Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi S. k. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej S. k. z siedzibą w P. kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

IV SA/Po 570/21

Uzasadnienie

Burmistrz Gminy K. decyzją z [...].11.2020 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej u.p.z.p.) i § 36 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...].01.2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic Z. i Ś. oraz obwodnicy miasta K. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...], gm. K. - Etap 1 i 2 (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2015 r., poz. 1380) w trybie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.), w sprawie prowadzonej z urzędu ustalił Spółce S. k. w Ś. opłatę planistyczną w wysokości: [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości składającej się z działki oznaczonej nr ewid. [...], obręb geodezyjny C. , gm. K., o powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w Ś. W. prowadzi księgę wieczystą o nr [...] [...], na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz sprzedaży ww. nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że zgodnie z art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, ust. 4 w związku z art. 37 ust. 3 i ust. 6 u.p.z.p. "jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, to wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera w drodze decyzji jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości". Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost ten stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Wobec powyższego, "właściwy organ administracji publicznej zobowiązany jest w drodze decyzji administracyjnej do ustalenia renty planistycznej, gdy spełnione zostaną łącznie dwa warunki. Po pierwsze: w następstwie uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrośnie wartość nieruchomości. Po drugie: zbycie nieruchomości przez jej właściciela nastąpi przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące" (wyrok NSA z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3359/14).

Zgodnie z art. 37 ust. 12 u.p.z.p. "w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określenia skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określenia tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami". Uregulowania prawne dotyczące określenia wartości nieruchomości znajdują się w Dziale IV ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 65 ze zm., dalej u.g.n.) oraz w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości oraz sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2004, Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Ustalenie opłaty planistycznej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego w formie operatu szacunkowego, w którym określana jest wartości nieruchomości.

W niniejszej sprawie w związku ze zbyciem przedmiotowej nieruchomości przez Spółkę S. k. umową sprzedaży w formie aktu notarialnego Repertorium A Nr [...] z dnia [...] maja 2017 r., dnia [...] stycznia 2020 r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości, spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Działka oznaczona nr ewid. [...], obręb C., gm. K., objęta jest zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic Z. i Ś. oraz obwodnicy miasta K. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...], gm. K. - Etap 1 i 2, na podstawie Uchwały Rady Miejskiej w K. Nr [...] z dnia [...].01.2015 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2015 r., poz. 1380). Plan wszedł w życie po upływie 14 dni od dnia jego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym (§ 38 ww. uchwały), tj. od dnia 25 marca 2015 r. i zawierał postanowienia określające wysokość stawki procentowej opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jego uchwaleniem na poziomie 30% (§ 36 ww. uchwały). Przedmiotowa nieruchomość w planie miejscowym z 2015 r. przeznaczona została częściowo pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - symbol 1MN, 2MN, częściowo pod drogi wewnętrzne - symbol 1KDW, 2KDW, drogę publiczną (klasy lokalnej) - symbol 2KDL oraz teren usług sportu i rekreacji oraz zieleni - symbol 1US/Z.

Dla analizowanej nieruchomości przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2015 r., nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast od 1993 r. obowiązywał ogólny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla Gminy K., który utracił ważność po 31 grudnia 2003 r. na mocy u.p.z.p. (art. 87 ust. 3). Po wygaśnięciu wspomnianego planu ogólnego nastąpiła "luka planistyczna", a więc sytuacja, w której dla danego terenu przez pewien okres nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 87 ust. 3a u.p.z.p. "Jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.".

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt SK 22/16 orzekł, że art. 37 ust. 1 u.p.z.p. rozumiany w ten sposób, że pozwala na ustalenie mniej korzystnego przeznaczenia nieruchomości niż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., jako niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

W związku z powyższym w takiej sytuacji dopuszczalność pobrania renty planistycznej wymaga określenia wartości nieruchomości:

- po pierwsze, według jej przeznaczenia w nowym planie miejscowym,

- po drugie, według przeznaczenia w starym planie miejscowym oraz

- po trzecie, według faktycznego sposobu jej wykorzystywania w okresie luki czasowej pomiędzy obowiązywaniem obu planów.

W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy ustalił, iż działka o nr ewid. [...], obręb geodezyjny C. w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy K. przeznaczona była pod tereny rolne, a faktyczny sposób wykorzystania to grunt użytkowany rolniczo. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2879/15) "w świetle art. 37 ust. 1 u.p.z.p. przez "faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości" należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania". W analizowanym przypadku w wyniku przeznaczenia nieruchomości wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wzrosła wartość nieruchomości, co stanowi jedną z przesłanek do ustalenia opłaty planistycznej.

Na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego, Burmistrz Miasta i Gminy K. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. powołał biegłego i zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu szacunkowego w celu określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości przed i po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zbyciem nieruchomości. Operat szacunkowy wykonał rzeczoznawca majątkowy T. Z., posiadający uprawnienia zawodowe nr [...]. Wyceniana nieruchomość znajduje się w obrębie geodezyjnym C. , odległym od centrum K. o około [...] km. Otoczenie przedmiotu wyceny stanowi rozproszona zabudowa jednorodzinna oraz tereny użytkowane rolniczo i las. Działka położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie drogi wojewódzkiej nr [...]. Rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy kształtowania się cen transakcyjnych gruntów o funkcjach podobnych dla nieruchomości wycenianej, tj. dla działki nr ewid. [...] i zastosował metodę porównawczą zgodnie z pkt 3.3 PKZW - Nota Interpretacyjna nr [...] "Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości". Wyjaśnia ona, że "do porównań należy wykorzystać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Wykorzystanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia". Zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, to rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia, metody i techniki wyceny, przy uwzględnieniu w szczególności celu wyceny, rodzaju i położenia nieruchomości, przeznaczenia w planie miejscowym, stanu nieruchomości oraz dostępnych danych o cenach transakcyjnych, dochodach i przy uwzględnieniu cech nieruchomości podobnych. Przedmiotowy operat szacunkowy sporządzony został w sprawie określenia wartości nieruchomości dla stanu przed uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i po uchwaleniu tego planu według cen na dzień sprzedaży. Wartość działki przed i po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w opracowanym operacie, określono w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, a do porównań wybrano trzy nieruchomości o zbliżonych cechach i cenach. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, z podobnymi nieruchomościami które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji i cechy tych nieruchomości.

Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. skarżąca poinformowała, że nie zgadza się z wnioskami zawartymi w operacie szacunkowym. Zarzuciła "zbyt dużą rozbieżność przy oszacowaniu wartości nieruchomości" oraz brak uczestnictwa strony w oględzinach nieruchomości. Powołany biegły pismem z dnia [...] lipca 2020 r. odniósł się do przesłanych uwag. Organ po przeanalizowaniu jego wyjaśnień przychylił się do nich. Odnośnie zarzutu o braku poinformowania strony o oględzinach nieruchomości powołano się na wyrok NSA z 16 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1390/14, iż "przygotowanie przez biegłego rzeczoznawcę operatu szacunkowego nie stanowi postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, a jest niesformalizowaną czynnością, podczas której nie przeprowadza się oględzin w trybie art. 85 §1 k.p.a., a więc podczas oceny wartości nieruchomości nie jest koniecznym, aby właściciel nieruchomości był wzywany na podstawie art. 79 §1 k.p.a.". Powyższe wyjaśnienia zostały przesłane do strony pismem z dnia [...] lipca 2020 r. Przedstawiona argumentacja rzeczoznawcy majątkowego została uznana przez organ za spójną oraz logiczną.

W dniu [...] lipca 2020 r. do UMiG K. wpłynęło uzupełnienie stanowiska Spółki, do którego również odniósł się biegły w swoim piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. Jedną z uwag przedstawioną w wyżej wspomnianym piśmie była pomyłka w ocenie nieruchomości przyjętej do wyceny, która położona jest w gminie T. , obręb B.. Po ponownej analizie operatu szacunkowego biegły przychylił się do sugestii strony o skorygowanie błędu, który wynikał z omyłkowo wprowadzonych danych do arkusza kalkulacyjnego przyjmując badaną cechę w niewłaściwym przedziale. W związku z powyższym dnia [...] sierpnia 2020 r. do organu został dostarczony operat szacunkowy z nowym oszacowaniem analizowanej nieruchomości. Jednocześnie pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. rzeczoznawca majątkowy unieważnił wcześniejszy operat szacunkowy.

Dołączony operat szacunkowy został ponownie poddany analizie pod kątem pozostałych, złożonych przez Spółkę uwag. W swojej odpowiedzi rzeczoznawca majątkowy ponownie potrzymał tezę zawartą w operacie szacunkowym wyjaśniając m.in., iż zarzut dotyczący dowolności dat przyjętych do wyceny oraz brak podstawy prawnej uzasadniającej ich wybór jest bezpodstawny. Biegły odwołał się zarówno do art. 154 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że "wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych" oraz do § 26 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego, który mówi, że "rodzaj, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwa rynków". W związku z powyższym dobór transakcji przyjętych do porównań jest właściwy. Podważone przez Spółkę zostały również dokonane wyliczenia, które wg strony nie zostały skorygowane o trend czasowy. W swojej odpowiedzi rzeczoznawca majątkowy uargumentował, iż "analiza tynku - lokalnego - określonego jako grunty położone na terenie gminy K., wykazała, że w badanym czasie ceny kształtowały się na zbliżonym poziomie", dlatego nie było konieczności korekty tych cen współczynnikiem upływu czasu. Pod wątpliwość został również poddany sposób wyceny terenów pod komunikację. Tu biegły również powołał się na § 36 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów, który jasno wskazuje, że "w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych". W nawiązaniu do powyższego "przeznaczenie części wycenianej nieruchomości determinuje jej sposób wykorzystania jako grunt budowlany - pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, stąd wartość nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako KDW została oszacowana jako grunt budowlany". Zgodnie z w/w tezą nie zachodzi więc potrzeba różnicowania terenów oznaczonych w operacie szacunkowym jako KDW i KDL oraz uzupełniania ich opisów. Rzeczoznawca podkreślił również, że zgodnie z art. 175 ust. 3 u.g.n. "informacje uzyskane przez rzeczoznawcę majątkowego w związku z wykonywaniem zawodu stanowią tajemnicę zawodową. W szczególności informacje uzyskane w toku wykonywania czynności zawodowych nie mogą być przekazywane osobom trzecim, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej lub w przypadkach, o których mowa w art. 157, art. 194, art. 195 i art. 195a" . Do wspomnianych wyżej informacji, które stanowią tajemnicę zawodową i podlegają ochronie przed udostępnieniem należą wyszczególnione w art. 155 ust. 1u.g.n. dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w : 1) księgach wieczystych; 2) katastrze nieruchomości; 3) ewidencji sieci uzbrojenia terenu; 3a) ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości; 3b) rejestrach zabytków; 4) tabelach taksacyjnych i na mapach taksacyjnych tworzonych na podstawie art. 169; 5) planach miejscowych, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniach na budowę; 6) wykazach prowadzonych przez urzędy skarbowe; 6a) dokumentach będących w posiadaniu agencji, którym Skarb Państwa powierzył, w drodze ustaw, wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz; 6b) w aktach notarialnych znajdujących się w posiadaniu spółdzielni mieszkaniowych, dotyczących zbywania spółdzielczych praw do lokali; 7) umowach, orzeczeniach, decyzjach i innych dokumentach, będących podstawą wpisu do ksiąg wieczystych oraz do rejestrów wchodzących w skład operatu katastralnego; 8) świadectwie charakterystyki energetycznej".

Po wyjaśnieniu przez rzeczoznawcę majątkowego uwag złożonych przez Spółkę organ ponownie przychylił się do jego opinii uznając, że przedstawione zagadnienia zostały objaśnione w sposób rzetelny, logiczny i spójny.

W dniu [...] września 2020 r. Spółka przesłała kolejne pismo, w którym podtrzymała w całości wszystkie zarzuty stawiane w piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. i wniosła o odrzucenie operatu szacunkowego jako podstawy do wydania decyzji o ustaleniu opłaty planistycznej.

Organ wyjaśnił, iż dołożył wszelkich starań, aby postępowanie było prowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a także sugerował zwrócenie się do Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości wykonania operatu, z której strona nie skorzystała. Odnośnie zarzutu dotyczącego skorygowania (poprawy) operatu szacunkowego organ wskazał, że został on poprawiony w związku z "omyłkową delegacją matematycznej formuły stanu cechy powierzchnia w arkuszu kalkulacyjnym Excel" dla nieruchomości położonej w T. , obręb B.. Dnia [...] sierpnia 2020 r. został dostarczony operat szacunkowy wraz z osobnym pismem informującym o wprowadzonej poprawce. Użyte sformułowanie posłużyło jako synonim do słowa skorygowane, które zostało zawarte przez Spółkę w piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. i było sugestią strony do wprowadzenia jej do operatu szacunkowego. Jednocześnie tego samego dnia, a więc 14 sierpnia 2020 r. rzeczoznawca majątkowy dostarczając operat szacunkowy unieważnił poprzedni, a organ ponownie zawiadomił zakończeniu postępowania pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r., czego nie mógłby uczynić nie dopuszczając nowego dowodu w sprawie.

Rzeczoznawca wyjaśnił, także problematykę kwestionowanych przez skarżącą dat, które były istotne w procesie wyceny, i które zostały zawarte w operacie szacunkowym. Wyjaśnił także ponownie kwestię doboru transakcji do wyceny, metodologię oceny rynku nieruchomości i możliwości rozszerzenia analizy na rynki porównywalne o znaczeniu regionalnym i krajowym.

Odnośnie konieczności uzupełnienia opisów transakcji organ przychylił się do opinii biegłego, który wskazuje, że "dobór transakcji ich przydatność na potrzeby prowadzonej sprawy jest kompetencją rzeczoznawcy majątkowego" (art. 154 u.g.n.).

Organ uznał, iż nie ma podstaw do odrzucenia operatu szacunkowego jako podstawy do wydania przedmiotowej decyzji. Przyjął, że operat szacunkowy został sporządzony po przebadaniu dostępnych danych o dokonanych transakcjach na rynku lokalnym, związanych ze zbyciem działki gruntu o przeznaczeniu zgodnym z przeznaczeniem terenu, na którym położona jest wyceniana nieruchomość, odpowiednio przed i po uchwaleniu planu oraz według cen na datę jej zbycia. Rzeczoznawca majątkowy prawidłowo odwzorował rynek nieruchomości przez dobór nieruchomości podobnych oraz dobór i wagę cech rynkowych wpływających na zróżnicowanie cen rynkowych.

Rzeczoznawca majątkowy po dokonaniu charakterystyki i analizy określił wartość rynkową nieruchomości gruntowej - działki nr ewid. [...], o powierzchni [...] ha na wartość [...] zł z uwzględnieniem przeznaczenia przed opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wartość [...] zł z uwzględnieniem przeznaczenia po uchwaleniu m.p.z.p.

W ocenie organu, operat szacunkowy, został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz standardami zawodowymi. Uznając że wycena dokonana została zgodnie z przepisami prawa, przyjęto ją jako właściwą do określenia wartości przedmiotowej nieruchomości.

Wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wartość działki nr ewid. [...], obręb C., gm. K., zgodnie z wykonanym operatem szacunkowym wzrosła o kwotę [...]zł.

Okoliczność ta uzasadnia z mocy art. 36 ust. 4 u.p.z.p w odniesieniu do § 36 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...].01.2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic Z. i Ś. oraz obwodnicy miasta K. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...], gm. K. - Etap [...], w związku ze zbyciem nieruchomości w okresie 5 lat od uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenie opłaty planistycznej na kwotę [...]zł, ustaloną według stawki 30% przewidzianej ww. uchwałą Rady Miejskiej w K..

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła S. k. w Ś. wnosząc o jej uchylenie oraz na podstawie przepisu art. 157 ust. 1 u.g.n. o wystąpienie do Komisji Opiniującej Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych Województwa W. o dokonanie oceny operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie.

Skarżąca zarzuciła naruszenie :

1) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania wszechstronnej oceny dowodu z opinii biegłego (operatu szacunkowego) i w konsekwencji ustalenia opłaty w wysokości wynikającej z tego operatu, pomimo jego rażącej wadliwości,

2) art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niedopuszczalne uwzględnianie przy określaniu wartości nieruchomości innych czynników, które miały miejsce po dacie uchwalenia planu,

3) § 58 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) poprzez dokonanie nieprawidłowej korekty operatu szacunkowego,

4) art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez przyjęcie do wyceny nieruchomości niepodobnych do przedmiotu wyceny,

5) § 55.1, 55.2. i 56.1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez nie ujawnienie sposobu (źródła wiedzy) kluczowych dla wyceny danych w zakresie wskazanego w operacie szacunkowym bilansu powierzchni wg. poszczególnych funkcji.

W uzasadnieniu odwołania zarzucono, że operat szacunkowy sporządzony został niezgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawą o gospodarce nieruchomościami i przepisami Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny (PKZW), a tym samym nie może być uznany za dowód w sprawie.

Obowiązkiem Burmistrza było dokonanie wszechstronnej i wnikliwej oceny sporządzonego operatu szacunkowego. Taka ocena nie została dokonana. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że zgłaszane przez skarżącą liczne uwagi i zastrzeżenia były rozpatrywane, Burmistrz ograniczył się jednak w tym zakresie do zasięgnięcia wyjaśnień autora operatu i ich zacytowania - nie dokonał żadnej własnej oceny. Wszystkie złożone wyjaśnienia zostały przez Burmistrza bezkrytycznie przyjęte - pomimo tego, że są w wielu miejscach niespójne i nielogiczne i wprost obnażają rażące wady operatu szacunkowego.

Skarżąca zarzuciła, iż operat szacunkowy obarczony jest następującymi wadami: 1. Operat jest wadliwy formalnie. W gruncie rzeczy, na podstawie zgromadzonych w sprawie materiałów nie sposób jest rozstrzygnąć, czy biegły sporządził jeden operat, który został następnie skorygowany, czy też dwa różne operaty. W pierwszej kolejności bowiem biegły przedłożył operat z dnia [...].04.2020 r. Następnie, po zgłoszeniu uwag przez skarżącą, pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. biegły wskazał, że przesyła poprawiony (ten sam) operat szacunkowy z dnia [...].04.2020 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na stronach [...] wskazano natomiast, że tego samego dnia, to jest [...] sierpnia 2020 r. biegły "dostarczając operat szacunkowy unieważnił poprzedni". Wbrew temu stwierdzeniu biegły nie dostarczył jednak żadnego nowego operatu, ale ten sam - z tą samą datą, wskazując na jego "poprawienie". Jeśli więc biegły rzeczywiście by ten operat "unieważnił", wówczas dowód taki w ogóle by nie istniał, gdyż nie byłoby żadnego ważnego operatu. Jeśli natomiast biegły operat jedynie "poprawił", to czynność taka nie ma mocy prawnej. Obowiązujące przepisy prawa nie pozwalają bowiem autorowi operatu szacunkowego na dokonanie jego merytorycznej i wartościowej korekty. W myśl § 58 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego można dokonywać tylko potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego poprzez dołączenie do operatu klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Natomiast w sytuacji, gdy zachodzi potrzeba korekty (zmiany) wartości nieruchomości, należy sporządzić nowy operat szacunkowy (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 marca 2015 r. II SA/Go 116/15).

Przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. nie uprawniają rzeczoznawcy majątkowego do sporządzania aneksu do operatu szacunkowego, czy jego uzupełniania. Opracowanie takie nie może stanowić opinii rzeczoznawcy majątkowego w rozumieniu art. 156 ust. 1 u.g.n., gdyż zarówno ustawa ta, jak i rozporządzenie z dnia 21 września 2004r., nie przewidują sporządzania aneksu do operatu poprzez dokonywanie korekty wartości nieruchomości (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 16 marca 2017r., II SA/Go 957/16). Niezgodna z przepisami prawa "poprawa" operatu szacunkowego sprawia, że obecnie w obiegu i aktach sprawy znajdują się dwa różne operaty szacunkowe, datowane na ten sam dzień (27.04.2020r.), w których wartość rynkowa nieruchomości stanowiącej dz. nr [...] położoną w C. , określona dla tego samego celu, według tego samego stanu nieruchomości i tego samego poziomu cen jest różna.

Wartość nieruchomości na dzień jej sprzedaży według przeznaczenia rolniczego została znacząco zaniżona. Nieruchomość sprzedano dnia [...] maja 2017 r. Ustalając wartość nieruchomości na tę datę biegły przyjął do porównania transakcje dokonywane na rynku dużo wcześniej, to jest od lipca 2013 r. do kwietnia 2015 r. Biegły jednocześnie nie uwzględnił ogólnego wzrostu cen nieruchomości, który nastąpił w tym czasie w całej Polsce - a w szczególności na terenie W. W.. Tym samym biegły w ogóle nie dokonał ustalenia wartości nieruchomości z założeniem jej przeznaczenia rolnego na dzień sprzedaży, co jest koniecznym elementem ustalenia tzw. opłaty planistycznej.

Przyjmując do porównania transakcje z lat 2013 - 2015 biegły powołał się na treść Noty Interpretacyjnej nr [...] PKZW "Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości", przy jednoczesnym wskazaniu braku dostatecznej ilości transakcji zawartych w gminie K.. Zgodnie z treścią tej noty "Do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Wykorzystanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia." Już sama Nota więc - na którą powołuje się biegły - co do zasady wyklucza uwzględnienie transakcji dokonanych wcześniej niż [...] maja 2015 r. - czyli wszystkich uwzględnionych przez biegłego. Uwzględnienie transakcji wcześniejszych możliwe jest jedynie w drodze wyjątku i wymaga szczegółowego uzasadnienia. W treści operatu w punkcie [...] na stronie [...] biegły wyjaśnił, że "Analizy własne pozwoliły dokonać oceny zasadności przyjęcia transakcji pochodzących z lat 2014 i 2015 jako porównawczych dla celów niniejszej wyceny". Stwierdzenia takiego nie sposób jest uznać za jakiekolwiek uzasadnienie, a tym bardziej "szczegółowe". Nie odnosi się ono też do przyjętych transakcji jeszcze starszych, z roku 2013.

Jednocześnie przepis § 26 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego w przypadku braku miarodajnych transakcji na rynku lokalnym (a taki brak został stwierdzony przez biegłego) wskazuje na konieczność przyjęcia stawek z innych rynków, to jest kolejno rynku regionalnego, krajowego, czy nawet rynków zagranicznych. Prawodawca więc przewidział więc nie tylko możliwość badania całego rynku krajowego, a nawet możliwość sięgania do rynków zagranicznych - nie przewidział zaś możliwości sięgania do transakcji starszych niż 2 lata.

Przyjęcie przez biegłego zerowej stopy wzrostu wartości nieruchomości w okresie poprzedzającym sprzedaż nie ma żadnego uzasadnienia. Jest to całkowicie arbitralne ustalenie biegłego.

W zakresie ustalenia wartości nieruchomości z przeznaczeniem rolnym sporządzony operat jest więc wewnętrznie sprzeczny, niespójny i niewiarygodny.

Zarzucono także, że sposób ustalenia wartości nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem rolniczym sprzeczny jest z PKZW w zakresie wyceny gruntów rolnych popierając to stanowisko szczegółową argumentacją.

Wartość nieruchomości przy uwzględnieniu treści MPZP została zawyżona poprzez przyjęcie do porównania transakcji dokonanych w roku 2018 i 2019, a więc już po sprzedaży nieruchomości, co jest niedopuszczalne na gruncie Noty 1 PKZW "Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości", którą biegły przyjął jako wiążącą podstawę sporządzenia operatu. Szczególnie rażące jest przyjęcie do porównania transakcji z całkowicie różnych okresów - to jest na potrzeby ustalenia wartości niższej (przeznaczenie rolne) z lat 2013 - 2015, a na potrzeby ustalenia wartości wyższej (przeznaczenie budowlane) z lat 2018 - 2019.

Zarzucono również nieprawidłową relację oszacowanych przez biegłego wartości gruntów MN do gruntów US/Z (które co dc zasady, jako grunt uzupełniający zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, osiągają znacznie niższe ceny od gruntu z wiodącą funkcją mieszkaniową) popierając to szersza argumentacją. Biegły wadliwie przyjął, że tereny przeznaczone pod obszar zieleni i rekreacji mają większą wartość niż tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową.

Wartość nieruchomości przy uwzględnieniu treści m.p.z.p. została zawyżona także poprzez przyjęcie do porównania transakcji dokonywanych na gruntach o znacznie mniejszym areale.

Zarzucono też, że nieruchomości przyjęte do porównania przez biegłego nie są nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej

Podniesiono także zarzut, że wartość nieruchomości przy uwzględnieniu treści m.p.z.p. została zawyżona także poprzez dokonanie wyceny gruntów przeznaczonych pod drogi wewnętrzne (symbol KDW) tak, jakby były gruntami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową (symbol MN).

Zdaniem skarżącej wartość nieruchomości przy uwzględnieniu treści m.p.z.p. została zawyżona także poprzez przyjęcie fałszywych i niespójnych ustaleń dotyczących jej uzbrojenia.

Wartość nieruchomości przy uwzględnieniu treści m.p.z.p. została zawyżona również poprzez przyjęcie do porównania gruntów położonych w T. P., M. i C. w zakresie wyceny gruntów o symbolu US/Z.

Zarzucono nadto, że biegły nie wskazał sposobu (źródła wiedzy) ustalenia danych zawartych w tabeli (strona [...] operatu szacunkowego), które to dane są kluczowe dla wyceny. Badanie załączników dołączonych do opracowania nie wskazuje, iż dane te pochodzą od organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Opracowanie nie zawiera również żadnych informacji w zakresie sposobu/metody ustalenia bilansu powierzchni wg funkcji. Brak wyjaśnień w tak kluczowej sprawie sprawia, że nie można bezspornie uznać, że wszystkie wyliczenia zawarte w operacie szacunkowym zostały sporządzone prawidłowo, a operat szacunkowy sporządzony w dniu [...].04.2020 r. może stanowić podstawę ustalenia opłaty planistycznej.

Brak zastosowania art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. i § 26.1 i 26.2 rozporządzenia, oraz przyjęcie do wyceny zbyt szerokiego i przede wszystkim niejednolitego zakresu czasowego (dla stanu przed uchwaleniem m.p.z.p. przyjmuje się transakcje zawarte ponad 3 lata przed datą sprzedaży, a dla stanu po uchwaleniu m.p.z.p. transakcje zawarte ponad 3 lata po dacie sprzedaży) sprawia, iż nie ma podstaw do przyjęcia, że operat szacunkowy z dnia [...].04.2020 r. jest spójny i logiczny, a określone w operacie szacunkowym wartości wskazują na wzrost wartości nieruchomości wynikający tylko i wyłącznie z uchwalenia miejscowego planu. Zarzucono, że przyjęcie do wyceny transakcji z tak rozległego i niejednolitego zakresu czasowego, obejmującego ponad 6 lat, sprawia, iż wykazany w operacie szacunkowym z dnia 27.04.2020 r. wzrost wartości nieruchomości wynika przede wszystkim ze wzrostu wartości cen gruntów w czasie. Ponadto różnicowanie nieruchomości w kontekście cech "Lokalizacja ogólna" i "Lokalizacja szczegółowa" powoduje, iż cechy te mają wpływ na zmianę wartości nieruchomości, a tym samym wzrost nieruchomości nie jest wynikiem tylko zmiany m.p.z.p. Różne opisy i oceny lokalizacji tej samej nieruchomości to działanie błędne metodologicznie i nielogiczne. Nielogicznym i nieuzasadnionym jest to, że w operacie szacunkowym z dnia [...].04.2020 r. opis cech: "Lokalizacja ogólna" i "Lokalizacja szczegółowa", dla poszczególnych stanów i przeznaczeń nieruchomości jest różny Różnorodny opis i ocena tej samej cechy prowadzi do zniekształcenia wyników i wprowadzenia dodatkowego czynnika cenotwórczego, wpływającego na wzrost wartości nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...].04.2021 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 36 ust. 4, według którego, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy i jej wysokość nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Uwzględniając powyższe, podkreślono, iż ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie powyższego przepisu musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia kumulatywnie przesłanek, a mianowicie:

- nastąpiła zmiana bądź uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego;

- miało miejsce zbycie nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika;

- nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą ;

- w planie określono stawkę opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości;

- zbycie tej nieruchomości nastąpiło przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu.

Stwierdzenie, iż chociażby jedna z tych przesłanek nie została spełniona, uniemożliwia ustalenie opłaty planistyczne. W przeciwnym wypadku wydanie decyzji w przedmiocie tej opłaty ma charakter obligatoryjny. Pomocniczymi w zakresie ustalenia tej opłaty przepisami są: ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego .

Wskazano, że niesporny był fakt sprzedaży, przed upływem pięciu lat od daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowej nieruchomości Niesporne jest także to, uchwałą Rady Miejskiej w K. z [...] stycznia 2015 r. uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego według którego przedmiotowa działka znalazła się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W poprzednio obowiązującym planie z 1993 r., który utracił moc z końcem 2003 r., nieruchomość położona była na obszarze przeznaczonym pod tereny rolne. Nie ulega wątpliwości, iż nie jest to przeznaczenie tożsame. W okresie luki planistycznej teren ten był użytkowany rolniczo. Dla działki tej nie była wydana decyzja o pozwoleniu na budowę ani decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu.

Wyjaśniono, że podstawowym dowodem do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. W operacie tym rzeczoznawca winien wykazać wzrost wartości nieruchomości w związku ze zmianą dotychczasowego przeznaczenia tej nieruchomości w uchwalonym planie. Przygotowany w niniejszej sprawie operat spełnia wszystkie wymagane przepisami wymogi.

Zgodnie z art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w miejscowym planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej czy stan zagospodarowania. Dla określenia wartości tej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej W operacie rzeczoznawca przeprowadził analizę rynku lokalnego i ustalił dwie wartości przedmiotowego terenu, a mianowicie wartość działek jako - tereny zabudowy mieszkaniowej czyli według obowiązującego planu miejscowego, a także jej wartość oszacowaną dla sposobu jej użytkowania przed uchwaleniem - tereny wykorzystane rolniczo. Dla określenia wzrostu wartości tej nieruchomości biegły, zgodnie z art. 87 ust. 3a ustawy przyjął opcję różnicy pomiędzy obecną wartością nieruchomości a jej wcześniejszą wartością. Z wyliczonej różnicy i zastosowania określonej w pianie stawki 30% opłaty, do uiszczenia wyliczona została kwota opłaty planistycznej.

Analiza zgromadzonych w sprawie dokumentów, w tym i operatu szacunkowego, zastrzeżeń skarżącej oraz przeprowadzone przez organ odwoławczy dodatkowe postępowanie wyjaśniające prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja pozostaje w zgodzie z przepisami prawa materialnego. Przygotowany w sprawie operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z przepisami i spełnia wymagania formalne. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia zostały należycie i wyczerpująco uzasadnione.

W ocenie Kolegium przeprowadzona analiza zgromadzonych w sprawie dokumentów, w tym i operatu szacunkowego, zastrzeżeń skarżącej oraz przeprowadzone przez organ odwoławczy dodatkowe postępowanie wyjaśniające prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja pozostaje w zgodzie z przepisami prawa materialnego. Przygotowany w sprawie operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z przepisami i spełnia wymagania formalne. Tak został oceniony przez organy orzekające. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia zostały należycie i wyczerpująco uzasadnione.

Operat szacunkowy i dokonany w nim szacunek nieruchomości są wystarczające dla oceny, czy operat ten mógł stanowić podstawę do ustalenia opłaty planistycznej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przeprowadzono analizę operatu i w sposób logiczny i spójny podano powody, które przemawiały za oparciem zaskarżonego rozstrzygnięcia o wyliczenia wykonane przez biegłego. Organ odwoławczy ocenił operat szacunkowy pod względem formalnym, zbadał, czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek, czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocenił, iż sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy został przygotowany z poszanowaniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że kwestią rozstrzygającą dla postępowania było ustalenie, czy w wyniku podziału nieruchomości doszło do wzrostu jej wartości. Rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym wyliczył, wartość nieruchomości przed i po uchwaleniu planu. W trakcie wyceny porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Zgodnie z wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2007 r., II SA/Po 211/06 podstawę ustalenia wartości nieruchomości stanowi jej stan, przez który należy rozumieć stan jej zagospodarowania, stan prawny tej nieruchomości i stan techniczno-użytkowy. Powyższe aspekty powinny być uwzględnione przy doborze nieruchomości porównywanych.

Zaznaczono, iż w zakresie doboru transakcji, cech nieruchomości oraz przypisania im stosownych wag doktryna i orzecznictwo stoją na stanowisku, iż kwestie te zostały pozostawione uznaniu biegłego, który w oparciu o wiedzę specjalistyczną oraz doświadczenie dokonuje stosownych ustaleń. (vide wyrok WSA z dnia 17 września 2008 roku, sygn. akt III SA/Po 135/08, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 lipca 2007 roku, sygn. akt II SA/Gd 225/07). Organ administracji ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Organ nie może się ograniczyć do powołania się w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić, czy opinia

jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Wprawdzie organ nie powinien wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada jedynie biegły, jednak powinien dokonać oceny operatu pod względem formalnym, tzn. zbadać, czy został on wykonany i sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. (WSA w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 marca 2013 roku, sygn. akt: II SA/Sz 1325/12).

Operat szacunkowy, jako główny dowód w sprawie, określający wartość nieruchomości, podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie, jak każdy inny. Jednak jest to dowód specyficzny, zawierający wiedzę dostępną rzeczoznawcy, związaną z techniką wyceny, zatem ocena przez organ takiego dowodu sprowadza się do kwestii formalnych, ale także do zbadania czy zawiera on wyjaśnienia dlaczego takie a nie inne parametry zostały wzięte pod uwagę, czy z operatu wynika w sposób przejrzysty, że ustaloną wartość nieruchomości można przyjąć do ustalenia opłaty oraz czy dany operat daje odpowiedź na ew. wątpliwości właściciela nieruchomości co do wartości nieruchomości (wyrok NSA, sygn. akt I OSK 345/13). Kolegium wyjaśniło, iż organ nie może sam usuwać istniejących wątpliwości co do treści operatu, jak również korygując zakres zawartych w nim ustaleń, samodzielnie ustalać wartość nieruchomości. Treść art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n. nie przyznaje organowi załatwiającemu sprawę stosownych uprawnień w tym przedmiocie. Jeśli strona kwestionuje operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, to powinna złożyć dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na jej zlecenie, (wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt. II SA/Sz 96/12).

Operat ten jest opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Jest on wyczerpujący i odpowiada ustawowym wymogom. Rzeczoznawca przeanalizował stan faktyczny i prawny przedmiotowej nieruchomości.

Zauważono, że aby skutecznie zakwestionować sporządzony na potrzeby postępowania administracyjnego operat szacunkowy, strona skarżąca powinna albo przedstawić kontroperat, tj. alternatywną wycenę, opierającą się np. na innej bazie nieruchomości uznanych za podobne, czy przyjmując inne kryteria wyceny, albo poddać sporządzony w toku postępowania operat kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 157 ust. 1 u.g.n. W przedmiotowej sprawie skarżąca nie skorzystała z żadnej z powyższych metod, tj. ani nie powołała własnego operatu szacunkowego, z którego wynikałyby inne wartości, co mogłoby powodować wątpliwości co do sporządzonej w sprawie opinii, ani nie skorzystała z procedury przewidzianej w art. 157 u.g.n. Zgodnie z najnowszym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ani Sąd ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli spełnia on wymogi formalne. Ingerencja w merytoryczną część opracowania kwestionowałaby operaty szacunkowe jako opinie biegłych, wymagając jednocześnie, by organ dysponował wiedzą specjalistyczną pozwalającą mu na daleko idącą ocenę zawartości operatu. Założenie, że organ dysponuje w takim stopniu wiedzą specjalistyczną dezawuowałoby rolę biegłego, a właściwie czyniłoby ją zbędnym w postępowaniu, albowiem organ dysponujący wiedzą specjalną sam mógłby ustalać okoliczność wzrostu wartości nieruchomości. Konstatacja taka byłaby wprost sprzeczna z modelem postępowania w tym zakresie przewidzianym w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących wyceny terenów pod komunikację, Kolegium podkreśliło, że zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów wartość rynkową działki drogowej określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające, wśród gruntów przyległych.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu S. k. w Ś. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono takie same zarzuty jak w odwołaniu. Ponadto zarzucono naruszenie art. 157 u.g.n. poprzez zaniechanie wystąpienia do Komisji Opiniującej Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych Województwa W. o dokonanie oceny operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w uzasadnieniu odwołania. Ponadto dodatkowo zarzucono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się w ogóle do poruszonych w odwołaniu kwestii, poza zdawkowym, jednozdaniowym komentarzem dotyczącym wyceny gruntów zajętych pod drogi. Komentarz ten jest całkowicie chybiony, gdyż zgodnie z przytoczonym przepisem, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych - chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Powyższe świadczy o nad wyraz pobieżnym zapoznaniu się ze sprawą przez organ II instancji i całkowitym braku zbadania sprawy "we wszystkich jej aspektach" i "w pełnym zakresie" oraz braku "dostatecznego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy" - wbrew wyjaśnieniom zawartym w początkowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało również, że skarżąca nie skorzystała z procedury przewidzianej w art. 157 u.g.n. Uszło jednak jego uwadze, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca zawarła wniosek o wystąpienie przez organ II instancji z wnioskiem o zbadanie operatu w trybie tego przepisu.

Jak wskazano w literaturze, "W sytuacji gdy dokonana przez organ ocena operatu szacunkowego budzi wątpliwości co do jego wiarygodności w zakresie wiadomości specjalnych zawartych w operacie szacunkowym, organ ten powinien zlecić przeprowadzenie z urzędu oceny, o której mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. (czyli powinien zlecić ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych). W tym bowiem właśnie zakresie operat szacunkowy może być podważony przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. (por. wyr. NSA: z 31.1.2012 r., I OSK 2085/11, Legalis; z 8.5.2013 r., I OSK 2138/11, Legalis). Nie oznacza to, że w zakresie wiadomości specjalnych operat jako dowód nie podlega ocenie organu lub sądu. Wskazuje jedynie właściwą drogę weryfikacji prawidłowości operatu szacunkowego (pismo Prezesa NSA z 28.5.2014 r., Nr BO-4660-15/14, cyt. za: Z. Bojar, Ocena operatów szacunkowych, Nieruchomości 2014, Nr 8)." (Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, dr Jacek Jaworski, Arkadiusz Prusaczyk, Adam Tułodziecki, Marian Wolanin, 2020).

Podkreślono, że zgodnie z art. 157 ust. 3 u.g.n. w przypadku, gdy operat szacunkowy został sporządzony przez osoby powołane lub ustanowione przez sąd, o ocenę operatu może wnioskować tylko sąd, co należy odpowiednio zastosować do postępowania prowadzonego przez organ administracji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Należy wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na rozprawie.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...].04.2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy K. z [...].11.2020 r. nr [...] ustalającą Spółce S. k. w Ś. opłatę planistyczną w wysokości: [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości składającej się z działki oznaczonej nr ewid. [...], obręb geodezyjny C. , gm. K., o powierzchni [...] ha, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz sprzedaży ww. nieruchomości.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej u.p.z.p.) W myśl art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Roszczenie o opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 i ust. 4 u.p.z.p.).

W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostawało, że skarżąca korzystając ze swoich uprawnień właścicielskich zbyła działkę nr [...], obręb geodezyjny C. , gm. K., o powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w Ś. W. prowadzi księgę wieczystą o nr [...] [...] przed upływem okresu 5 lat, liczonym od dnia, w którym zaczął obowiązywać obejmujący przedmiotową nieruchomość miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Poza uchwaleniem planu miejscowego i zbyciem nieruchomości w zakreślonym terminie dla nałożenia opłaty planistycznej konieczne było jednak przede wszystkim ustalenie, czy w związku z uchwaleniem przez Radę Miejską w K. w dniu [...].01.2015 r. Uchwały Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic Z. i Ś. oraz obwodnicy miasta K. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...], gm. K. - Etap [...] wzrosła wartość objętej tym planem działki nr [...] położnej w C. . Wskazana kwestia wyznacza jednocześnie oś sporu w przedmiotowej sprawie. Skarżąca nie kwestionowała bowiem co do zasady nałożenia na nią obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej, lecz kwestionowała wysokość ciążącej na niej opłaty planistycznej, podważając operat szacunkowy na podstawie którego wyliczono jej wysokość.

Podstawę ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowi operat szacunkowy. W operacie biegły rzeczoznawca określa wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego i wartość nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego, różnica pomiędzy tym wartościami stanowi podstawę do określenia opłaty planistycznej. Istotne jest, że określenie wartości nieruchomości następuje według stanu danej nieruchomości na dzień wejścia w życie planu miejscowego. Przez stan nieruchomości - zgodnie z treścią art. 4 pkt 17 u.g.n. - należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. W myśl art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

W orzecznictwie podkreśla się konsekwentnie, że w świetle art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. niedopuszczalne jest uwzględnianie przy określaniu wartości nieruchomości jakichkolwiek czynników, które miały miejsce po dacie uchwalenia lub zmiany planu jak nakłady na nieruchomości, dokonanie jej podziału lub scalenia. Skoro uwzględnieniu mają podlegać tylko skutki uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany, to wyłączną datą stanu, zgodnie z którym należy dokonać oszacowania nieruchomości jest data wejścia w życie planu, który wywołał wzrost wartości nieruchomości (por. stanowisko wyrażone w wyrokach NSA z 19 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1316/07, z 3 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 3390/14, z 3 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2631/15, z 26 października 2017 r. sygn. akt II OSK 370/16, z 9 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 403/16 oraz z 20 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1540/20, z dnia 12 stycznia 2021 r. sygn.,. akt II OSK 1407/19).

Z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że dla ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości należy określić różnicę w wartości nieruchomości, porównując przeznaczenie terenu obowiązujące po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego z przeznaczeniem terenu obowiązującym przed uchwaleniem lub zmianą tego planu, określonym w poprzednim planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy lub – jeżeli przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy - z faktycznym sposobem wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu.

Jednocześnie zgodnie z art. 37 ust.12 u.p.z.p. w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej.

Dalej przypomnieć trzeba, iż choć operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., to jednak ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1358/12, 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1815/12, 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15 i 12 października 2017 r. sygn. akt II FSK 2499/15 – dostępne w CBOSA).

Jednocześnie pamiętać należy, iż w razie jakichkolwiek wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego organ powinien podjąć wszelkie działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym zasadniczym ograniczeniem w tym zakresie jest niedopuszczalność sytuacji, w której organ ustali wartość nieruchomości na podstawie innego dowodu niż opinia o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowy, bowiem stoją temu na przeszkodzie przepisy ogólne art. 7, art. 150 ust. 5 oraz art. 156 ust. 1 u.g.n.

Przypomnieć nadto trzeba, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Brzmienie tego przepisu oznacza, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe.

Z regulacji tej wynika także w sposób jednoznaczny, iż to autor operatu a nie sąd, w oparciu posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne, dokonuje wyboru podejścia i metody selekcji nieruchomości i wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem jednolicie, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy prawa, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania posiadanej wiedzy specjalistycznej i reguł doświadczenia, a nadto wymagają dołożenia należytej staranności. Jakkolwiek opinia jest dowodem w sprawie i podlega ocenie według kryteriów procesowych, to jednak ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych.

Rzeczoznawca jest jedynie związany określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 555, dalej także rozporządzenie w sprawie wyceny lub rozporządzenie wykonawcze) szczegółowe zasady wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rozporządzenie to określa między innymi sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów oraz wskazuje, iż w ramach podejścia porównawczego stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny).

Dopuszczalny tryb merytorycznej weryfikacji operatów szacunkowych został wyczerpująco uregulowany w art. 157 ust. 1 u.g.n. stanowiącym, iż oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1) organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.

Co za tym idzie zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych przypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (zob. wyroki z 11.12.2020 r., I OSK 2689/18, LEX nr 3108857 oraz I OSK 3140/18, LEX nr 3121921), jeśli zaś strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n.

Sąd wyjaśnia, że w myśl art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. W świetle przepisów kodeksu i orzecznictwa sądowego omawiana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie), inaczej - dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). W wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35, wyrażono pogląd, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji)".

Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 117.04.2013r., o sygn. II SA/Kr 13/13, publ. LEX nr 1325761).

Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś jedynie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. (patrz WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13.02.2013r. o sygn. IV SA/Po 1000/12, publ. LEX nr 1287167).

Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12,06.2012r., o sygn. I SA/Gd 357/12, publ. LEX nr 1230493)

Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., w sprawie V SA 3872/00).

Tak więc, dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, opubl. w: OSNAPiUU 1995, Nr 7, poz. 82).

W świetle powyższego obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Od strony teoretycznej można by przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem.

Należy wskazać, że na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. W pierwszej kolejności organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę, powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy; następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie, jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Uzasadnienie decyzji winno zawierać tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie - odnosząc się do szczegółowo przeanalizowanego stanu faktycznego w danej sprawie i winny być to odniesienia indywidualne - w każdej rozpoznanej sprawie - a nie tylko ogólnikowe odniesienia do tego typu spraw.

Reasumując powyższe, zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. (tak NSA w wyroku z dnia 21.02.2012r. o sygn. II OSK 2720/11, publ. LEX nr 1145626).

Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania na jego przebiegiem. Przepis art. 7 k.p.a. ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 k.p.a. nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują więc wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, a nadto zobligowane są do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i do wnikliwego jego rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 683/10, Lex nr 821599). Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego. Co prawda w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń zwłaszcza, gdy postępowanie zmierza do nałożenia na nią obowiązków, a nieudowodnienie konkretnego faktu może prowadzić do wydania decyzji dlań niekorzystnej. W wyroku z dnia 23 września 1998 r. o sygn. akt III SA 2792/97 (LEX nr 44742), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe lub lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski".

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że w kontrolowanej sprawie organ odwoławczy nie sprostał wyżej opisanym regułom w konsekwencji naruszając normę zawartą w art.15 k.p.a. W szczególności uchylił się od pełnej samodzielnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a także zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Uzasadnienie decyzji Kolegium w ocenie Sądu nie spełnia kryteriów określonych w art.107 § 3 k.p.a. Sprowadza się ono do przytoczenia istotnych dla sprawy przepisów prawa oraz ogólnych i prawidłowych w swej istocie zasad wypracowanych przez judykaturę sądów administracyjnych. Jednak w istocie rzeczy nie przeniesiono ich na grunt kontrolowanej sprawy i nie powiązano z ustalonym w sprawie stanem faktycznym.

Sąd podkreśla, że w niniejszej sprawie niesporny i oczywisty był ciążący na skarżącej obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej. W istocie rzeczy spór w tej sprawie sprowadza się do tego, czy operat szacunkowy został sporządzony przez rzeczoznawcę prawidłowo, czy też nie, a w konsekwencji, czy prawidłowo naliczono wysokość opłaty planistycznej. W tym zakresie Kolegium jedynie ogólnikowo wskazało (i co do zasady trafnie), że jest uprawnione jedynie do kontroli wspomnianego operatu w zakresie formalnym, a nie merytorycznym. Sąd nie neguje tej konkluzji, gdyż w istocie takie jest dominujące stanowisko sądów administracyjnych. Jednak Sąd wskazuje, że operat winien być oceniony przez organ odwoławczy jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. z tą różnicą, że oceny takiej organ nie może dokonywać w zakresie wymagającym wiedzy specjalnej. Dlatego organ odwoławczy powinien był jasno i konkretnie w jakim zakresie dokonał oceny operatu, a w jakim zakresie nie mógł tego uczynić z uwagi na brak kompetencji (wiedzy specjalnej). Co także istotne, skarżąca spółka podniosła liczne oraz szeroko i szczegółowo uargumentowane zarzuty wobec sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Kolegium w istocie rzeczy w ogóle się nie odniosło do tych zarzutów. W szczególności Kolegium nie oceniło, czy ocena wszystkich podniesionych zarzutów wymaga posiadania wiedzy specjalnej (co istotnie wyklucza kompetencję Kolegium), czy też nie wymaga do ich oceny posiadania takiej wiedzy, co obliguje organ odwoławczy do ich oceny.

Stanowisko Kolegium w zakresie zarzutów podnoszonych przez skarżącą wobec operatu szacunkowego sprowadzało się właściwie jedynie do prostej konstatacji, że skarżąca nie przedłożyła kontroperatu, jak również nie przedłożyła oceny kwestionowanego operatu dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców w trybie unormowanym w art.157 u.g.n., co skutkowało w ocenie Kolegium – przedwczesnym i bezrefleksyjnym zdaniem Sądu - przyjęciem, że sporządzony w tej sprawie operat jest prawidłowy. Tak ograniczona i uproszczona ocena dokonana przez organ II instancji jest w ocenie Sądu niewystarczająca, gdyż Kolegium w istocie uchyliło się od dokonania własnej i samodzielnej oceny wspomnianego operatu w zakresie posiadanych kompetencji. Całkowicie także umknęło uwadze Kolegium, że skarżąca w odwołaniu wniosła o skierowanie przez organ odwoławczy kwestionowanego operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców w trybie unormowanym w art.157 u.g.n. w celu jego weryfikacji. Nie przesądzając kwestii prawidłowości sporządzenia kwestionowanego operatu i zasadności wspomnianego wniosku istotne jest to, że organ odwoławczy w ogóle nie rozpoznał tego wniosku i go nie ocenił. Kolegium w kontrolowanej sprawie ograniczyło się do uproszczonego i przedwczesnego wniosku, że skoro skarżąca nie przedłożyła kontroperatu, bądź oceny kwestionowanego operatu dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców w trybie unormowanym w art.157 u.g.n., to organ odwoławczy jest zwolniony z dokonania samodzielnej oceny kwestionowanego operatu w zakresie w którym jest do tego uprawniony. Jest to uchybienie, które może mieć wpływ na wynik sprawy. Procesowo bowiem organ odwoławczy był zobowiązany rozpoznać i rozstrzygnąć ten wniosek. A jednocześnie dokonać oceny, czy wspomniany operat budzi jego uzasadnione wątpliwości, czy też nie. Ten proces myślowy powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, aby umożliwić ocenę jego prawidłowości. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji – oprócz ogólnikowych sformułowań - nie zawiera jednak wyjaśnienia na podstawie jakich przesłanek Kolegium doszło do wniosku, że omawiany operat nie budzi jego wątpliwości. Niewystarczające jest bowiem jedynie ogólnikowe stwierdzenie, że operat jest opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami i zasadami sztuki bez poparcia tej konkluzji bardziej szczegółową argumentacją odnoszącą się także do konkretnych zarzutów.

Sąd wskazuje, że ugruntowane jest stanowisko sądów administracyjnych, że także organ administracji jest uprawniony, by w razie powzięcia uzasadnionych wątpliwości wobec operatu zwrócić się z urzędu do organizacji zawodowej rzeczoznawców w trybie unormowanym w art.157 u.g.n. o dokonania weryfikacji prawidłowości sporządzenia takiego operatu. A contrario w razie kwestionowania takiego operatu przez stronę organ administracji powinien wyjaśnić w uzasadnieniu swej decyzji dlaczego takich wątpliwości nie ma, jeżeli nie widzi potrzeby poddania operatu takiej weryfikacji. Innymi słowy organ jest zobligowany wyjaśnić, czy ma wątpliwości wobec danego operatu szacunkowego, czy też ich nie i na jakiej podstawie doszedł do takiego wniosku. (tak np. wyroki NSA w Warszawie z 15.09.2021 r. o sygn. I OSK 4241/18, z 10.08.2021 r. o sygn. I OSK 494/21, wyrok WSA w Poznaniu z 17.09.2021 r. o sygn. II SA/Po 61/21, publ. CBOSA), E. Kucharczyk w Komentarzu/El do art.157 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Jednak w kontrolowanej sprawie Kolegium w zasadzie nie wyjaśniło dlaczego nie ma zastrzeżeń wobec kwestionowanego operatu i nie widzi potrzeby jego weryfikacji w trybie art.157 u.g.n., a jednocześnie w ogóle nie odniosło się do zarzutów skarżącej wobec tego operatu zawartych w odwołaniu, ograniczając się do ogólnikowych sformułowań, że operat jest prawidłowy i dodatkowo w ogóle nie rozpoznało wniosku skarżącej o weryfikację prawidłowości sporządzenia operatu w trybie art.157 u.g.n.

Dodatkowo Sąd wskazuje, że wbrew zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (ostatni akapit na s.4 zaskarżonej decyzji) zapisowi, że organ odwoławczy przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające stwierdzenie to nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w aktach administracyjnych.

Na marginesie Sąd wskazuje, iż nie podziela argumentacji skarżącej według której treść art.157 § 3 u.g.n. wyklucza zwrócenie się przez samą skarżącą do organizacji zawodowej rzeczoznawców w trybie unormowanym w art.157 u.g.n. o dokonanie weryfikacji prawidłowości sporządzenia kwestionowanego operatu. Przepis ten dotyczy, jak to literalnie wskazuje, tylko sytuacji, gdy operat szacunkowy został sporządzony przez osoby powołane lub ustanowione przez sąd, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Jednocześnie judykatura przyjmuje wykładnię zawężającą w tym zakresie wykluczającą przyjęcie w drodze analogii, że dotyczy to także przypadków, gdy operat szacunkowy sporządzono na zlecenie organu administracji. Ugruntowane jest już stanowisko sądów administracyjnych, że o ocenę unormowaną w art.157 § 1 u.g.n. może wystąpić każdy, gdyż przepis ten nie zawiera jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych (np. wyroki NSA z 19.10.2021 r. o sygn. I OSK 578/21, z 08.11.2021 r. o sygn. I OSK 633/21, z 10.08.2021 r. o sygn. I OSK 494/21). Takie samo stanowisko wyrażono w doktrynie (E. Kucharczyk w Komentarzu/El do art.157 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Tym samym skarżąca niezależnie od ewentualnej możliwości zwrócenia się przez Kolegium o dokonanie weryfikacji kwestionowanego operatu w trybie art.157 u.g.n., może sama złożyć stosowny wniosek do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w trybie art.157 u.g.n.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela także zarzutu skarżącej, że nie wiadomo, czy biegły sporządził w kontrolowanej sprawie jeden operat, który został następnie skorygowany, czy też dwa różne operaty. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie kwestionuje przywołanego przez skarżącą stanowiska, że w sytuacji, gdy zachodzi potrzeba korekty (zmiany) wartości nieruchomości, należy sporządzić nowy operat szacunkowy (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 marca 2015 r. II SA/Go 116/15).

Jednocześnie Sąd orzekający wskazuje, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji na stronach 7/8 wadliwie wskazano, że 14 sierpnia 2020 r. biegły "dostarczając operat szacunkowy unieważnił poprzedni". W rzeczywistości, jak wskazuje treść pisma rzeczoznawcy majątkowego T. Z. z [...].08.2021 r. (k.175 akt admin.), rzeczoznawca w związku z omyłką matematyczną zawartą w operacie szacunkowym z dnia [...].04.20201 r. przesłał poprawiony operat szacunkowy uwzględniający właściwe wielkości współczynników. Jednocześnie rzeczoznawca wniósł o wycofanie operatu szacunkowego z [...].04.2020 r. złożonego pismem z dnia [...].05.2020 r. Odnosząc się do tej kwestii ponownie w piśmie z [...].09.2020 r. (k.295 akt admin.) rzeczoznawca jednoznacznie wskazał, że "poprawiony" operat nie posiada oznaczenia "aneks" czy "korekta", a jest to nowy operat szacunkowy złożony w tym postępowaniu. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości Sądu, że pierwotny operat z dnia [...].04.2020 r. został wycofany przez jego autora, a więc nie ma go w sprawie. Nie miało natomiast miejsca żadne jego "unieważnienie". Jednocześnie rzeczoznawca złożył pismem z [...].08.2020 r. (k.174 akt admin.) nowy poprawiony operat. Choć jest on także datowany na [...].04.2020 r., to jednak jest to nowy operat, jak to jednoznacznie wskazał jego autor. Tym samym nie ma wątpliwości, że ocenie w sprawie podlega jedynie nowy operat załączony do pisma rzeczoznawcy z [...].08.2020 r.

Jak już wspomniano rola sądu administracyjnego polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Brak pełnego i należycie uargumentowanego stanowiska organu odwoławczego w zakresie sporządzonego w sprawie operatowi szacunkowemu nie pozwala Sądowi na prawidłową kontrolę stanowiska organu odwoławczego w tym zakresie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną i wskazania wynikające z niniejszego wyroku. W szczególności rozpozna wniosek skarżącej o skierowanie sporządzonego sprawie operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu kontroli prawidłowości jego sporządzenia w trybie art.157 u.g.n., uargumentuje, czy operat budzi wątpliwości tego rodzaju, by uwzględnić w/w wniosek bądź brak takich wątpliwości. Nadto konkretnie odniesie się do poszczególnych zarzutów odwołania oceniając, czy weryfikacja poszczególnych zarzutów wymaga wiedzy specjalnej. W przypadku zarzutów, które takiej wiedzy nie wymagają, Kolegium dokona ich samodzielnej oceny.

Wobec powyższego z przyczyn wskazanych wyżej na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. z 2018 r. poz. 265

,