II SA/Gl 1031/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-26	
Data wpływu	2025-08-06	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Aneta Majowska
Rafał Wolnik /przewodniczący/
Renata Siudyka /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym	
Hasła tematyczne	Egzekucyjne postępowanie	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2026 nr 0 poz 268;  art. 119 par. 1, art. 121 par. 2, art. 122; Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.)
Dz.U. 2026 nr 0 poz 143;  art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lutego 2026 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 27 maja 2025 r. nr WINB-WOA.7722.335.2024.AT w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę.	
Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia 2 czerwca 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta B. (PINB) nałożył na M. i A. M. (strona) obowiązek wykonania w lokalu nr [...] przy ul. [...] w B. rozbiórki stropu pośredniego, rozbiórki ścian murowanych, które nadmiernie obciążają strop, a także nadproży zabezpieczających wykonane wnęki w łazience i przejścia pomiędzy pokojami w ścianach nośnych zgodnie z ekspertyzą konstrukcyjną, w terminie do 30 września 2022 r.

Decyzją z dnia 3 kwietnia 2023 r., nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ŚWINB) uchylił decyzję PINB w części dotyczącej terminu i wyznaczył nowy termin wykonania nałożonych obowiązków do dnia 1 września 2023 r., a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Upomnieniem z dnia 4 czerwca 2024 r. PINB skierowanym do M. i A. M. wezwano stronę do całkowitego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB nr [...] z 2 czerwca 2022 r., w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego wezwania, pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Upomnienie zostało doręczone stronie w dniu 6 czerwca 2022 r.

W dniu 5 lipca 2024 r. PINB skierował do A. M. tytuł wykonawczy [...] nr [...], który został odebrany w 10 lipca 2024 roku. Tego samego dnia PINB skierował tytuł wykonawczy [...] [...] do M. M., który został odebrany w 10 lipca 2024 r.

W dniu 17 lipca 2024 r. do PINB wpłynęły zarzuty M. i A. M. w sprawie egzekucji administracyjnej. Postanowieniem z dnia 23 lipca 2024 r. PINB oddalił przedmiotowy zarzut. Postanowieniem z dnia 5 września 2024 r. ŚWINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB z dnia 17 lipca 2024 r. w całości.

Wyrokiem z dnia 11 lutego 2025 r. o sygn. akt II SA/Gl 1369/24 WSA w Gliwicach oddalił skargę strony skarżącej na postanowienie ŚWINB z dnia 5 września 2024 r

W dniu 17 września 2024 r. do PINB wpłynęło pismo A. sp. z o.o., w którym Zarząd Wspólnoty przy ul. [...] wniósł o pilne podjęcie przez organ działań skutkujących wykonaniem decyzji.

Postanowieniem z dnia 9 grudnia 2025 r. PINB wydanym na podstawie art. 64a § 1 pkt 1, art.119 § 1, art. 121 § 2, art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 268 - dalej ustawa lub u.p.e.a.) w związku z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego (obecnie t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze z zm. – dalej p.b.) PINB nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości 1000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 5 lipca 2024 r. i wezwał do wykonania obowiązku zawartego we wskazanym tytule wykonawczym w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia.

W uzasadnieniu stwierdził, że odnośnie do przymuszenia skarżącego do wykonania obciążającego go obowiązku grzywna jest środkiem egzekucyjnym mniej uciążliwym dla zobowiązanego niż wykonanie zastępcze. Wykonanie zastępcze generuje bowiem nieodwracalne koszty wynikające z umowy na roboty budowlane (rozbiórkowe). Nadto w razie wykonania obowiązku przez skarżącego może mu zostać

Zażalenie na postanowienie PINB wnieśli M. i A. M.

Postanowieniem z dnia 27 maja 2025 ŚWINB stwierdził niedopuszczalność zażalenia M. M. na postanowienie PINB z dnia 9 grudnia 2024 r. w kwestii nałożenia na A. M. grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu PINB wskazał, iż nie posiada ona statusu strony w przedmiotowym postępowaniu.

ŚWINB nie uwzględnił również zażalenia A. M. (skarżący) i zaskarżonym postanowieniem z dnia 7 maja 2025 r. nr [...], wydanym z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa oraz art. 83 ust. 2 p.b. postanowienie PINB utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia przedstawił przebieg postępowania według chronologii zdarzeń i wskazał na przepisy znajdujące zastosowanie w sprawie że przy egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązków wynikających z przepisów Prawa budowlanego, z uwagi na charakter tegoż postępowania, organ egzekucyjny ma możliwość zastosowania jednego z dwóch środków egzekucyjnych, tj. grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego (zob. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1274/08).

Dalej wyjaśnił, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje w chwili doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu egzekucyjnego. Natomiast możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego pojawia się, jeśli zobowiązany nie wykonał w terminie nałożonego nań obowiązku, a wierzyciel, po upływie tego terminu, przesłał zobowiązanemu pisemne upomnienie wzywające do wykonania egzekucji z pouczeniem o skierowaniu sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego ( art. 15 § 1 u.p.e.a.).

Zgodnie z art. 119 ustawy, grzywnę w celu przymuszenia organ administracji nakłada, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Wyjaśnił dalej, że grzywna w celu przymuszenia nie ma charakteru sankcji karnej, ale jest rodzajem przymusu, mającym na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez zastosowanie dolegliwości finansowej, do doprowadzenia do wykonania przez niego obowiązku własnymi środkami i w konsekwencji uniknięcia obciążenia kosztami wykonania zastępczego. Jest więc środkiem egzekucyjnym o charakterze pośrednim, tj. nie prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku.

Wskazał ponadto, że orzeczona grzywna w celu przymuszenia uważana jest co do zasady za środek mniej dolegliwy dla zobowiązanego.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. II OSK 1842/17 zauważył, że z treści art. 125 § 1 i art. 126 u.p.e.a. od zobowiązanego zależy, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji, czy poniesie koszty wymierzonej grzywny. Przepisy te wskazują bowiem, że w sytuacji wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Taka sytuacja, zwolnienie z zobowiązania finansowego, którym niewątpliwie jest obowiązek uiszczenia grzywny, nie zaistnieje w sytuacji zarządzenia w stosunku do dłużnika wykonania zastępczego, co już samo przez się wskazuje, że ten drugi środek egzekucyjny wiązałby się ze znacznie większą dolegliwością dla skarżącego. Nie może bowiem ujść uwadze, że wykonanie zastępcze polega na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inną osobę, na zlecenie organu egzekucyjnego i na koszt zobowiązanego. Skarżący zostałby zatem obciążony kosztami wynagrodzenia wykonawcy wyłonionego w drodze przetargu, a koszt ten z pewnością byłby większy niż dobrowolne wykonanie obowiązku.

Wyjaśnił dalej, że wysokość orzekanej grzywny w celu przymuszenia reguluje art. 121 u.p.e.a., a przepisy nie określają dolnej granicy grzywny, która zależy więc każdorazowo od uznania organu, który przy jej wymiarze zawsze powinien baczyć, aby ten środek spełnił w danej sytuacji swoją rolę, ale także ocenić sytuację materialną osoby, której wymierza się grzywnę, a także jej indywidualne cechy, zachowanie się i następstwa tego zachowania. W ocenie ŚWINB wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia realizuje zasadę celowości i skuteczności i spełnia swój ustawowy cel.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe postanowienie ŚWINB z dnia 27 maja 2025 r. skarżący wniósł o jego uchylenie w całości, zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie na jego rzecz.

Zarzucił, że postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa mające wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, a w szczególności art. 138 Kpa w związku z art. 144 Kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia PINB i brak uznania, że w niniejszej sprawie nie nastąpił brak wymagalności obowiązku nałożonego decyzją [...] z dnia 2 czerwca 2022 r. W uzasadnieniu skargi podniósł szereg argumentów na poparcie swojego stanowiska, co do braku wymagalności wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia 2 czerwca 2022 r. Zdaniem skarżącego wskazana decyzja jest wadliwa, a tytuł wykonawczy niewykonalny. Wniósł o wstrzymanie wykonania postanowienia.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB wnosząc o jej oddalenie podtrzymał co do zasady stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Postanowieniem z dnia 3 listopada 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 1031/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odmówił wstrzymania wykonania postanowienia ŚWINB z dnia 27 maja 2025 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm. - dalej "p.p.s.a.").

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem wbrew sformułowanym w niej zarzutom, zaskarżone postanowienie nie narusza obowiązującego prawa.

Przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, dotyczące zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowią przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 268 z późn. zm. – dalej "ustawa" lub "u.p.e.a."), w szczególności regulacja art. 119 tej ustawy. Stosownie do treści § 1 wskazanego przepisu, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym o charakterze przymuszającym. Jej celem jest doprowadzanie do wykonania określonego obowiązku w sposób pośredni, to jest poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny. Grzywna w celu przymuszenia należy do tzw. środków przymuszających, a nie zaspokajających, czyli przewidziana w nim grzywna nie ma charakteru sankcji, stanowi jedynie formę ekonomicznej presji mającej na celu skłonienie podmiotu zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania.

Stosownie do treści art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.

Celem nałożenia grzywny było między innymi uniknięcie konieczności sięgania do bardziej dolegliwego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze, które prowadzi do większych obciążeń finansowych dla osoby poddanej postępowaniu egzekucyjnemu. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w świetle art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Zatem jeśli skarżący dobrowolnie wykona nałożony na niego obowiązek, będzie możliwość skorzystania z ww. ulgi. Art. 125 § 1 u.p.e.a wyraża normę prawną o charakterze bezwzględnie obowiązującym.

W kwestii wysokości grzywny w celu przymuszenia wskazać należy, iż ustawodawca, wprowadzając w art. 121 § 2 u.p.e.a. tylko górne granice kwot tych grzywien, pozostawił organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Organ egzekucyjny, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, kieruje się zasadami racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a) i niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Ze wskazanych zasad wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. W postępowaniu egzekucyjnym jedynym kryterium, jakim kieruje się organ egzekucyjny, ustalając taką, a nie inną treść uznaniowego rozstrzygnięcia odnośnie wysokości grzywny w celu przymuszenia, jest ocena dolegliwości z punktu widzenia skuteczności w nakłonieniu zobowiązanego do wykonania obowiązku. Uzasadniając zatem wysokość nałożonej grzywny, organ egzekucyjny może odwołać się jedynie do zasad celowości i skuteczności podjętych działań (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2010 r. sygn. akt: II OSK 235/09).

Skarżący podnosi w skardze szereg zarzutów odnoszących się do decyzji nakładającej obowiązek wykonania w lokalu rozbiórki stropu, ścian i nadproży. W ocenie Sądu skargi są chybione. Zauważyć należy bowiem, że w postępowaniu o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia organy badają jedynie legalność wydania postanowienia o nałożenia grzywny, w tym wystąpienie przesłanek do jej nałożenia oraz sposobu ustalenia jej wysokości.

Nie budzi wątpliwości, że skarżący nie wykonał obowiązku nałożonego decyzją PINB z nr [...] z dnia 2 czerwca 2022 r. polegającego na dokonaniu rozbiórki stropu pośredniego, rozbiórki ścian murowanych, a także nadproży zabezpieczających we wskazanym lokalu. Decyzja ta stała się ostateczna.

Zgodnie z ugruntowaną linią orzecznictwa sądów administracyjnych dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja nakładająca określony obowiązek, dopóty możliwe jest wszczęcie i prowadzenie egzekucji w celu jego wykonania Organ egzekucyjny w toku postępowania egzekucyjnego nie bada ponownie tzw. decyzji merytorycznej, lecz tylko podejmuje działania zmierzające do jej wykonania.

W analizowanej sprawie spełnione zostały wszystkie wymagania formalne uprawniające organ do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Stosownie do treści art. 15 ust. 1 u.p.e.a., egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia.

Celem instytucji upomnienia "przedegzekucyjnego" uregulowanego w wyżej wskazanym przepisie jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia postępowania.

W niniejszej sprawie PINB sporządził w dniu 4 czerwca 2024 r. upomnienia wzywające do całkowitego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB nr [...] z dnia 2 czerwca 2022 r., w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego wezwania, pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Pomimo doręczonego skarżącemu w dniu 6 czerwca 2024 r. upomnienia, obowiązku polegającego na rozbiórce stropu pośredniego, rozbiórce ścian murowanych, które nadmiernie obciążają strop, a także nadproży zabezpieczających wykonane wnęki w łazience i przejścia pomiędzy pokojami w ścianach nośnych, w lokalu nr [...] przy ul. [...] w B. skarżący nie wykonał. Uzasadniało to wszczęcie egzekucji obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego.

Prawidłowo przyjęły przy tym organy obu instancji, że środkiem egzekucyjnym mniej uciążliwym dla skarżącego, w rozumieniu art. 7 § 2 ustawy, było nałożenie grzywny w celu przymuszenia. Wbrew zarzutom skarżącego, przyjęte w tej kwestii przez organy obu instancji stanowisko zostało przez nie w prawidłowy i dostatecznie szeroki sposób uzasadnione. W świetle zasad doświadczenia życiowego oraz ugruntowanego orzecznictwa, stanowisko to zasługuje na pełną aprobatę.

Wobec powyższego skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.