Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Lidia Ciechomska- Florek Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 709/17 w sprawie ze skargi M na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [..] marca 2014 r. nr [..] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M na rzecz Zarządu Województwa Śląskiego 11250 (jedenaście tysięcy dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 3 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA w Gliwicach lub Sąd I instancji) oddalił skargę M (dalej: M) na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego (dalej: Zarząd) z dnia [..] marca 2014 r., w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dotacji z budżetu Unii Europejskiej.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013, Priorytet VI. Zrównoważony rozwój miast, Działanie 6.1. Wzmacnianie regionalnych ośrodków wzrostu M zgłosiło projekt pn. "[..]".

W dniu [...] sierpnia 2010 r. Zarząd dokonał warunkowego wyboru do dofinansowania wskazanego projektu. Projekt zgodnie z art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (ówcześnie obowiązujący: Dz. U. UE. L Nr 210, poz. 25 z późn. zm., dalej: rozporządzenie nr 1083/2006) był traktowany jako tzw. "duży projekt" wymagający zatwierdzenia wkładu finansowego przez Komisję Europejską.

W dniu 30 września 2010 r. Zarząd zawarł z M warunkową umowę o dofinansowanie projektu. Strony postanowiły, że M zobowiązuje się do zwrotu środków w przypadku negatywnej decyzji Komisji. Na podstawie zawartej umowy przyznano Beneficjentowi dofinansowanie w kwocie nieprzekraczającej 141.574.456,00 zł i stanowiącej nie więcej niż 46,67% kwoty całkowitych wydatków kwalifikowanych projektu. M zostały wypłacone środki w łącznej kwocie 3.109.685,72 zł tytułem refundacji wydatków.

Komisja w dniu [...] maja 2012 r. wydała decyzję negatywną, wyrażając jednoznaczną odmowę akceptacji finansowania projektu ze środków europejskich. Jednocześnie Komisja zaleciła rozważenie modyfikacji projektu, wskazując, że zmodyfikowany projekt mógłby ponownie podlegać ocenie, po jego uprzedniej analizie z udziałem ekspertów Inicjatywy JASPERS (Wspólna Pomoc we Wspieraniu Projektów dla Europejskich Regionów).

JASPERS wskazała na bardzo poważne zagrożenie realizacji projektu i ryzyko opóźnionego jego wdrożenia, w związku z czym Zarząd wystosował do M pismo z propozycją rozwiązania umowy. Wobec braku akceptacji tej propozycji, Zarząd uchwałą z dnia [...] grudnia 2012 r. rozwiązał umowę. Zarząd powołał się na § 21 ust.1 pkt 1 tej umowy, zgodnie z którym może on rozwiązać umowę z zachowaniem jednomiesięcznego terminu wypowiedzenia, w przypadku naruszenia postanowień umowy, w szczególności jeżeli beneficjent nie rozpoczął realizacji projektu w terminie 3 miesięcy od ustalonego w § 4 ust. 1 pkt 2 umowy dnia rozpoczęcia realizacji projektu, z przyczyn przez siebie zawinionych; o ile warunki konkursu nie stanowią inaczej.

Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. Zarząd wezwał M do zwrotu środków w kwocie 2.971.970,97 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczanymi od dnia wypłaty środków do dnia dokonania zwrotu.

Z uwagi na fakt, że M nie dokonało zwrotu środków w wyznaczonym terminie oraz nie wyraziło zgody na potrącenie, wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Zarząd zobowiązał M do zwrotu dofinansowania w kwocie 2.971.970,97 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Zarząd wskazał, że beneficjent zobowiązany był do przestrzegania umowy, w której określono okres i etapy realizacji projektu. M zobowiązane było do rzeczowego rozpoczęcia realizacji inwestycji, tzn. do podpisania pierwszej umowy z wykonawcą na realizację projektu, do dnia 30 września 2010 r., a została ona podpisana w dniu 5 kwietnia 2013 r. Organ uznał, że wydatki poniesione przez M i zrefundowane przez Zarząd dotyczyły etapu przygotowania inwestycji i z uwagi na fakt nierozpoczęcia realizacji zasadniczych prac w ramach projektu, ich zrefundowanie należy uznać za nieuzasadnione.

Zarząd stwierdził, że M naruszyło art. 56 ust. 3 rozporządzenia nr 1083/2006, jak i również art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity z Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), dalej: u.f.p., co oznacza niekwalifikowalność wydatków poniesionych do tej pory przez M i zrefundowanych przez Zarząd.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Zarząd po ponownym rozpoznaniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji.

Wyrokiem z dnia 4 maja 2015 r. o sygn. III SA/Gl 404/15 WSA w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez Zarząd Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2017 r. uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania (sygn. akt II GSK 2353/13).

WSA w Gliwicach ponownie rozpoznając sprawę oddalił skargę M. Sąd wskazał, że przesłanką żądania zwrotu środków publicznych jest nieprawidłowość przy wdrażaniu programu operacyjnego w rozumieniu prawa unijnego. Znaczenie ma przy tym charakter i waga naruszenia procedur oraz powstanie szkody w budżecie UE. Naruszenie procedur jest rozumiane szeroko jako każde działanie lub zaniechanie, których konsekwencją jest lub może być finansowanie z budżetu UE nieuzasadnionego wydatku, powodujące szkodę w budżecie unijnym niezależnie od jej rzeczywistego czy potencjalnego charakteru. Tak rozumiane naruszenie procedur obejmuje również naruszenia warunków umowy o dofinansowanie. Naruszenie warunków umowy może skutkować zarówno żądaniem zwrotu przyznanej pomocy, jak i rozwiązaniem umowy.

Sąd I instancji przypomniał, że uprawnienia i obowiązki stron wynikały z warunkowej umowy z dnia 30 września 2010 r. o dofinansowanie projektu, zawartej w oparciu o ustawę z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.), dalej: u.z.p.p.r.

W ocenie WSA Zarząd zasadnie wskazał, że strona naruszyła umowę o dofinansowanie projektu. W § 21 ust. 1 pkt 1 umowy wskazano, że "rozpoczęcie realizacji projektu" oznacza "rzeczowe rozpoczęcie realizacji projektu" oraz podano, że sformułowanie to należy traktować w sposób zawężający. W § 1 ust. 23 umowy zostało zdefiniowane rzeczowe rozpoczęcie realizacji projektu jako data podpisania umowy z wykonawcą na realizację projektu. Z kolei, w § 4 ust. 1 zostały wskazane okresy realizacji projektu, w tym również rzeczowe rozpoczęcie realizacji wskazane na dzień 30 września 2010 r. Strona skarżąca poprzez zawarcie umowy zaakceptowała harmonogram realizacji projektu, a w konsekwencji kluczowe daty z tego harmonogramu zostały wpisane w § 4 ust. 1 umowy. Wymieniona w umowie "rzeczowa realizacja projektu" jest to data podpisania pierwszej umowy z wykonawcą na realizację projektu i należy to interpretować ściśle, jako zawarcie umowy z podmiotem, który ma realizować projekt, a zatem budowę hali. Poza zakresem znaczeniowym omawianego pojęcia mieszczą się umowy obejmujące prace przygotowawcze dla realizacji inwestycji, jak np. umowa na wycinkę drzew.

Sąd I instancji przypomniał, że M pismem z dnia 11 kwietnia 2013 r. poinformowało o zawarciu w dniu 5 kwietnia 2013 r. umowy z wykonawcą. Zatem dopiero w tym dniu doszło do rozpoczęcia rzeczowej realizacji projektu.

WSA w Gliwicach uznał, że środki wydatkowane przez stronę skarżącą zostały wykorzystane wbrew obowiązującym procedurom, dotyczącym kwalifikowalności wydatków. Ponoszenie wydatków na przygotowanie inwestycji, w sytuacji niepodejmowania najistotniejszego etapu (rzeczowego) stoi w sprzeczności z zasadami zawartymi w Wytycznych.

W ocenie Sądu I instancji istotne naruszenie przez stronę skarżącą procedury obowiązującej przy wykorzystaniu otrzymanego dofinansowania, określonej w umowie o dofinansowanie, a polegające na naruszeniu terminu rozpoczęcia rzeczowej realizacji projektu, stanowi wystarczającą podstawę do przyjęcia, że zaistniała przesłanka określona w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. uzasadniająca wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi.

M zaskarżyło wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i uwzględnienia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie:

- prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

I) art. 2 pkt. 7 rozporządzenia 1083/2006 w zw. z art. 44 ust. 3 u.f.p. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że sfinansowane wydatki stały się wydatkami nieuzasadnionymi z uwagi na stwierdzenie realnej szkody w budżecie Unii Europejskiej;

II) art. 56 ust. 3 rozporządzenia 1083/2006 w odniesieniu do zmiany stanowiska co do kwalifikowalności wydatków i uznanie, że wydatek "niezbędny" na etapie planowania, nie może być uznany za taki, w sytuacji gdy "nie podpisuje się umowy z wykonawcą prac budowlanych przez dłuższy okres i pozostaje się w stadium oczekiwania";

III) art. 26 ust. 1 pkt. 15 u.z.p.p.r. poprzez ustalenie, że doszło do naruszenia u.f.p., w sytuacji gdy przyznane środki wydatkowane były w sposób prawidłowy, zatwierdzony wcześniej przez organ;

IV) art. 207 ust. 1 pkt. 2 u.f.p. w związku z art. 184 u.f.p. poprzez ich zastosowanie w konsekwencji i uznanie, że środki pobrane na realizację projektu zostały wydatkowane z naruszeniem procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków przyznanych skarżącemu na podstawie umowy z dnia 30 września 2010 roku, w sytuacji gdy zebrany materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia jakichkolwiek procedur związanych z wydatkowaniem tychże środków;

- naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy:

I) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku do naruszenia jakich konkretnie przepisów doszło w związku z wykonywaniem przez Skarżącą uzasadnionych prac związanych z realizacją inwestycji;

II) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy zaistniały przesłanki do jej uwzględnienia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna M oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej naruszenia prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że dokonanie oceny stosowania prawa materialnego przez organ i sposobu kontroli tego procesu przez Sąd I instancji jest możliwe tylko po stwierdzeniu, że stan faktyczny sprawy jest między stronami niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna M nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku.

W ocenie NSA nietrafne są podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty podnoszące naruszenia prawa procesowego. M stawia dwa tego rodzaju zarzuty, przy czym dalej idącym jest ten, który podnosi naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy istniały przesłanki do jej uwzględnienia. Tak sformułowany zarzut jest formalnie wadliwy, gdyż w orzecznictwie nie ma wątpliwości, że art. 151 p.p.s.a. nie może być samoistną podstawą kasacyjną. To oznacza, że Sąd II instancji nie może wypowiedzieć się o prawnej poprawności kontrolowanego wyroku, jeżeli strona twierdzi, że wyrok jest nieprawidłowy, bo oddala skargę. By takie twierdzenie można wypowiedzieć, skarga kasacyjna musi wiązać naruszenie art. 151 p.p.s.a. z innymi przepisami, materialnymi lub procesowymi, zatem ma wskazywać, że oddalenie skargi jest wadliwe, bo doszło do naruszenia przepisów prawa, którego skutkiem powinno być uwzględnienie skargi. Warunku takiego nie spełnia formuła, którą posłużyło się M , zresztą bardzo enigmatyczna, że oddalający wyrok Sądu I instancji jest wadliwy, bo zaistniały przesłanki do jego uwzględnienia. Sąd II instancji, w postępowaniu kasacyjnym nie może działać w sposób "domyślny", czyli sam ustalać, jakie to były przesłanki. Ustawowa konstrukcja skargi kasacyjnej nie dopuszcza takiej możliwości. Z tego powodu to strona ma jednoznacznie określić o jakie przepisy chodzi. Niespełnienie tego warunku zawsze musi prowadzić do uznania zarzutu za chybiony.

Niezasadny jest również drugi z procesowych zarzutów. M podnosi, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza treść art. 141 § 4 p.p.s.a., bo Sąd I instancji nie wskazuje do jakich konkretnie naruszeń prawa doszło w trakcie realizacji inwestycji. Zarzut tak ujęty nie może być skutecznie wiązany z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazany przepis odnosi się do formalnej poprawności uzasadnienia, a więc tego, czy uzasadnienie zawiera prawem określone elementy. Kontrola uzasadnienia skarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie składowe uzasadnienia są w nim zawarte, zatem nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Treść kontrolowanego uzasadnienia nie może być oceniana przez pryzmat warunków formalnych, jeżeli składa się ono ze wszystkich elementów składowych, czyli wówczas, gdy Sąd I instancji uwzględnił je w swoim uzasadnieniu. Tak jest w rozpoznawanej sprawie. Co więcej, z treści uzasadnienia jednoznacznie wynika jakie przepisy Sąd I instancji uwzględniał, a że nie do wszystkich naruszeń musiał się odnosić, to było pochodną wcześniejszego wyroku NSA, który w tej sprawie zapadł (II GSK 2353/15) i związania Sądu I instancji dyspozycją art. 190 p.p.s.a. Z tego powodu rozpoznawany zarzut należało także uznać za niezasadny.

Odnosząc się do zarzutów materialnych sformułowanych przez M należy na wstępie podnieść uwagę ogólną. Rozpoznawana skarga kasacyjna dotyczy sprawy, w której NSA w dniu 21 kwietnia 2017 r., II GSK 2353/15 wydał wyrok uchylający wcześniejszy wyrok WSA w Gliwicach odnoszący się do sprawy będącej przedmiotem toczącego się postępowania kasacyjnego. Fakt ten ma zasadnicze znaczenie dla oceny poprawności skargi kasacyjnej oraz samego wyroku objętego taką skargą. Trafnie zauważył Sąd I instancji, że granice rozpoznawanej obecnie sprawy wyznacza treść art. 190, a nie art. 134 § 1 p.p.s.a. Zatem Sąd I instancji mógł wypowiedzieć się tylko w zakresie wskazanym uprzednio przez wyrok NSA uwzględniający skargę kasacyjną Zarządu. Z drugiej strony tak określony zakres sprawy odnosi się także do strony występującej z kasacją. Dlatego M wskazując na wszelkie naruszenia prawa materialnego powinno ujmować je z perspektywy treści art. 190 p.p.s.a. Zatem wychodząc z takiego założenia, że został naruszony art. 190 p.p.s.a. w związku z tym, że Sąd I instancji nie wykonał zaleceń wyroku kasacyjnego w zakresie stosowania i sposobu stosowania przepisów materialnych podnoszonych w zarzutach obecnie sformułowanych. Rozpoznawana skarga kasacyjna takiego warunku nie spełnia, gdyż w żadnym z zarzutów kasacyjnych nie podnosi naruszenia art. 190 p.p.s.a. i nie uzasadnia na czym polega wada wyroku w stosowaniu prawa materialnego z punktu widzenia nakazu płynącego z treści art. 190 p.p.s.a., który dla rozpoznawanej sprawy materializuje się poprzez treść uzasadnienia wyroku NSA z dnia 21 kwietnia 2017 r., uchylającego wcześniejszy wyrok WSA w Gliwicach. Brak taki nie daje zasadniczo podstaw do merytorycznego odnoszenia się do formułowanych obecnie zarzutów kasacyjnych.

Możliwość takiej oceny pojawia się tylko w tym zakresie, który wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej i jest konsekwencją stanowiska NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2017 r. Dopuszczalność takiego działania wynika z uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1, zatem tylko w tym zakresie obecnie NSA może odnieść się do zarzutu naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w związku z art. 184 tej ustawy. M w tym zakresie twierdzi, że pobrane środki na podstawie umowy z dnia 30 września 2010 r. nie zostały wydatkowane z naruszeniem procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków publicznych. Z tak stawianym zarzutem nie można się zgodzić.

NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2017 r. podniósł, że dla meritum sprawy istotne jest ustalenie i wykazanie naruszenia warunków umowy przyznającej dofinansowanie, w szczególności zbadanie kwestii rozpoczęcia rzeczowej realizacji projektu. Odnosząc się do tego problemu Sąd I instancji niewątpliwie wykazał, że rzeczowa realizacja projektu nastąpiła w innej dacie niż przyjmuje strona. Ustalenie to jest prawidłowe. Równocześnie jednak wskazać należy, że wydatkowanie środków musi być dokonane zgodnie z procedurami w rozumieniu prawa. Procedurą taką jest umowa o dofinansowanie, zatem jej rozwiązanie stosownie do postanowień w niej zawartych skutkuje brakiem procedury, niezależnie od poprawności tego rozwiązania.

Sąd II instancji zauważa i podkreśla, że na etapie zwrotu środków unijnych na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. organy nie mogą badać kwestii trafności istnienia, bądź nie istnienia umowy, bo to nie pozostaje w ich kompetencji. Natomiast są zobowiązane uwzględnić fakt obowiązywania i związania stron jej postanowieniami. W rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia warunków umowy nie tylko w zakresie jej postanowień, co do rzeczowej realizacji projektu, ale przede wszystkim w zakresie warunków związanych z zachowaniem procedury wydatkowania środków wobec jednostronnego wypowiedzenia umowy przez Zarząd.

W ocenie Sądu II instancji pozostałe zarzuty materialne należało uznać za nietrafne ze względów ogólnych, przedstawionych we wcześniejszym fragmencie niniejszego uzasadnienia. Podkreślić przy tym należy, że zarzut naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.r. nie jest przepisem materialnym. Z kolei zarzut naruszenia art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 nie może być podstawą oceny skarżonego wyroku, bo uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wskazuje w jakim zakresie został on naruszony z punktu widzenia art. 190 p.p.s.a., a niezależnie od tego nieprawidłowość z art. 2 pkt 7 tego rozporządzenia może i jest wiązana tylko z naruszeniem prawa, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie TSUE.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.