Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 23 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. Ż. na Burmistrza Miasta i Gminy Świerzawa w przedmiocie unieważnienia przetargu na sprzedaż nieruchomości postanawia: odrzucić skargę.

Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; zwanej dalej "P.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, bowiem skarżący domaga się unieważnienia przetargu na sprzedaż działki nr [...], obręb S., Gmina Ś., który odbył się w dniu 25 września 2020 r.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.; dalej zwana "u.g.n."), z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Przetarg przeprowadza się w formie przetargu ustnego nieograniczonego (art. 40 ust. 1 pkt 1 u.g.n.). Tego rodzaju przetarg został przeprowadzony w niniejszej sprawie, z którego spisano protokół z dnia 25 września 2020 r. Przy czym, należy zauważyć, że skarżący wraz z żoną w wyniku przetargu stał się nabywcą wyżej opisanej nieruchomości, zaś w dniu 13 października 2020 r. podpisał umowę sprzedaży tej nieruchomości (akt notarialny Repertorium numer [...]). A ponadto został pouczony przez organ pismem z dnia 8 października 2025 r. o poniżej przytoczonych przepisach. W istocie skarżący kwestionuje dokonaną przez siebie pod przymusem – jak wyjaśnia w skardze – czynność mającą charakter cywilnoprawny.

W tym miejscu należy zauważyć, że uczestnik przetargu może, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyniku przetargu ustnego lub doręczenia zawiadomienia o wyniku przetargu pisemnego, zaskarżyć czynności związane z przeprowadzeniem przetargu do wojewody, jeżeli przetarg dotyczy nieruchomości Skarbu Państwa, albo do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli przetarg dotyczy nieruchomości stanowiących własność tej jednostki. Jeżeli przetarg dotyczy nieruchomości, o których mowa w art. 57 ust. 1, oraz nieruchomości ujętych w ewidencji, o której mowa w art. 60 ust. 2 pkt 1, uczestnik przetargu może zaskarżyć czynności związane z przeprowadzeniem przetargu do ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa (art. 40 ust. 5 u.g.n.). Ponadto, zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2213 ze zm.; dalej "rozp.p.z.n."), skargę na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu uczestnik przetargu składa za pośrednictwem właściwego organu albo bezpośrednio do właściwego organu, jeżeli przetarg dotyczy nieruchomości, o których mowa w art. 57 ust. 1, albo nieruchomości ujętych w ewidencji, o której mowa w art. 60 ust. 2 pkt 1. W przypadku wniesienia skargi, o której mowa w ust. 1, właściwy organ wstrzymuje czynności związane ze zbyciem nieruchomości (ust. 2 § 11 rozp.p.z.n.). Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, wojewoda albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego rozpatruje skargę w terminie 7 dni od daty jej otrzymania (ust. 3 § 11 rozp.p.z.n.). Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, wojewoda albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego może uznać skargę za zasadną i nakazać powtórzenie czynności przetargowych lub unieważnić przetarg albo uznać skargę za niezasadną (§ 11 ust. 4 rozp.p.z.n.). Po rozpatrzeniu skargi wojewoda albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego zawiadamia skarżącego, a właściwy organ niezwłocznie, na okres co najmniej 7 dni, zamieszcza w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej urzędu go obsługującego oraz wywiesza w swojej siedzibie informację o sposobie rozstrzygnięcia skargi (ust. 5 § 11 rozp.p.z.n.). Po rozpatrzeniu skargi minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa zawiadamia skarżącego oraz zamieszcza niezwłocznie, na okres co najmniej 7 dni, w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa informację o sposobie rozstrzygnięcia skargi (ust. 6 § 11 rozp.p.z.n.).

Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że unieważnienie przetargu na sprzedaż nieruchomości nie jest sprawą sądowoadministracyjną. Jak stanowi bowiem art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z § 2 art. 3 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego;

4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3 art. 3 P.p.s.a.). Jak wskazuje się w orzecznictwie, rozpatrzenie przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego skargi na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu nie stanowi rozstrzygnięcia wymienionego w cytowanym wyżej art. 3 § 2 P.p.s.a., a w szczególności nie może być zakwalifikowane jako inny niż określone w pkt 1-3 akt ani też czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przepisach regulujących postępowanie przetargowe nie przewidziano również sądowej kontroli takiego rozstrzygnięcia, co więcej nie przysługuje od niego nawet odwołanie. W ramach procedury przetargowej organ podejmuje działania mające charakter cywilny, a nie czynności, które w sposób władczy określają prawa i obowiązki uczestników przetargu czy też innych osób. Skutkiem zaś tego skarga w powyższym zakresie jest niedopuszczalna (postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 617/10).

Jak wskazał tut. Sąd (postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 28 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 591/07), na gruncie przepisów regulujących obrót nieruchomościami publicznymi zawartymi w przywołanych wyżej aktach ustawodawca przewidział szczególny (wobec regulacji zawartych w kodeksie cywilnym) tryb weryfikacji i kontroli procedury przetargowej dokonywany przez organ reprezentujący właściciela gruntu (w przypadku gruntów Skarbu Państwa – wojewodę, w przypadku gruntów gminnych – organ wykonawczy gminy). Powołane wyżej przepisy uruchamiały specjalny, wewnętrzny, integralnie związany z postępowaniem przetargowym, tryb unieważniania przetargu, który jednak w żaden sposób nie zamykał ani nie uzależnił uruchomienia drogi kontroli sądowej dokonywanej po wytoczeniu powództwa na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego i odpowiednich przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. E. Gniewek, Obrót nieruchomościami skarbowymi i samorządowymi, Zakamycze 1999, s. 137). Na uwagę zasługuje również stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z dnia 13 lutego 2003 r. (sygn. akt III CZP 93/02, publ. ONSCP 2003, Nr 11, poz. 146), w którym uznano, że rozstrzygnięcie skargi na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu (unieważnienie przetargu) zawarte w piśmie wojewody, jest jedynie deklaratywnym wyrazem przekonania organu administracji o wadliwości czynności postępowania przetargowego. Takie stanowisko nie jest więc władczym (administracyjnym) ani też jednostronnym (cywilnoprawnym) konstytutywnym rozstrzygnięciem, a może być uznane jedynie za cywilnoprawne oświadczenie Skarbu Państwa złożone przez organ działający jako statio fisci o nieprawidłowościach w dokonaniu czynności związanych z przeprowadzeniem przetargu. Zdaniem Sądu Najwyższego "jeżeli osoba ustalona w protokole z przeprowadzonego przetargu jako nabywca nieruchomości nie podzieli zapatrywania wyrażonego w piśmie organu administracji, to przez wytoczenie stosownego powództwa uruchomi tryb postępowania, w którym sąd zobowiązany będzie całkowicie samodzielnie ocenić prawidłowość ogłoszenia, organizacji, jak również przeprowadzenia przetargu oraz określić skutki prawne będące bezpośrednim rezultatem dokonanej oceny". Stanowisko wyrażane na skutek rozpatrzenia skargi składanej na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu uznać należy, za element – część postępowania przetargowego – którego wynikiem jest zawarcie umowy sprzedaży (oddania w użytkowanie wieczyste) nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 1 u.g.n., z zastrzeżeniem ust. 2 i ust. 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. W ujęciu kodeksowym przetarg – obok ofertowego i negocjacyjnego – określany jest jako sposób zawierania umowy. Ten właśnie sposób zawierania umowy, został zaś przyjęty jako zasada przy sprzedaży i oddawaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości publicznych w art. 37 ust. 1 u.g.n. (postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 28 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 591/07).

Powyższe stanowisko znajduje również uznanie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w postanowieniu z dnia 31 marca 2011 r. (sygn. akt I OSK 492/11) wskazał, że "prawidłowość przeprowadzenia procedury przetargowej może być zweryfikowana wyłącznie w postępowaniu wszczętym powództwem do sądu powszechnego" (zob. również: uchwała SN z dnia 2 sierpnia 1994 r., sygn. akt III CZP 96/04, publ. OSNC 1995/1/11; uchwała SN z dnia 13 lutego 2003 r., sygn. akt III CZP 95/02, publ. OSNC 2003/11/146; postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 207/10). W zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się bowiem tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. Tymczasem organ jednostki samorządu terytorialnego rozpatrując skargę na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach strony postępowania, lecz jedynie realizuje przyznane mu w § 11 ust. 4 rozp.p.z.n. uprawnienia, w wyniku których, gdy uzna skargę za zasadną, może nakazać powtórzenie czynności przetargowych lub unieważnić przetarg. Podejmowane przez organ w ramach procedury przetargowej działania mają charakter cywilny. Dodatkowo wskazać należy, że w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. (sygn. akt I OPS 1/09, publ. ONSAiWSA 2009/5/85) podkreślono, że unormowania u.g.n. w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Działalność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz przysługującego im mienia, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty, stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Szczególne unormowania u.g.n. dotyczące obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego podyktowane są tym, iż mienie to ma służyć przede wszystkim celom publicznym. Dlatego też przyjęta w Kodeksie cywilnym fundamentalna zasada swobody umów oraz swoboda właściciela rozporządzania jego rzeczą doznaje określonych ograniczeń. Przy czym, ograniczenia te – dokonywane m.in. poprzez procedurę przetargową – nie powodują jednak, że spory w tym zakresie tracą cywilnoprawny charakter.

Uwzględniając powyższe, wniesioną skargę należało uznać za niedopuszczalną jako niepodlegającą kognicji sądu administracyjnego. Unieważnienie przetargu nie leży w gestii tego sądu, bowiem wszelkie czynności dokonywane w toku przeprowadzania przetargu nie mieszczą się w katalogu zawartym w art. 3 § 2 P.p.s.a., a w szczególności w pkt 4 tego artykułu, tj. nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w postanowieniu z dnia 28 grudnia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wr 591/07), stanowisko w sprawie skargi na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu jest jedynie cywilnoprawnym oświadczeniem o wystąpieniu (lub niewystąpieniu) nieprawidłowości w czynnościach przetargowych i w istocie stanowi element procedury zawierania umowy cywilnoprawnej, niezależnie od tego w jakiej formie stanowisko to zostanie wyrażone, nie może być ono zaliczone do aktów i czynności z zakresu administracji publicznej. Ponadto, cywilnoprawny charakter mają również kwestie związane z wymuszeniem podpisania aktu notarialnego.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, skoro sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, że skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Sąd orzeczono jak w sentencji postanowienia.