalnych znajdujących się w archiwach wyodrębnionych (Dz. U. Nr 196, poz. 1161), wydanym na podstawie art. 17 ust. 3 ustawy archiwalnej.

Rozporządzenie to, w myśl § 1, określa sposób i tryb udostępniania materiałów archiwalnych znajdujących się w archiwach wyodrębnionych, z wyłączeniem archiwum wyodrębnionego Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Stosownie natomiast do § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia, materiały archiwalne udostępnia się na podstawie pisemnego zgłoszenia zainteresowanego. Zgłoszenie składa się do organu, któremu podlega archiwum wyodrębnione lub który je nadzoruje. Jak stanowi ust. 3 zgłoszenie zawiera: 1) imię i nazwisko, rodzaj i numer dokumentu tożsamości oraz adres do korespondencji - jeżeli zgłoszenie składa osoba fizyczna lub jej upoważniony przedstawiciel; 2) nazwę i siedzibę osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej oraz imię i nazwisko, rodzaj i numer dokumentu tożsamości jej upoważnionego przedstawiciela, któremu mają być udostępnione materiały archiwalne - jeżeli zgłoszenie składa osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej; 3) wskazanie materiałów archiwalnych lub określenie tematu, którego one dotyczą; 4) określenie celu udostępnienia materiałów archiwalnych; 5) proponowany sposób udostępnienia materiałów archiwalnych.

Przyjąć zatem należy, że ustawa o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2011 r., w zakresie w jakim normują dostęp do informacji (dokumentów, innych materiałów) przechowywanych w archiwach państwowych archiwach wyodrębnionych, stanowią szczególne regulacje, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z 22 września 2016 r., I OSK 371/15; z 6 marca 2013 r., I OSK 2984/12; wyroki WSA w Warszawie z 6 sierpnia 2020 r., II SA/Wa 2518/19; z 18 września 2006 r., IV SA/Wa 1090/08; wyrok WSA w Krakowie z 11 kwietnia 2007 r., II SAB/Kr 10/06).

W odniesieniu do informacji publicznych znajdujących się w takich archiwach ww. unormowania mają pierwszeństwo przed ogólnymi regulacjami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie jest jednak uprawniona generalna wykładnia, zgodnie z którą informacje znajdujące się w państwowym zasobie archiwalnym nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 lutego 2019 r., I OSK 467/17: "zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach, archiwa zakładowe tworzy się w państwowych jednostkach organizacyjnych oraz w jednostkach samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostkach organizacyjnych, w których powstają materiały archiwalne. Z kolei art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 cyt. ustawy stanowią, że zasób archiwalny archiwów zakładowych oraz dokumentacja przechowywana w składnicach akt służy potrzebom jednostek, w których archiwa te i takie składnice akt zostały utworzone, a do korzystania z których przez osoby trzecie konieczne jest zezwolenie kierownika tej jednostki organizacyjnej, w której istnieje archiwum zakładowe lub składnica akt. Dostęp do dokumentów zgromadzonych w archiwach zakładowych lub składnicach akt nie może stanowić ograniczenia w dostępie do informacji publicznej, jak bowiem wynika z art. 35 ust. 2 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach, zasób archiwalny archiwów zakładowych stanowią materiały archiwalne powstałe i powstające w związku z działalnością jednostek organizacyjnych, w których zostały utworzone. Oznacza to, że w istocie nie tylko wszystko to, co już powstało w związku z działalnością danego podmiotu wykonującego zadania publiczne stanowi archiwum zakładowe, ale także i to, co powstaje w związku z taką działalnością jest objęte pojęciem zasobu archiwalnego archiwów zakładowych. Z ogólnej regulacji art. 35 ust. 3 ustawy, zgodnie z którą do korzystania z archiwum zakładowego przez osoby trzecie konieczne jest zezwolenie kierownika jednostki organizacyjnej, w której istnieje archiwum zakładowe, nie wynika wyłączenie stosowania w tym zakresie u.d.i.p.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pytanie o informację publiczną pozostaje pytaniem o tego rodzaju informację niezależnie od tego czy dokument jest przechowywany w archiwum, czy też nie. W przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo przed przepisami u.d.i.p. mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych. Jak podkreślano już w orzecznictwie wymaga to skrupulatnego badania przedmiotu wniosku oraz zakresu odrębnej regulacji. Odrębna regulacja dotyczy bowiem tylko tego, co wyraźnie wynika z ustawy szczególnej. Ponadto zasadą jest, że dostęp do informacji publicznej następuje na zasadach i w trybie przewidzianym w przepisach u.d.i.p. Strona bez rzeczywistych podstaw nie może być pozbawiona praw, które ustawodawca zawarł w Konstytucji RP. Dlatego przepisy stanowiące wyjątek od u.d.i.p. winny być w tym zakresie wykładane w sposób ścisły. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązek informacyjny obciąża podmioty, o których mowa w ust. 1 i ust. 2, będące w posiadaniu informacji publicznych. Z literalnego brzmienia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. oraz z wykładni celowościowej i systemowej tego przepisu, w myśl której informacją publiczną jest każda informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu, wynika, że informacji publicznej można domagać się od podmiotu, który ją posiada.

(...) Skoro zasadą jest udostępnienie informacji mającej walor informacji publicznej, a ograniczenie prawa dostępu do niej jest wyjątkiem, to na podmiocie zobowiązanym do udzielenia informacji spoczywa ciężar wykazania przesłanek uniemożliwiających jej udostępnienie, także z powodu ograniczenia stosowania u.d.i.p. Jednocześnie zgodzić się należy z argumentacją skargi kasacyjnej, że zasady dostępu do narodowego zasobu archiwalnego stanowią lex specialis wobec u.d.i.p., a zależności takiej brak w stosunku do zasobów zakładowych. Odmienne są w takim przypadku zasady udostępniania informacji - do informacji znajdującej się w archiwum zakładowym zastosowanie mają przepisy u.d.i.p., a do znajdującej się w archiwum państwowym przepisy ustawy o archiwach, gdyż tylko w tym drugim przypadku można mówić o niestosowaniu u.d.i.p. z uwagi na istnienie odrębnych przepisów, regulujących dostęp do informacji publicznej. W przypadku archiwów zakładowych przepisy ustawy o archiwach nie mogą zostać uznane za taką odrębną regulację (por. wyroki NSA: z 22 września 2016 r., I OSK 371/15; z 31 stycznia 2018 r., I OSK 1258/16; z 22 września 2016 r., I OSK 336/15; z 25 sierpnia 2016 r., I OSK 218/15)."

Sąd w niniejszej sprawie, podzielając zaprezentowany wyżej pogląd, uznał za nieprawidłowe stanowisko organu zajętego w odpowiedzi na wniosek skarżącego, podtrzymane następnie w odpowiedzi na skargę, w którym podnosi, że w tej sprawie w ogóle nie mogło nastąpić udostępnienie informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ wnioskowane dokumenty stanowią zakładowy zasób archiwalny i mogą być udostępnione tylko w trybie przepisów ustawy o narodowych zasobie archiwalnym i archiwach.

Powołanie się przez organ na ustawę archiwalną nie stanowi samo przez się, że żądane przez skarżącego informacje nie mogą zostać udostępnione w trybie u.d.i.p. W ocenie Sądu dostęp do dokumentów zgromadzonych w archiwach zakładowych nie może stanowi ograniczenia w dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z powoływanymi przez organ przepisami art. 35 ust. 2 i 3 ustawy archiwalnej zasób archiwalny archiwów zakładowych stanowią materiały archiwalne powstałe i powstające w związku z działalnością jednostek organizacyjnych, w których zostały utworzone; archiwa zakładowe nie mogą posiadać zasobu historycznego; nie dotyczy to archiwów szkół wyższych; zasób archiwalny archiwów zakładowych służy potrzebom jednostek, w których archiwa te zostały utworzone, a do korzystania z których przez osoby trzecie konieczne jest zezwolenie kierownika tej jednostki organizacyjnej, w której istnieje archiwum zakładowe.

Rozróżniając dwie kwestie: udostępnienie informacji publicznej znajdującej się w archiwum zakładowym jednostki, a skorzystanie z zasobu archiwalnego archiwum zakładowego, stwierdzić należy, że jeżeli wniosek dotyczy skorzystania z zasobu archiwalnego przez obywatela np. dla celów badawczych, udostępnienie zasobów wymaga uzyskania zgody kierownika. Taka regulacja jest uzasadniona, bowiem korzystanie w tej postaci z zasobów umożliwia dostęp do zawartych w nich danych osobowych i innych informacji, które mogą być chronione na podstawie odrębnych przepisów. Jednakże, odmienna jest sytuacja, gdy obywatel wnioskuje o udostępnienie przez organ konkretnej informacji publicznej. W takim wypadku organ jest zobowiązany rozpatrzyć wniosek na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i udostępnić informację (niezależnie, czy znajdującą się w archiwum zakładowym, czy w innej jednostce organizacyjnej organu) lub wydać decyzję o odmowie udostępnienia. Takie rozumienie przepisów potwierdza treść art. 35 ust. 2 ustawy archiwalnej, z którego wynika, że w istocie nie tylko wszystko to, co już powstało w związku z działalnością danego podmiotu wykonującego zadanie publiczne stanowi archiwum zakładowe, ale także i to, co powstaje w związku z taką działalnością, jest objęte pojęciem zasobu archiwalnego archiwów zakładowych. W rezultacie, przyjmowana przez organ interpretacja przepisów prowadziłaby do uzależnienia dostępu do informacji publicznej od zgody kierownika archiwum. Stanowiłoby to wystarczającą formę w istocie do całkowitego lub prawie całkowitego uniemożliwienia realizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej i konstytucyjnej zasady gwarantującej taki dostęp. O ile zatem zasady dostępu do narodowego zasobu archiwalnego stanowią lex specialis wobec zasad dostępu zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, o tyle takiej zależności nie ma w stosunku do archiwów zakładowych. Tym samym art. 35 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach nie stanowią lex specialis wobec art. 1 i następne ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można bowiem dokonywać wykładni przepisów ustaw w ten sposób, aby pominąć stosowanie konstytucyjnej zasady dostępu do informacji publicznej (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2018 r., I OSK 1258/16).

Powyższej oceny nie zmienia argumentacja organu odnosząca się do brzmienia art. 35 ust. 2 w zw. z art. 25 ust. 2 ustawy archiwalnej. Jak wskazywał organ Archiwum UG jest archiwum zakładowym. Ustawowa regulacja umożliwiająca archiwom szkół wyższych posiadanie zasobu historycznego nie zmienia charakteru takich archiwów jako archiwów zakładowych. Nie ma zatem znaczenia dla oceny żądanej informacji jako informacji publicznej, czy posiada ona znaczenie jako źródło informacji o wartości historycznej.

Zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy archiwalnej zasób archiwalny archiwów określonych w ust. 1 stanowią materiały archiwalne powstałe w wyniku działalności naczelnych i centralnych organów władzy i administracji rządowej oraz innych centralnych jednostek organizacyjnych, a także materiały archiwalne zgromadzone przez te archiwa w przeszłości (zasób historyczny).

Co do charakteru zasobu historycznego należy stwierdzić, że przepis powyższy stanowi definicję legalną terminu "zasób historyczny" sformułowaną w postaci tzw. definicji nawiasowej. W odniesieniu do archiwów państwowych o charakterze centralnym przeciwstawiono zasób historyczny rodzajom archiwaliów wskazanych wprost jako należące do zasobu tychże archiwów. Uogólniając, należy stwierdzić, iż "zasób historyczny" oznacza materiały archiwalne zgromadzone w archiwum przed dniem wejścia w życie ustawy niezgodnie z określoną w niej właściwością danego archiwum. Samo określenie "zasób historyczny" nawiązuje do znanej w metodyce archiwalnej zasady poszanowania historycznie ukształtowanego zasobu archiwalnego. Nakazuje ona, by w razie reorganizacji struktury archiwów materiały archiwalne pozostawiać w tych archiwach, w których się wcześniej zarchiwizowały. Taki sposób postępowania jest uzasadniony oszczędnością kosztów związanych z przemieszczaniem archiwaliów, a przede wszystkim pozwala uniknąć zamieszania w systemach informacji archiwalnej czy dezaktualizacji wskazań cytowanych źródeł w publikacjach naukowych. Nie bez znaczenia jest też ochrona zasobu danego archiwum jako pewnej całości ukształtowanej historycznie. Użyte w przepisie, mającym charakter regulacji intertemporalnej, określenie zasobu historycznego jako zgromadzonego w przeszłości należy odnieść do okresu przed wejściem w życie niniejszej ustawy, czyli przed dniem 1 stycznia 1984 r. Materiały archiwalne zgromadzone przez archiwa przed tym dniem niezgodnie z zasadami rozmieszczenia zasobu archiwalnego mogą w tych archiwach nadal się znajdować. Ustawodawca tym samym zrezygnował z obowiązkowego przemieszczania archiwaliów pomiędzy archiwami po wejściu w życie ustawy, co pociągałoby za sobą znaczne koszty i utrudnienia dla korzystających z nich. Zarazem przeprowadzenie takich działań w uzasadnionych przypadkach jest możliwe na podstawie art. 27 ust. 1 u.n.z.a. (por. M. Konstankiewicz, A. Niewęgłowski, narodowy zasób archiwalny i archiwa. Komentarz, Wolters Kluwer 2016).

W ocenie Sądu informacja objęta wnioskiem skarżącego Stowarzyszenia z dnia 25 czerwca 2025 r. nie spełnia warunków, aby zaliczyć ją do zasobu historycznego w podanym wyżej rozumieniu.

Sąd rozpoznając tą sprawę na tym etapie nie może w sposób jednoznaczny przesądzić, czy organ ma udostępnić wnioskowaną informację, czy też wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeżeli istniałyby ku temu podstawy prawne. Do dnia rozprawy przed sądem administracyjnym nie zakończył postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia 25 czerwca 2025 r. w żadnej z prawem przewidzianych form, zaś stanowisko organu zajęte w odpowiedzi na wniosek nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Należy zatem stwierdzić, że podmiot ten pozostaje w bezczynności w kwestii rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Skoro wniosek skarżącego nie został załatwiony w sposób wskazany w ustawie, zaś bezczynność nie ustała także po wniesieniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 149 § 1 p.p.s.a., tj. uwzględnił skargę zobowiązując organ do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Jednocześnie Sąd uznał, biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ w zakreślonym przez ustawę terminie wyraził swoje stanowisko, które ostatecznie okazało się nieprawidłowe. Nie świadczy to jednak o rażącym naruszeniu prawa przez organ, lecz o przyjęciu odmiennej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jak i ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt. 2 sentencji wyroku.

Z tych też względów Sąd uznał za bezzasadne żądanie skarżącego wymierzenia organowi grzywny, w związku z czym w pkt. 3 sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w tym zakresie oddalił.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi (pkt 4 sentencji wyroku) nastąpiło na podstawie art. 200 w związki z art. 205 § 1 p.p.s.a.