Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego E. K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (NFZ) Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., wydaną na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, ze zm.), zwanej dalej "ustawą o świadczeniach" oraz art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej "K.p.a." po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez p. E. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą M., z siedzibą w Z. (dalej: pracodawca, płatnik, skarżący), od decyzji nr [...]wydanej przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w dniu [...] grudnia 2009 r., w sprawie stwierdzenia, że p. R. S. (dalej: pracownik) podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od [...] stycznia 2004 r. do [...] stycznia 2005 r. z tytułu wykonywanie umowy, co do której stosuje się przepisy kodeksu cywilnego o umowie zlecenia, umorzono postępowanie odwoławcze.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) Oddział w [...], pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. zwrócił się do [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, z wnioskiem o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym pracownika w okresie od [...] czerwca 2004 r. do [...] stycznia 2005 r. z tytułu umowy cywilnoprawnej o charakterze umowy o świadczenie usług, do których mają odpowiednie zastosowanie przepisy o zleceniu, zawartej z pracodawcą.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia przekazał ww. wniosek do [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ po analizie dokumentacji w przedmiotowej sprawie, decyzją nr [...]z dnia [...] grudnia 2009 r. stwierdził, że pracownik podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od [...] stycznia 2004 r. do [...] stycznia 2005 r. z tytułu umowy, co do której stosuje się przepisu kodeksu cywilnego o umowie zlecenia.

Od powyższej decyzji pracodawca wniósł odwołanie.

Rozpatrując odwołanie Prezes NFZ stwierdził, że zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie od decyzji wydanej w I instancji służy stronie. Stronami postępowania, w wyniku którego wydano zaskarżoną decyzję był pracownik, którego decyzja dotyczyła oraz ZUS Oddział w [...], na wniosek którego wszczęte zostało postępowanie.

Wydana przez organ I instancji decyzja dotyczyła stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Decyzja ta nie nakładała obowiązku na stronę, polegającego na zobowiązaniu do odprowadzenia składki na ubezpieczenie zdrowotne. Dlatego też dla oceny czy pracodawca jest stroną postępowania, istotne znaczenie ma wykazanie czy wydana decyzja dotyczy jej interesu prawnego.

Organ wskazał, że o ile w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), wydawane przez ZUS decyzje są wydawane osobie zainteresowanej oraz płatnikowi składek, to w postępowaniu przed organami NFZ, płatnik, nie jest stroną prowadzonego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Składający odwołanie nie wykazał w odwołaniu na czym polegać miało naruszenie jego interesu prawnego, co statuowałoby go jako stronę postępowania.

Tym samym organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uznania pracodawcy za stronę postępowania dlatego też należało umorzyć postępowanie odwoławcze jak bezprzedmiotowe.

Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pracodawca, zarzucając zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, że nie jest on stroną przedmiotowego postępowania,

2) naruszenie art. 105 § K.p.a. poprzez jego zastosowanie i umorzenie postępowania odwoławczego,

3) naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zwrot kosztów postępowania.

W ocenie skarżącego płatnik ma interes prawny w postępowaniu w sprawie objęcia zainteresowanego obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego. Wynika to z faktu, iż zgodnie z art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach, to na płatniku spoczywa obowiązek obliczenia, pobrania z dochodu i odprowadzenia składki na ubezpieczenie zdrowotne.

Powyższe oznacza, iż w przypadku objęcia zainteresowanego, będącego pracownikiem płatnika na podstawie umowy cywilnoprawnej, obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego, na płatniku będzie ciążył konkretny obowiązek wynikający z wydanej decyzji przez organ I instancji polegający na konieczności obliczenia, pobrania z dochodu i odprowadzenia składki na ubezpieczenie zdrowotne. Obowiązek ten po stronie płatnika powstaje w momencie wydania decyzji przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ.

Dlatego też, zdaniem skarżącego, nieuzasadnione jest twierdzenie organu II instancji o braku posiadania przymiotu strony przez pracodawcę.

Ponadto skarżący uznał za nieuprawnione twierdzenie organu II instancji zawarte w zaskarżonej decyzji, iż w odwołaniu strona powinna wykazać, że zaskarżona przez nią decyzja dotyczy jej interesu prawnego. Skoro bowiem organ I instancji uznał określony podmiot za stronę postępowania, co znalazło wyraz poprzez zawiadomienie danego podmiotu o toczącym się postępowaniu, umożliwienie mu złożenia wyjaśnień i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, a co najważniejsze skierowanie decyzji administracyjnej do tego podmiotu, to podmiot taki ma prawo złożyć odwołanie. Strona składająca odwołanie nie ma obowiązku wykazywania swojego interesu prawnego na etapie postępowania odwoławczego. Prawo wniesienia odwołania wynika z samego faktu bycia stroną postępowania prowadzonego przez organ I instancji.

Należy zatem uznać, iż rozstrzygnięcie podjęte przez organ II instancji jest nieprawidłowe i narusza przepisy procedury administracyjnej.

Jednocześnie skarżący wskazał, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, gdyż istnieje konkretna sprawa, w której organ jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu.

Ponadto w ocenie skarżącego jeżeli organ administracji publicznej uznaje, iż odwołujący się nie jest stroną postępowania i organ I instancji błędnie uznał dany podmiot za stronę, to w takiej sytuacji powinien uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Umarzając postępowanie odwoławcze organ II instancji doprowadza do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostaje decyzja administracyjna dotknięta kwalifikowaną wadą. Skierowanie bowiem decyzji do osoby (podmiotu) nie będącego stroną stanowi jedną z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu organ przytoczył wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1656/06 wskazujący, że czym innym jest kwestia objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, a zupełnie czym innym jest kwestia obowiązku płacenia składki na ubezpieczenie zdrowotne. NFZ nie jest instytucją władną do orzekania o obowiązku odprowadzania składek na jakiekolwiek ubezpieczenie, ani też do pobierania tych składek. Składki takie pobierane i odprowadzane są na rzecz ZUS i tylko ten organ może orzekać o obowiązku ich odprowadzania. Ten też tylko organ może je pobierać.

Wydana przez organ I instancji decyzja dotyczy stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Decyzja ta nie nakładała obowiązku polegającego na zobowiązaniu do odprowadzenia składki na ubezpieczenie zdrowotne.

Stronami postępowania, w wyniku którego wydano w/w decyzję był pracownik, którego decyzja dotyczyła oraz ZUS w [...], na wniosek którego wszczęte zostało postępowanie.

Odnosząc się do zarzutu umorzenia postępowania odwoławczego organ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., winno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Prezesa NFZ Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., którą po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez płatnika, od decyzji nr [...]wydanej przez dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w dniu [...] grudnia 2009 r., w sprawie stwierdzenia, że p. R. S. (pracownik) podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od [...] stycznia 2004 r. do [...] stycznia 2005 r. z tytułu wykonywania umowy, co do której stosuje się przepisy kodeksu cywilnego o umowie zlecenia, umorzono postępowanie odwoławcze.

Zaskarżona decyzja administracyjna zawiera rozstrzygnięcie dotyczące statusu płatnika jako strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym jego pracownika (kontrahenta). W ocenie organu płatnik nie jest stroną omawianego postępowania, gdyż nie dotyczy ono jego interesu prawnego. Stanowisko to, w ocenie Sądu w tym składzie orzekającym, jest błędne.

Zgodnie z art. 28 K.p.a., stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Wymaga zatem ustalenia, czy omawiane postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku płatnika (E. K.).

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny jest kategorią prawa materialnego. Interes prawny podmiotu do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym wywodzi się z bezpośredniego wpływu tego postępowania na sferę prawną tego podmiotu, który to wpływ wynikać musi z prawa materialnego. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (np. decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (szerzej M. Bogusz: Zaskarżanie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 1997, s. 22, a także T. Woś: Postępowanie sądowo – administracyjne, Warszawa 1996, s. 105 i nast.).

Interes prawny nie wywodzi się z wewnętrznego przekonania osoby, która się na niego powołuje, lecz z wynikającego z przepisów prawa, rzeczywistego, bezpośredniego i aktualnego związku między sferą jej indywidualnych praw a prowadzonym postępowaniem.

Oceniając interes prawny płatnika do uczestnictwa w postępowaniu dotyczącym objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym zatrudnionego przez niego pracownika należy więc brać pod uwagę przepisy prawa materialnego określające czy i jaki status prawny ma płatnik w sprawie dotyczącej ustalenia podleganiu obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu pracownika.

Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu podlegają osoby wykonujące pracę na podstawie umowy zlecenia.

Zgodnie z art. 69 ust. 1 omawianej ustawy obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego powstaje i wygasa terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych.

Za osobę wykonującą pracę na podstawie umowy zlecenia (...) składkę jako płatnik oblicza, pobiera z dochodu ubezpieczonego zamawiający (art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach opiekli zdrowotnej....).

Zgodnie zaś z art. 87 ust. 1 omawianej ustawy osoby, o których mowa w art. 85 (płatnicy), są obowiązane bez uprzedniego wezwania opłacić i rozliczyć składki na ubezpieczenie zdrowotne za każdy miesiąc kalendarzowy w trybie i na zasadach oraz w terminach przewidzianych dla składek na ubezpieczenie społeczne, a jeżeli do tych osób nie stosuje się przepisów o ubezpieczeniu społecznym - w terminie do 15 dnia następnego miesiąca.

Składki na ubezpieczenie zdrowotne osób wykonujących pracę na podstawie umowy zlecenia są opłacane i ewidencjonowane w ZUS, który następnie, zgodnie z art. 87 ust. 6, przekazuje je do centrali Funduszu (art. 87 ust. 4 pkt 1 ustawy o świadczeniach).

Zgodnie z art. 93 ust. 1 omawianej ustawy składki na ubezpieczenie zdrowotne podlegają ściągnięciu na zasadach określonych w przepisach ustawy systemowej. W myśl zaś art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c) i d) ustawy systemowej wymierzanie, pobieranie składek na ubezpieczenie zdrowotne i prowadzenie rozliczeń z płatnikami składek należy do ZUS.

Z uregulowań powyższych wynika, że ustalenie w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez NFZ, iż badana umowa ma charakter umowy zlecenia, powoduje dalsze ustalenie w drodze decyzji, że osoba wykonująca pracę na podstawie tej umowy (pracownik) podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Stwierdzenie, w drodze decyzji administracyjnej, że zleceniobiorca podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu powoduje jednocześnie, iż zleceniodawca uzyskuje status płatnika składek na ubezpieczenie zdrowotne zleceniobiorcy. Rozstrzygnięcie o podleganiu zleceniobiorcy obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu wpływa zatem wprost na sferę prawną zleceniodawcy, gdyż nakłada na niego obowiązki płatnika składek za okres objęty umową i ubezpieczeniem.

Okoliczność, że wysokość zaległości zostanie określona później odrębną decyzją wydaną w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez ZUS, z udziałem płatnika, nie zmienia faktu, że to w postępowaniu decydującym o statusie ubezpieczonego rozstrzyga się status płatnika. Osoba statuowana jako płatnik ma więc własny, bezpośredni i aktualny interes prawny do uczestnictwa w tym postępowaniu. Wskazać należy, że tylko w postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym badany jest charakter umowy będącej w następstwie tego ustalenia źródłem obowiązkowego ubezpieczenia. Później ta kwestia jest już przesądzona konsekwencją ustaleń poczynionych w postępowaniu o ustalenie podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Ustalenie, że chodzi o umowę, z którą wiąże się obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego, pociąga za sobą wydanie decyzji o objęciu strony tej umowy (zleceniobiorcy) ubezpieczeniem zdrowotnym. Ustalenie zatem w drodze decyzji podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu wpływa na sfery prawne dwóch podmiotów: zleceniodawcy statuując go jako płatnika składek i zleceniobiorcy jako ubezpieczonego. Zatem obie strony umowy mają interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu rozstrzygającym o charakterze łączącej je umowy i stwierdzającym o podleganiu obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu.

Z omawianych względów Sąd uznał, że organ administracji z pominięciem powyższych uregulowań prawa materialnego wadliwie ocenił, że płatnik nie ma interesu prawnego do występowania w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym jego pracownika (kontrahent). Rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odwoławczego jest w tej sytuacji błędne. Niewłaściwe było również wskazanie dodatkowo jako podstawy prawnej art. 105 § 1 K.p.a. (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1995 r. w sprawie OPS 16/98), co samo w sobie nie miało jednak wpływu na uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej.

Z tych względów, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ drugiej instancji powinien rozpoznać odwołanie płatnika merytorycznie.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.