II SA/Wa 2263/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-04-19	
Data wpływu	2023-12-01	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Andrzej Góraj
Lucyna Staniszewska /sprawozdawca/
Tomasz Szmydt /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OSK 2145/24	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a,c; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 5 ust. 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Lucyna Staniszewska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia [...] września 2023 r. nr L.dz. [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr L.dz. [...].	
Uzasadnienie
1. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: ,,Podmiot zobowiązany’’, ,,Spółka’’) z dnia [...] września 2023 r. nr L.dz. [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wydana na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2022, poz. 902 z późn. zm.), dalej ,,u.d.i.p.’’ oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2024, poz. 572 t.j. z późn. zm.) - dalej k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku J. S. (dalej: ,,Skarżący’’).

2. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2023 r. Skarżący zwrócił się do Spółki o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

"miesięcznego wynagrodzenia netto i brutto Prezesa Zarządu spółki E. Sp. z o. o. oraz Wiceprezesa Zarządu spółki E. Sp. z o. o., jakie otrzymali za miesiąc maj 2023 roku i to bez względu na tytuł, na podstawie którego otrzymują wynagrodzenie w w/w spółce."

W odpowiedzi na tak sformułowany wniosek Spółka [...] sierpnia 2023 r. wydała decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W uzasadnieniu decyzji wskazała, że umowy zawarte pomiędzy członkami Zarządu Spółki, a Spółką stanowią tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu u.d.i.p. Nadto, E. sp. z o.o. z siedzibą w W. podjęła działania zmierzające do objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa treści umów łączących Spółkę i członków Zarządu Spółki. Podniosła, że w spółce nie tylko obowiązują regulacje wyznaczające co stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, w zakres których wchodzi treść zawieranych umów, ale również same kontrakty menedżerskie zawierają klauzule poufności, a więc w sposób jednoznaczny zobowiązują zarówno Spółkę jak i osoby nią zarządzające do zachowania poufności co do treści umów, z których wynika m. in. wysokość wynagrodzenia członków Zarządu. Powyższe, w ocenie Podmiotu zobowiązanego stanowi spełnienie tzw. przesłanki formalnej uzasadniającej uznanie informacji za informację podlegającą tajemnicy przedsiębiorcy.

Natomiast, w zakresie drugiej przesłanki pozwalającej uznać, że informacja ma charakter informacji poufnej czyli materialnej Spółka wskazała, że negatywne konsekwencje jakie mogą mieć miejsce dla Spółki w przypadku ujawnienia informacji, to konsekwencje naruszenia postanowień umowy łączącej Spółkę i członków Zarządu, którzy mogą Spółce wytoczyć sprawę przed sądem powszechnym w związku z naruszeniem kontraktu menedżerskiego, a więc potencjalne roszczenia odszkodowawcze. Inna kwestia, która będzie mieć negatywny wpływ na sytuację Spółki po ujawnieniu wynagrodzeń członków Zarządu, to kwestia wizerunkowa powiązana z faktem ujawniania informacji organizacyjnych przedsiębiorstwa. W ocenie Podmiotu zobowiązanego są to informacje organizacyjne, których ujawnienie samo w sobie oddziałuje negatywnie na wizerunek spółki, która ujawniałaby informacje, które sama zobowiązała się chronić.

Pismem z dnia 31 sierpnia 2023 r. Skarżący złożył wniosek do Prezydenta m. Bydgoszcz o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten został przekazany do Spółki w dniu 14 września 2023 r.

Spółka po dogłębnym rozważeniu i analizie wniosku o udzielenie informacji na temat wynagrodzeń członków Zarządu Spółki wydała ponownie decyzję z dnia [...] września 2023 r. nr L.dz. [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazała, że w przedmiotowej sprawie zachodzą obie przesłanki ograniczające prawo do informacji publicznej. A zatem w decyzji tej rozszerzono podstawy do odmowy udzielenia informacji publicznej. Po pierwsze, powołała się na prywatność osoby fizycznej. Spółka wskazała, że Członkowie Zarządu nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, a żądana informacja stanowi informację dotycząca sfery prywatności w/w osób. Tym samym udzielanie informacji w powyższym zakresie naruszałoby prawo członków Zarządu do prywatności, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Spółka przywołała informacje o zmianach właścicielskich. E. sp. z o.o. wprawdzie powstała z mienia należącego do Agencji Rynku Rolnego w 1992 r., jednakże od momentu jej utworzenia działała ona jak podmioty prywatne na rynku obrotu towarami rolnymi. Ponadto, wskazała, że nie otrzymuje żadnych dotacji ani środków z funduszy Skarbu Państwa, działa w oparciu o wypracowany zysk. Majątek, który jako aport został wniesiony do Spółki został nabyty i przekazany Spółce ponad trzydzieści lat temu przez Agencję Rynku Rolnego i utracił charakter majątku państwowego. W kwietniu 2022 roku Spółka została przejęta przez K. S. A. z siedzibą w T.. Spółka ta częściowo należy do Skarbu Państwa, a częściowo jej akcjonariuszami są podmioty prywatne. Jakiekolwiek powiązania ze Skarbem Państwa stały się w ten sposób jeszcze bardziej odległe i pozostają bez wpływu na działania Spółki.

W ocenie Spółki, ograniczenie prawa do informacji publicznej powstaje m. in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. E. sp. z o. o. nie realizuje zadań publicznych. Członkowie Zarządu Spółki E. w świetle powyższej definicji nie wykonują więc funkcji publicznej, a tym samym zachowują prawo do ochrony swojej prywatności, w zakres której wchodzi wysokość ich wynagrodzeń.

Jako drugą podstawę do ograniczenie prawa do informacji publicznej, spółka wskazała tajemnicę przedsiębiorcy. Przywołała, że posiada wewnętrzne regulacje prawne stanowiące jaki zakres informacji stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. Zarząd E. sp. z o. o. uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. wprowadził zasady dotyczące ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa E. sp. z o.o. z siedzibą w W.. Zgodnie z załącznikami do w/w uchwały informacje stanowiące dane szczegółowe, zawarte w sprawozdaniu finansowym i innej sprawozdawczości okresowej - do czasu ich upublicznienia, jak również zasady gospodarowania majątkiem - do czasu ich upublicznienia stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa Spółki, a ich upublicznienie w ramach dostępu do informacji publicznej jest wykluczone. Ponadto w ramach w/w dokumentu wewnętrznego spółka nie upublicznia wysokości wynagrodzeń swoich pracowników. Spółka wskazała, że w powyższym dokumencie jako definicję informacji objętej tajemnicą przedsiębiorcy w ramach u.d.i.p. przyjęła informację techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których Spółka podjęła niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Tym samym wszelkie dane objęte klauzulą poufności wprost w dokumencie należącym do Spółki stanowią tym samym tajemnicę przedsiębiorcy. Spółka przywołała, że już wskazywała wnioskodawcy, że podjęła działania zmierzające do objęcia informacji o wynagrodzeniach członków Zarządu tajemnicą przedsiębiorstwa poprzez umieszczenie w treści umowy klauzuli następującej treści:

"Strony zobowiązują się do zachowania w poufności postanowień Umowy, z wyłączeniem przypadków gdy ich ujawnienie będzie wymagane przez powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Ponadto ujawnienie treści Umowy lub poszczególnych jego postanowień osobom trzecim możliwe jest tylko w sytuacji, gdy ze względu na szczególne okoliczności sprawy obie Strony wyrażą na to zgodę."

Postanowienie takie, w ocenie Spółki jest wystarczające do odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Natomiast, Spółka powtórzyła, że negatywne konsekwencje jakie mogą mieć miejsce dla Spółki w przypadku ujawnienia informacji, to konsekwencje naruszenia postanowień umowy łączącej Spółkę i członków Zarządu, którzy mogą Spółce wytoczyć sprawę przed sądem powszechnym w związku z naruszeniem kontraktu menedżerskiego, a więc potencjalne roszczenia odszkodowawcze. Inna kwestia, która będzie mieć negatywny wpływ na sytuację Spółki w jej ocenie to kwestia wizerunkowa powiązana z faktem ujawniania informacji organizacyjnych przedsiębiorstwa.

III. 1. Skarżący pismem z dnia 7 listopada 2023 r. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając decyzję w całości. Wniósł o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji E. Sp. z o.o. z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr L.dz. [...], a nadto o skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne oraz zasądzenie kosztów na jego rzecz i udzielenie skarżącemu pomocy prawnej w części poprzez zwolnienie opłaty od skargi.

W uzasadnieniu skargi, Skarżący podniósł, że sama treść rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji jest błędna, ponieważ już decyzją z dnia [...] sierpnia 2023 r. spółka odmówiła udzielenia informacji publicznej, więc prawidłowe brzmienie decyzji z dnia [...] września 2023 r. powinno być takie, że na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymuje się w mocy pierwszą decyzję, zamiast stwierdzenia, że drugi raz odmawia się udzielenia żądanej informacji publicznej, w sytuacji kiedy już wcześniej wydano takie rozstrzygnięcie. Ponadto, Skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja z dnia [...] września 2023 r. jest bezprawna, ponieważ wysokość wynagrodzenia członków zarządu spółek Skarbu Państwa oraz spółek z kapitałem większościowym Skarbu Państwa jest jawna i nie stanowi tzw. tajemnicy przedsiębiorcy jak błędnie powołuje się na taką okoliczność spółka.

2. Pismem wniesionym do Sądu dnia 1 grudnia 2023 r. Spółka wniosła odpowiedź na skargę. Podtrzymała stanowisko wskazane w obu wydanych w sprawie decyzjach oraz wniosła o oddalenie skargi.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm. dalej także: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy).

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

2. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji według powyższych kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Wskazane decyzje Podmiotu zobowiązanego wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego.

3. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest prawidłowość odmowy udostępnienia informacji, o których udzielenie Skarżący zwrócił się w we wniosku z [...] sierpnia 2023 r. Skarżący wniósł o udostępnienie informacji publicznej w postaci: "miesięcznego wynagrodzenia netto i brutto Prezesa Zarządu spółki E. Sp. z o. o. oraz Wiceprezesa Zarządu spółki E. Sp. z o. o., jakie otrzymali za miesiąc maj 2023 roku i to bez względu na tytuł, na podstawie którego otrzymują wynagrodzenie w w/w spółce."

Kontroli legalności w przedmiotowej sprawie poddano decyzję E. sp. z o.o. o odmowie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej wysokości miesięcznych wynagrodzeń netto i brutto Prezesa Zarządu spółki oraz Wiceprezesa Zarządu spółki, jakie otrzymali za miesiąc maj 2023 r.

Odmawiając dostępu do informacji Spółka w zaskarżonej decyzji powołała się na ochronę prywatności osób fizycznych, tj. członków Zarządu którzy nie są funkcjonariuszami publicznymi oraz nie wyraziły zgody na udostępnienie informacji o swoich wynagrodzeniach. Argumentacja w tym zakresie pojawiła się po raz pierwszy w decyzji wydanej na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto, Spółka powołała się na tajemnicę przedsiębiorcy.

W ocenie Spółki przywołane przez nią argumenty mieszczą się w sytuacji art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2022, poz. 902 z późn. zm.), dalej ,,u.d.i.p.’’ i stanowią podstawę do ograniczenia dostępu do informacji publicznej w żądanym zakresie.

4. W ocenie Sądu wydane w tym przedmiocie rozstrzygnięcia naruszają art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p.. Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej. Ustawa stanowi realizację konstytucyjnie zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa do informacji. Zgodnie ze wskazanym przepisem obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Spółka E. sp. z o.o. jest podmiotem utworzonym z mienia państwowej osoby prawnej, jaką była Agencja Rynku Rolnego, która następnie została zniesiona z dniem 31 sierpnia 2017 r. na podstawie art. 45 ust.1 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r. poz. 624, z późn. zm.). Przekazane Spółce E. mienie, pozostaje mieniem państwowym, które jak wynika z art. 4 ust. 1 ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym, służy wykonywaniu zadań publicznych. Większość udziałów w współce E. posiada K. (K[...]). Zatem w spółce E. dominującą pozycję posiada K., w której większościowym udziałowcem jest z kolei Skarb Państwa. Zgodnie z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 275) pozycja dominująca to pozycja przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy wymaga, aby to Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego miała w osobie prawnej pozycję dominującą, a nie - żeby ta osoba miała taką pozycję na rynku. A zatem odesłanie do tego przepisu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów należy rozumieć jako domniemanie, że te podmioty mają pozycję dominującą, gdy ich udział przekracza 40%. Spółka zajmuje się skupem i sprzedażą zbóż i płodów rolnych. Spółka realizuje również zadania w postaci przechowywania państwowych rezerw ma charakter spółki przechowalniczej w sektorze rolnictwa. Pozostaje kontrolowana przez Skarb Państwa za pośrednictwem głównego udziałowcy K. S.A., której większościowym udziałowcem jest Skarb Państwa.

W konsekwencji Spółka, będąca adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jako dysponująca majątkiem publicznym, jest w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia. Do zakresu gospodarowania mieniem publicznym należy niewątpliwie wydatkowanie przez Spółkę środków finansowych na wynagrodzenia członków jej organów w tym Prezesa Zarządu. Informacją publiczną będzie zatem informacja o wysokości wynagrodzenia Prezesa Zarządu, której udostępnienia domagał się Skarżący.

5. Przechodząc natomiast do analizy charakteru żądanej we wniosku informacji należy odwołać się do treści art. 1 ust. 1 ustawy który stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Innymi słowy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa.

Przepis art. 6 ustawy zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych, które podlegają reżimowi ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydującym jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji.

W orzecznictwie za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751). Takie też stanowisko wyrażono w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. II SAB/Lu 19/06 (LEX Nr 236231), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., sygn. IV SA/Wa 221/04 (LEX Nr 146742) oraz postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. II SAB/Bk 36/08 (LEX Nr 146742).

Przepis art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d) ustawy stanowi, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach,.

Mając to wszystko na uwadze należy stwierdzić, że żądane przez Skarżącego informacje odnoszące się do wynagrodzenia Prezesa Zarządu Spółki oraz Wiceprezesa Zarządu, jakie otrzymali za miesiąc maj 2023 roku mają charakter informacji publicznej. Dotyczą bowiem sposobu wydatkowania majątku publicznego przez podmioty dysponujące takim majątkiem. Oznacza to wymóg bezwzględnej transparentności wydatkowania środków publicznych, w tym również na wynagrodzenia dla kadry zarządzającej Spółką.

Z powyższego wynika, że po pierwsze wnioskowana przez Skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej a po drugie, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia.

6. Wobec tego rozważenia wymagało, czy w przedmiotowej sprawie zasadna była odmowa udostępnienia żądanych informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej.

Analizując to zagadnienie należy wskazać, że prawo do informacji publicznej stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Z powyższego przepisu wynika, że dostęp do informacji publicznej może podlegać ograniczeniom ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jeżeli natomiast informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne i ma związek z pełnieniem tych funkcji lub gdy osoba fizyczna bądź przedsiębiorca zrezygnują z przysługujących im praw, dostęp do informacji nie może zostać ograniczony z powołaniem się na ochronę prywatności lub tajemnicy przedsiębiorcy.

Skoro wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie powoduje automatycznego jej udostępnienie, ale wymaga zweryfikowania przesłanek ograniczających dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, to głównym celem postępowania o udostępnienie informacji dotyczących osób fizycznych jest wyjaśnienie, czy osoby te pełnią funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy. Wówczas bowiem ograniczenia dostępności informacji nie mają zastosowania.

W tym wypadku kluczową dla oceny charakteru pełnionej przez osobę fizyczną funkcji jest wykładnia pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne". Ustawa o dostępnie do informacji publicznej nie definiuje tego pojęcia. Wskazówek interpretacyjnych zatem należy poszukiwać w innych aktach prawnych systemu, który co do zasady powinien być spójny. Dostarcza ich dyspozycja art. 115 § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), dalej zwana: k.k., zgodnie z którą osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową. Z powyższego wynika, że pojęcie "osoba pełniąca funkcje publiczne" na gruncie k.k. jest zakresowo szersze i pochłania pojęcie funkcjonariusza publicznego, którym w uzasadnieniu kwestionowanych decyzji posługiwały się organy. Skoro ustawodawca w ustawie o dostępie do informacji publicznej przy określaniu kręgu podmiotów, co do których zastosowania nie mają ograniczenia w dostępności do informacji, zrezygnował z definiowania pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne" i "funkcjonariusz publiczny", to nie ma przeszkód, ażeby skorzystać z definicji sformułowanych na gruncie przepisów prawa karnego w celu precyzyjnego określenia podmiotu przestępstwa i przedmiotu ochrony. Określenie "osoba pełniąca funkcję publiczną" użyte w ustawie o dostępie do informacji publicznej służy również dokładnemu ustaleniu kręgu podmiotów, które podejmując szeroko pojętą działalność publiczną winny liczyć się dozwolonym dostępem do wszelkich informacji ze sfery jego życia, które mają wpływ na wykonywanie przyjętej roli społecznej.

Zarówno doktryna i orzecznictwo stoją na stanowisku, że osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu ustawy jest niewątpliwie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 k.k., ale pojęcie to na gruncie art. 5 ust. 2 ustawy należy rozumieć znacznie szerzej. Na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (Kamińska, I., Rozbicka-Ostrowska M., Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 marca 2004 r., sygn. akt II SAB/Ka 144/03, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 września 2013 r., II SA/Gd 503/13, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

7. Podstawową przesłanką, która umożliwia zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy, jest zatem jednoznaczne ustalenie, czy osoba, której dotyczy żądana informacja publiczna jest osobą pełniącą funkcję publiczną, czy też nie. Dopiero bowiem zbadanie tej okoliczności pozwala na prawidłowe ustalenie możliwości zastosowania ograniczeń wynikających z art. 5 ust 2 ustawy. Jeżeli żądana informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z pełnieniem tej funkcji, to organ zobowiązany do jej udzielenia nie może odmówić udostępnienia takiej informacji z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust 2 ustawy.

Taka sytuacja zachodzi w odniesieniu do Prezesa i Wice Prezesa Zarządu Spółki, której większościowym udziałowcem jest Skarb Państwa a sama spółka realizuje strategiczne dla państwa zadania gromadzenia rezerw. Niewątpliwie członkowie Zarządu to osoby zatrudnione do podejmowania czynności zarządczych i decyzyjnych a nie wyłącznie czynności usługowych.

Nie sposób podzielić zatem stanowiska Podmiotu zobowiązanego, że prawo Skarżącego do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej.

8. W odniesieniu do dalszej przesłanki wskazanej przez Spółkę w postaci konieczności ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. Argumentacja ta nie zasługuje na ochronę prawną. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego, przepisy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko (vide: wyrok NSA z 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga zatem: po pierwsze odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego wykazanie, że zaistniały wszystkie wymienione w niej przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie powyższego przepisu, a nadto także sprawdzenie czy regulacji ograniczenia dostępu do żądanej informacji nie wyłącza fakt, że dotyczy ona informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Wszystkie te elementy powinny zostać także omówione w uzasadnieniu decyzji odmownej zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 8 § 1 k.p.a.

Dane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 1233, dalej: ,,u.z.n.k.’’), jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki - 1) są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, 2) są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, 3) przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. Brak spełnienia choćby jednej z nich dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa. Możliwość ograniczenia prawa dostępu do informacji na podstawie tajemnicy przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są przesłanki: 1) braku wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę; 2) uprawdopodobnienia, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp. szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę; 3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji) - powinny one nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów; ich brak dyskwalifikuje możliwość ograniczenia dostępu do tego typu dokumentów ze względu na tego rodzaju przesłankę, w szczególności gdy zastrzeżenie tajemnicy mogłoby nastąpić po wcześniejszym wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji.

9. Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. W judykaturze wskazuje się, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis, stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji (vide: wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt: I OSK 193/13, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

10. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej należy stwierdzić, iż z ich uzasadnienia nie wynika zasadność przesłanek, którymi kierowała się spółka E. sp. z o.o. odmawiając udostępnienia żądanej informacji publicznej. Powoływanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa powinno być poparte gruntowną i kompleksową analizą, czy znajduje ona zastosowanie do wszystkich elementów wniosku o udostępnienie informacji. Takich rozważań tymczasem brak w zaskarżonej decyzji. Tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. W innym przypadku, tajemnicą przedsiębiorstwa byłoby wszystko, co arbitralnie przedsiębiorca za nią uzna, także w drodze czynności kwalifikowanych (np. poprzez zamieszczenie odpowiedniej klauzuli w umowie, bądź poprzez wyrażenie zastrzeżenia w złożonym oświadczeniu). Jednakże nie wszystko stanowić będzie tajemnicę przedsiębiorcy. W motywach decyzji powinno być więc wyjaśnione, na czym w danym przypadku tajemnica przedsiębiorcy polega, a podmiot zobowiązany nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy co do istnienia tajemnicy przedsiębiorcy, lecz samodzielnie powinien dokonać weryfikacji wskazanych przez przedsiębiorcę okoliczności pod kątem istnienia tej tajemnicy.

Zadaniem Spółki do której skierowano wniosek o udostępnienie informacji, było dokonanie oceny, czy żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorcy i w jakim zakresie. Decyzja odmowna powinna być uargumentowana i nie może być ogólnikowa, a podmiot zobowiązany winien zbadać, czy ujawnienie określonych informacji utrudni funkcjonowanie przedsiębiorcy na rynku oraz czy miało miejsce zastrzeżenie o objęciu określonych danych tajemnicą przedsiębiorcy (vide: P. Szustakiewicz, Tajemnica przedsiębiorcy a tajemnica przedsiębiorstwa w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, "Ius Novum" nr 2/2021, s. 47 i 48, LEX/el). Z tego zadania spółka nie wywiązała się przyjmując, że sam fakt zamieszczenia w umowie z członkami zarządu klauzuli poufności oznacza, że są to informacje poufne, a spółka podjęła niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. Spółka wskazała co prawda w uzasadnieniu, że uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. wprowadziła zasady dotyczące ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. Jednocześnie podkreśliła, że dane szczegółowe, zawarte w sprawozdaniu finansowym i innej sprawozdawczości okresowej - do czasu ich upublicznienia, jak również zasady gospodarowania majątkiem - do czasu ich upublicznienia stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Nie jest to jednak wystarczające, albowiem Spółka nie wykazała w sposób logiczny, dlaczego istnieje konieczność ochrony ww. danych. Nie sposób podzielić argumentacji Spółki, że udzielenie informacji publicznej wynikającej z umowy z Prezesem i wice-Prezesem, objętej klauzulą poufności, będzie miało negatywny wpływ na spółkę bowiem podważy jej wiarygodność czy wpłynie na jej wizerunek. Spółka dysponują majątkiem publicznym powinna kształtować tak swoje umowy aby była w stanie bez konsekwencji finansowych i wizerunkowych realizować obowiązki publicznoprawne.

11. Pojęcie "wartość gospodarcza" na którą powołuje się w decyzji odmownej Spółka jest pojęciem nieostrym. Ustawodawca nie wskazuje wprost co faktycznie należy rozumieć pod tym pojęciem, ani jak tą wartość należy ustalić. Przyjmuje się jednak, że wartość gospodarczą mogą mieć takie informacje jak dane kontrahentów, tzw. poufne know – how, czy informacje związane z działalnością marketingową. Wobec tego ustalenie, czy w konkretnej sprawie mamy do czynienia z wartością gospodarczą określonych danych, wymaga szczegółowej weryfikacji żądanych informacji, aktualnej sytuacji przedsiębiorcy oraz uwarunkowań prawnych i faktycznych prowadzenia działalności na danym terenie. Takich ustaleń i weryfikacji w niniejszej sprawie zabrakło, co powoduje, że stanowisko spółki jako niepoparte jakąkolwiek argumentacją jest przedwczesne. W żaden sposób nie wykazano powiązania wysokości wynagrodzenia i prezesa zarządu i wice prezesa z wartością gospodarczą dla spółki, na którą się powołuje Spółka. W uzasadnieniu obu decyzji Spółka powołała się na to, że ujawnienie informacji mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy. Doprowadziłyby do tego konsekwencje finansowe naruszenia postanowień umowy łączącej spółkę i członków zarządu, którzy mogą Spółce wytoczyć sprawę przed sądem powszechnym w związku z naruszeniem kontraktu menedżerskiego, a zatem powołała się na potencjalne roszczenie odszkodowawcze, które wpłynie negatywnie na wizerunek spółki. Spółka dodała, że nie jest wiarygodnym podmiot, który ujawnia informacje, które sam zobowiązuje się chronić, świadczyłoby to o tym, że E. jako spółka prawa handlowego nie wywiązuje się z postanowień umownych, a w konsekwencji, że straci biznesowo na fakcie ujawnienia swoich tajemnic. Podkreślić należy, że w utrwalonej linii orzecznictwa sądów administracyjnych bezsporne jest stanowisko, że informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w ramach której można żądać szczegółowych danych, dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników, zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Nie sposób przyjąć aby wpisanie w kontrakt menedżerski klauzuli poufności było wystarczającą manifestacją, iż informacje chociażby o wynagrodzeniu mają charakter poufny. Spółka nie wykazała też, że warunki finansowe wynagrodzeń prezesa i wice prezesa są informacjami chronionymi, nadzorowanymi w jej przedsiębiorstwie i jest to przez nią manifestowane nie tylko na potrzeby niniejszego wniosku Skarżącego, a nadto, że informacja o wynagrodzeniu Prezesa Zarządu ma realną wartość gospodarczą. W tym zakresie niewątpliwie więc doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

12. Nieprzekonujące jest stanowisko, że wnioskowane do udostępnienia informacje realizują przesłankę materialną objęcia ich tajemnicę przedsiębiorcy. Spółka twierdzi, iż są to informacje organizacyjne a ich ujawnienie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację gospodarczą, jeżeli osoba, której dane dotyczą zdecydowałaby się wyprowadzić roszczenie odszkodowawcze wobec spółki z uwagi na udostępnienie przezeń informacji publicznej na podstawie u.d.i.p. Wykazanie takiej relacji wymaga przedstawienia logicznego związku pomiędzy ujawnieniem informacji a potencjalną zasadnością roszczenia Prezesa Zarządu, co jest niemożliwe bez okazania klauzul poufności obowiązujących w spółce.

Odnosząc się także do stanowiska NSA wyrażonego w wyroku z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. akt: III OSK 405/22, CBOSA wskazać należy, że postanowienia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. rozwijają przyjęty w Konstytucji RP paradygmat proporcjonalnego ważenia praw i wolności różnych podmiotów. Z jednej strony ustanawiają powszechny dostęp do informacji publicznej, z drugiej zaś wprowadzają ograniczenia tego prawa, jeżeli jego realizacja prowadziłaby do nieproporcjonalnego pokrzywdzenia podmiotu, którego ta informacja dotyczy. To na odmawiającym prawa do informacji spoczywa jednak obowiązek wykazania, że realizacja prawa doprowadzi do jego realnego pokrzywdzenia.

13. Ponadto, Spółka ponownie rozpoznając sprawę, działając jako organ odwoławczy o ile nie zmienia podstawy rozstrzygnięcia powinna była zastosować normę z art. 138 § 1 k.p.a. na co słusznie zwrócił uwagę Skarżący.

14. Reasumując, powyżej wykazane naruszenia prawa skutkują uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji. To z kolei powoduje konieczność ponownego rozpoznania wniosku Skarżącego i udzielenia żądanej informacji.

15. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.