III SA/Wr 268/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-12-10	
Data wpływu	2025-07-04	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Anetta Chołuj /sprawozdawca/
Kamila Paszowska-Wojnar /przewodniczący/
Magdalena Jankowska-Szostak	
Symbol z opisem	6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego	
Hasła tematyczne	Oświata
Administracyjne postępowanie	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	*Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 574;  art. 14 par. 1a; Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, , po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 10 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 28 kwietnia 2025 r., nr SKO/SR-418/9/2025 w przedmiocie określenia kwoty dotacji oświatowej podlegającej zwrotowi za 2022 r. jako pobranej nienależnie oraz nakaz zwrotu tych dotacji i określenie terminu naliczania odsetek za zwłokę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Legnicy z dnia 26 lutego 2025r., nr OKS.RF.4431.10.2023.XVII; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz strony skarżącej kwotę 4.470 (cztery tysiące czterysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi spółki C. sp. z o.o. w Ł. (dalej: strona skarżąca, skarżąca spółka, spółka) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, SKO) z 28 kwietnia 2025 r. numer SKO/SR-418/9/2025 utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Legnicy (dalej: organ I instancji, Prezydent miasta) nr OKS.RF.4431.10.2023.XVII w sprawie:

1) określenia wysokości dotacji podlegającej zwrotowi za 2022 rok, jako nienależnie

pobranej przez stronę skarżącą w kwocie 28 413,54 zł;

2) nakazania dokonania zwrotu nienależnie pobranej dotacji wraz z odsetkami w

terminie 15 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszej decyzji;

3) informacji o sposobie wyliczenia i terminie wpłaty odsetek od kwoty nienależnie pobranej dotacji zwróconej po terminie.

Decyzja organu I instancji z 26 lutego 2025 r. została wydana na skutek uchylenia i przekazania do ponownego rozpatrzenia dwóch poprzednich decyzji Prezydenta w niniejszej sprawie (kolejno: z 4 października 2023 r. i z 12 lipca 2024 r.).

Z akt sprawy wynika, że po przeprowadzeniu kolejnego postępowania, decyzją nr OKS.RF.4431.10.2023.XVII organ I instancji określił kwotę dotacji podlegającej zwrotowi za 2022 r. jako nienależnie pobranej w wysokości 28 413,54 zł. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania. Wskazał, że od 9 maja do 30 września 2022 r. w N. w L. (dalej: Szkoła), której organem prowadzącym była strona skarżąca, przeprowadzono kontrolę zgodności danych zgormadzonych w systemie informacji oświatowej ze stanem faktycznym i dokumentacją słuchaczy cudzoziemców w roku szkolnym 2021/2022. Organ I instancji – na podstawie protokołu kontroli w okresie od 9 maja do 30 września 2022 r., oraz ze względu na brak wyjaśnień strony skarżącej – podał w decyzji, że stwierdzono brak udokumentowanego posiadania wykształcenia średniego lub średniego branżowego w 33 przypadkach. Wskazał, że dyplom ukończenia studiów wyższych nie może zostać uznany za dokument potwierdzający posiadanie wykształcenia średniego w rozumieniu § 6 pkt 4 lit.a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 sierpnia 2017 r. w sprawie kształcenia osób niebędących obywatelami polskimi oraz osób będących obywatelami polskimi, które pobierały naukę w szkołach funkcjonujących w systemach oświaty innych państw (Dz.U.2023 r. poz. 2301) – dalej: rozporządzenie. Poinformował, że w związku z powyższym, na podstawie art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 ze zm.) – dalej: u.f.p., był zobligowany zażądać zwrotu wyliczonej kwoty dotacji.

Po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną decyzją z 28 kwietnia 2025 r., SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta miasta. W uzasadnieniu organ odwoławczy odpowiadając na zarzut naruszenia przez organ art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2024 r. poz. 574 ze zm.) – dalej: k.p.a., podał, że decyzja organu I instancji zawiera wszystkie składniki formalne, o których mowa w powyższym przepisie: oznaczenie organu, datę wydania, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego. Decyzja została doręczona środkami komunikacji elektronicznej, co potwierdza Urzędowe Potwierdzenie Doręczenia. Tym samym forma rozstrzygnięcia, jak i sposób doręczenia, w wystarczającym stopniu odpowiadają wymogom prawa aby uznać, że decyzja nr OKS.RF.4431.10.2023.XVII podpisana dnia 26 lutego 2025 r. weszła do obrotu prawnego i wywołuje skutki prawne.

Dalej organ odwoławczy przywołał przepisy w zakresie przyjmowania słuchaczy, w tym obcokrajowców. Wskazał, że dotacja oświatowa jest udzielana z przeznaczeniem na finansowanie kształcenia w danej szkole, a zatem powinna być przekazana wyłącznie na ucznia/słuchacza, który spełnia warunki do takiego kształcenia, a nie na jakąkolwiek osobę wpisaną na listę uczniów i potwierdzająca swoje uczestnictwo w zajęciach podpisem na liście obecności. Podkreślił, że podziela stanowisko Kuratora Oświaty we Wrocławiu z 29 października 2024 r., że inne dokumenty, np. dyplom ukończenia studiów wyższych nie może być uznany za dokument, o którym mowa w § 6 pkt 4 lit.a rozporządzenia. Dalej wskazał, że jeśli z ustaleń organu I instancji wynika, iż 33 słuchaczy nie udokumentowało posiadania wykształcenia średniego lub średniego branżowego, to Prezydent miasta był zobligowany do nakazania dokonania zwrotu nienależnie pobranej dotacji.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca spółka zarzuciła naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do jej utrzymania,

2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a i art. 14 § 1a k.p.a. w zw. z art. 107 § pkt 1, 2 i 8 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy orzeczenia pozbawionego podstawowych walorów decyzji, określonych w art. 107 § 1 k.p.a., to jest: a) pozbawionego oznaczenia organu administracji publicznej; b) jak również daty wydania; c) a także podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, które to braki stanowią w istocie o braku istnienia w obrocie prawnym decyzji, co narusza prawo strony do rozstrzygnięcia sprawy w zgodzie z obowiązującymi przepisami k.p.a.,

3. błędne i nieznajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy twierdzenie, iż "decyzja" o numerze OKS.RF.4431.10.2023.XVII:

a) wydana została przez Prezydenta Miasta Legnicy w sytuacji gdy nie wynika to z jej treści,

b) podpisana została przez Zastępcę Prezydenta w sytuacji gdy nie wynika to z jej treści,

c) w/w działał z upoważnienia Prezydenta Miasta Legnicy w sytuacji gdy nie wynika to z jej treści,

d) wydana została 26 lutego 2025 r., w sytuacji gdy nie wynika to z jej treści,

4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 1, 2 i 8 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (w przypadku uznania, iż funkcjonuje ona w obrocie jako pełnoprawne orzeczenie), która została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. w okolicznościach podniesionych w pkt 1 niniejszej skargi, zatem przy braku oznaczenia daty orzeczenia, organu administracji wydającego orzeczenie i podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, co stanowi o wydaniu rzeczonego orzeczenia w warunkach rażąco naruszających prawo,

5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z § 3 k.p.a. w zw. z art. 7, 8, 9 i 11 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji zawierającej jedynie fragmentaryczne uzasadnienie, tj. nie zawierającej wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, co w

konsekwencji prowadzi do wniosku, iż decyzja nie zawiera obligatoryjnego elementu, co świadczy o tym, iż decyzja wydana została z naruszeniem z zasady przekonywania, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości kultury prawnej obywateli oraz zasady informowania stron,

6. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ograniczenie się do stwierdzenia w uzasadnieniu, iż 33 słuchaczy nie udokumentowało posiadania wykształcenia średniego bądź średniego branżowego, nie odnosząc się przy tym do pozostałych zarzutów zgłoszonych przez stronę w toku postępowania,

7. naruszenie art. 11 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, podczas gdy organ powoływał się na przesłanki oraz dowody w sposób ogólny, ograniczając się jedynie do zakwestionowania dokumentów rekrutacyjnych byłych słuchaczy, nie odnosząc się przy tym w sposób wyczerpujący do zależności, pomiędzy ową dokumentacją a zasadnością pobrania dotacji oświatowej,

8. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a tym samym:

a) brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy; w szczególności poprzez brak odniesienia się organu do dzienników i list obecności, gdyż w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych to frekwencja słuchaczy stanowi przesłankę przyznania dotacji, a następnie bezpodstawne przyjęcie, iż część dotacji została pobrana nienależnie,

b) wydanie decyzji jedynie w oparciu o ustalenia postępowania kontrolnego, w sytuacji gdy strona nie miała prawnie wiążących możliwości zakwestionowania ustaleń poczynionych przez kontrolujących, a organ zobowiązany był do poczynienia własnych ustaleń w toku prowadzonego postępowania administracyjnego,

c) poczynienie ustaleń z całkowitym pominięciem znajdujących się w aktach sprawy kserokopii świadectw i kserokopii tłumaczeń z języka obcego, mimo iż dokumenty te wyraźnie potwierdzają, iż dotacja została pobrana należnie, co z kolei skutkowało nieprawidłowym przyjęciem, iż dotacja pobrana została nienależnie.

9. naruszenie art. 25 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych w zw. z § 6 pkt 4 lit. a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 sierpnia 2017 r. w sprawie kształcenia osób niebędących obywatelami polskimi oraz osób będących obywatelami polskimi, które pobierały naukę w szkołach funkcjonujących w systemach oświaty innych państw w zw. z art. 76a § 1 k.p.a., poprzez uznanie, iż dotacja oświatowa pobrana została nienależnie, w sytuacji gdy spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w przepisach ustawy w zakresie przyznania dotacji oświatowej w szczególności poprzez błędne uznanie, iż:

a) dotacja nie przysługuje na słuchacza, co do którego Szkoła nie wykazała, iż posiadał on potwierdzenie posiadania wymaganego poziomu wykształcenia niezbędnego do podjęcia nauki w Szkole, pomimo iż brak dokumentów wymienionych w rozporządzeniu, świadczący co najwyżej o naruszeniu procedur rekrutacyjnych nie pozbawia tego słuchacza przymiotu słuchacza, który nabył w świetle decyzji dyrektora szkoły o przyjęciu do szkoły, tak samo jak nie pozbawia on słuchacza uprawnień związanych z ukończeniem szkoły;

b) dotacja nie przysługuje na słuchacza, co do którego szkoła nie przedłożyła uwierzytelnionej kopii świadectw ukończenia szkoły w rozumieniu art. 76a § 1 k.p.a.,

10. naruszenie § 2 ust. 1, § 3 ust. 1 w zw. z § 5 ust. 7 Uchwały nr XII/154/19 Rady Miejskiej Legnicy z dnia 30 września 2019 r. w sprawie trybu ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych placówek wychowania przedszkolnego, niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych i pozostałych niepublicznych

placówek oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania (Dz.U. Województwa Dolnośląskiego poz. 5915) poprzez przyjęcie, iż udzielenie dotacji uzależnione jest od posiadania przez Szkołę dokumentacji rekrutacyjnej, podczas gdy zgodnie z regulacją Uchwały podstawą przyznania dotacji oraz sposobu obliczenia jej wysokości w niepublicznej szkole jest informacja o spełnieniu przez uczniów wymaganej frekwencji,

11. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c w zw. z art. 7 k.p.a., art.75 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 §1 pkt 6 i §3 k.p.a. w związku z art. 160 ustawy prawo oświatowe w związku z art. 17 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) poprzez brak uchylenia decyzji, mimo iż organy wydając decyzję dopuściły się następujących naruszeń:

a) bezpodstawne przyjęcie, iż Szkoła zobowiązana jest dysponować dokumentacją rekrutacyjną byłych słuchaczy, podczas gdy zgodnie z treścią przepisów p.o. dane osobowe kandydatów zgromadzone w celach postępowania rekrutacyjnego oraz dokumentacja postępowania rekrutacyjnego są przechowywane nie dłużej niż do końca okresu, w którym uczeń korzysta z wychowania przedszkolnego w danym publicznym przedszkolu, oddziale przedszkolnym w publicznej szkole podstawowej lub publicznej innej formie wychowania przedszkolnego albo uczęszcza do danej publicznej szkoły, publicznej placówki, na zajęcia w publicznej placówce oświatowo-wychowawczej, na kształcenie ustawiczne w formach pozaszkolnych lub na kwalifikacyjny kurs zawodowy w sytuacji, gdy upłynął już okres uprawniający szkołę do jej

archiwizowania,

b) organ II instancji dopuścił się braku wszechstronnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a nadto dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów i ocenę materiału dowodowego z pominięciem korekt rozliczenia rocznego składanych przez stronę,

c) organ II instancji nie uchylił decyzji administracyjnej organu I instancji, mimo iż organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w sprawie w wystarczającym zakresie;

d) naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez ich bezpodstawne zastosowanie co do zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji i uznanie, iż dotacja została pobrana nienależnie, mimo iż kwestionowani słuchacze spełnili wymóg 50% frekwencji na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych,

e) naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski, tj. naruszenie zasady legalizmu poprzez wykroczenie poza zakres uprawnień organu kontrolnego a w konsekwencji rozszerzenie zakresu kontroli finansowej w sposób nieuprawniony także o kontrole procesu przyjęcia słuchaczy do Szkoły w tym także przeprowadzenie z rażącym naruszeniem procedur oraz uprawnień osób trzecich słuchaczy a w konsekwencji zawarcia w decyzji administracyjnej rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach osób trzecich dokonanie rozstrzygnięcia w przedmiocie zakwestionowania przez określonych słuchaczy nabytych przez nich praw - uprawnień słuchacza, które prowadzić może do pozbawienia ich nabytych uprawnień słuchacza szkoły, z jednoczesnym ograniczeniem jej wyłącznie do "prawdy formalnej" bez rzeczywistej analizy zaistnienia przesłanek przyjęcia słuchaczy do szkół.

Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego odwołania z uwagi na brak substratu zaskarżenia, alternatywnie: uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji organu I instancji, w przypadku uznania przez Sąd, iż doręczony pełnomocnikowi skarżącej dokument posiada walory decyzji administracyjnej i umorzenie postępowania; alternatywnie: uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania; alternatywnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Ponadto wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie według norm prawem przepisanych oraz o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z pliku decyzji organu I instancji doręczonego stronie na fakt, iż decyzja ta pozbawiona jest elementów formalnych wymaganych art. 107 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) – dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Powyższe oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem działania organów administracji publicznej, a nie tylko zgodność z przepisami, których naruszenie zarzucono w skardze.

Wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji stwierdził naruszenie przepisów art. 107 § 1 pkt 1, 2 i 8 oraz pkt 6 w zw. z § 3 k.p.a., a także art. 77, art. 80, art. 7 k.p.a. i uznał, że mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Spór dotyczy zasadności zakwestionowania przez organ pobrania przez stronę dotacji w prawidłowej wysokości. Organy obu instancji podały, że wysokość dotacji zależy od ustalenia liczby uczniów oraz od faktu, kto za takiego ucznia może być uznany. Zatem jeśli w wyniku postępowania ustalono, że 33 słuchaczy – obcokrajowców nie udokumentowało posiadania wykształcenia średniego bądź średniego branżowego, to tych osób nie można uznać za słuchaczy w rozumieniu ustawy Prawo oświatowe. Dlatego – według organów – dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości i należało określić wysokość należności dotacji nienależnie pobranej i zdecydować o jej zwrocie. Strona skarżąca natomiast kwestionuje przede wszystkim naruszenie przepisów proceduralnych, które według niej powinny eliminować decyzję organu I instancji z obrotu prawnego. Jednocześnie podnosi również, że uzasadnienie decyzji jest fragmentaryczne, nie zawiera wskazania faktów, a ustalenia faktyczne organów nie są kompletne ani wyczerpujące, opierają się jedynie na kwestionowaniu dokumentów rekrutacyjnych z pominięciem kserokopii świadectw i kserokopii tłumaczeń z języka obcego.

W ocenie Sądu jako w pełni uzasadnione należy ocenić zarzuty skargi dotyczące braków w zakresie elementów składowych decyzji organu I instancji.

Wyjaśnić należy, że decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym, cechującym się zewnętrznym charakterem, władczym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, skierowanym do konkretnego adresata. Akt administracyjny w postaci decyzji administracyjnej musi mieć odpowiednią formę, jaką wyznaczają przepisy prawa. Jej wydanie następuje po wszczęciu postępowania, zebraniu materiału dowodowego i dokonaniu subsumcji ustalonego w tym postępowaniu stanu faktycznego do norm prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie. Jak stanowi art. 104 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 1). Elementy treści decyzji administracyjnej określa art. 107 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja zawiera: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Stosownie do art. 107 § 2 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja.

W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni popiera, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzje. Do takich konstytutywnych składowych decyzji należy zaliczyć oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Pominięcie któregokolwiek z tym elementów powoduje, że określonego pisma nie można zakwalifikować jako decyzji. W żaden sposób nie można bowiem takiego pisma potraktować jako władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o prawach bądź obowiązkach strony (por. wyroki: WSA w Łodzi z 26 czerwca 2025 r. sygn. akt III SA/Łd 869/24, WSA we Wrocławiu z 13 czerwca 2024 r. sygn. akt III SA/Wr 302/23. Dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl/ – dalej: "CBOSA").

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, trzeba zauważyć, że w aktach administracyjnych znajduje się dokument o nr OKS.RF.4431.10.2023.XVII skierowany do skarżącej spółki, zatytułowany "decyzja w sprawie określenia należności z tytułu dotacji nienależnie pobranej, przypadającej do zwrotu do budżetu miasta Legnicy" (dalej: – decyzja, decyzja organu I instancji). W swojej treści dokument zawiera podstawę prawną, w pkt 1 sentencji określa wysokość dotacji do zwrotu, w jej pkt 2 nakazuje dokonanie zwrotu, w pkt 3 określa sposób naliczania i zwrotu odsetek od należności głównej. Zawiera również uzasadnienie. W miejscu podpisu widnieje odręcznie wykonana pieczęć o treści: "z. up. Prezydenta Miasta A. K. Z.". Dokument nie posiada daty, ani nazwy organu. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji podnosi, że decyzja została doręczona za pomocą platformy ePUAP, zatem podpisana została podpisem zaufanym, z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego, czego dowód ma stanowić Urzędowe Poświadczenie Odbioru (UPD). Twierdzi również, że decyzja została podpisana 26 lutego 2025 r., zatem spełnia wszystkie wymogi prawa.

Sąd nie podziela przekonania SKO w tym względzie. Przede wszystkim, trzeba mieć na uwadze, że Sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Jak wskazano wyżej, decyzja nie zawiera oznaczenia organu. Jest załącznikiem do pisma przewodniego, jednakże pismo przewodnie również nie zawiera nazwy organu, który wydał decyzję. Nie można bowiem uznać, że jest nim – wskazany w piśmie przewodnim Urząd Miasta Legnica. Sąd podkreśla, że Urząd Miasta Legnica nie jest organem i nie wydaje decyzji ani nie prowadzi postępowań administracyjnych. Urząd stanowi instytucję obsługującą działalność organu, którym w przypadku niniejszej sprawy jest Prezydent Miasta Legnica. Decyzje administracyjne są wydawane przez organy administracyjne na podstawie upoważnienia ustawowego. Mają one bowiem charakter władczy i rozstrzygają o obowiązkach i prawach obywateli.

W myśl art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. decyzja powinna zawiera podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. Natomiast z art. 14 § 1a k.p.a. wynika, że pisma utrwalane w postaci papierowej opatruje się własnoręcznym podpisem, a pisma utrwalane w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią. Z kolei wydruk decyzji wydanej w formie elektronicznej nie musi być opatrzony odręcznym podpisem osoby uprawnionej do wydania decyzji, jeżeli wydruk ten zawiera informację, że decyzja została wydana w postaci elektronicznej i podpisana kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, ze wskazaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby, która je podpisała, albo opatrzone zaawansowaną pieczęcią elektroniczną albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną oraz zawierać identyfikator nadany przez system teleinformatyczny (art. 39 ³ § 2 pkt 1 i 2 k.p.a.).

Podpis osoby reprezentującej organ wydający decyzję należy do konstytutywnych elementów decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA z dnia 23 lipca 2023 r. sygn. akt I SA/Bd 226/23 oraz cytowane w nim wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, CBOSA). Podpis reprezentanta organu pozwala na ustalenie, czy decyzja pochodzi od właściwego organu i czy została podpisana przez osobę uprawnioną do reprezentowania organu. Podpis ma również zasadnicze znaczenie dla strony postępowania, bowiem potwierdza wyrażoną w rozstrzygnięciu wolę organu.

Decyzja wydana w formie dokumentu elektronicznego powinna być podpisana kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Zgodnie z art. 3 pkt 12 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 910/2014 z dnia 23 lipca 2014 r. w sprawie identyfikacji elektronicznej i usług zaufania w odniesieniu do transakcji elektronicznych na rynku wewnętrznym oraz uchylającego dyrektywę 1999/93/WE, kwalifikowanym podpisem elektronicznym jest zaawansowany podpis elektroniczny, który jest składany za pomocą kwalifikowanego urządzenia do składania podpisu elektronicznego i który opiera się na kwalifikowanym certyfikacie podpisu elektronicznego. Definicja "zaawansowanego podpisu elektronicznego" podana została w pkt 11 omawianego przepisu i oznacza on podpis, który spełnia wymogi określone w art. 26 tego rozporządzenia (zaawansowany podpis elektroniczny musi spełniać następujące wymogi: a) jest unikalnie przyporządkowany podpisującemu; b) umożliwia ustalenie tożsamości podpisującego; c) jest składany przy użyciu danych służących do składania podpisu elektronicznego, których podpisujący może, z dużą dozą pewności, użyć pod wyłączną swoją kontrolą; d) jest powiązany z danymi podpisanymi w taki sposób, że każda późniejsza zmiana danych jest rozpoznawalna). W rozporządzeniu nr 910/2014 przewidziano również kwalifikowaną usługę walidacji kwalifikowanych podpisów elektronicznych (proces weryfikacji i potwierdzenia ważności podpisu elektronicznego - art. 3 pkt 41), którą może świadczyć wyłącznie kwalifikowany dostawca usług zaufania, który zapewnia właściwy poziom walidacji oraz umożliwia stronom ufającym otrzymanie wyniku procesu walidacji w automatyczny, wiarygodny i skuteczny sposób oraz przy użyciu zaawanasowanego podpisu elektronicznego lub zaawansowanej pieczęci elektronicznej dostawcy kwalifikowanej usługi walidacji (art. 33 ust. 1). Jak wynika z powyższych przepisów podpisujący dokument elektroniczny, powinien użyć do tej czynności kwalifikowanego podpisu elektronicznego oraz co istotne w rozpoznawanej sprawie, powinna istnieć możliwość weryfikacji złożonego pod takim dokumentem podpisu. Wiąże się z tym konieczność posiadania przez Sąd rozpoznający skargę, w której zawarto zarzut braku podpisu pod decyzją organu I instancji sporządzoną w formie dokumentu elektronicznego danych umożliwiających taką weryfikację. Tylko bowiem po dokonaniu odpowiedniej weryfikacji złożonego podpisu sąd administracyjny może stwierdzić, czy zachowane zostały wymogi formalne prawidłowego podpisu decyzji (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 4 lipca 2023 r. sygn. akt I SA/Bd 226/23 i cytowane w nim wyroki NSA: z 14 kwietnia 2021 r. sygn. akt III FSK 3120/21; z 19 sierpnia 2021 r., III FSK 3154/21, CBOSA).

W rozpatrywanej sprawie decyzja organu I instancji została wydana w formie dokumentu elektronicznego i została doręczona stronie za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W aktach sprawy znajduje się pismo przewodnie z dnia 26 lutego 2025 r. podpisane elektronicznie, z którego wynika, że posiada on trzy załączniki: plik zawierający decyzję, plik podpisu i plik o nazwie SKM_C368240514140.pdf. Do tego pisma dołączono wydrukowaną decyzję wydaną w postaci papierowej opatrzoną pieczęcią i odręcznym podpisem (patrz: str. 10 uzasadnienia). Brak jest natomiast wydruku decyzji wydanej w formie elektronicznej i załączonego do niej dokumentu UPD, na które powołuje się SKO. Zatem w aktach brak dowodu na to, że decyzja organu odwoławczego wydana w formie elektronicznej została prawidłowo podpisana. Organ odwoławczy nie przedstawił danych umożliwiających zbadanie, czy decyzja została prawidłowo podpisana podpisem elektronicznym, jak choćby raportu weryfikacji złożonego podpisu. Jak wynika z art. 32 ust. 1 rozporządzenia nr 910/2014, proces walidacji kwalifikowanego podpisu elektronicznego potwierdza ważność kwalifikowanego podpisu elektronicznego. Sąd powinien zatem dysponować dowodem, z którego by wynikało, że proces walidacji złożonego pod decyzją podpisu, potwierdził prawidłowość tej czynności.

Z powyższego wynika zatem, że podpis załączonej do akt sprawy decyzji organu I instancji nie odpowiada wymaganiom podpisu przewidzianego dla pisma sporządzonego w formie elektronicznej, o których mowa w przytoczonych przepisach.

Wadliwość decyzji organu I instancji nie pozwala na dokonanie jej merytorycznej kontroli. Tym samym zaskarżona decyzja organu odwoławczego uniemożliwia Sądowi odniesienie się do merytorycznych zarzutów skargi. Jednakże – na marginesie sprawy – Sąd zauważył i postanowił podkreślić, że wydając ponowną decyzję, zasadnym będzie zwrócenie szczególnej uwagi organów na ponowne rozważenie przepisów ustawy Prawo oświatowe i rozporządzenia wydanego na podstawie art. 165 ust. 16 tej ustawy, w kontekście dokumentów potwierdzających poziom wykształcenia osób ubiegających się o status słuchacza. Nie można bowiem pominąć, że art. 7 k.p.a. nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, natomiast art. 80 k.p.a. wskazuje, że ocena, czy dana okoliczność została udowodniona powinna być dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Stanowisko zajmowanie przez Kuratora Oświaty w zakresie jego ustawowych upoważnień może stanowić wskazówki dla organów, jednakże nie mogą one być – jak podały organy – jednym z podstawowych argumentów, na podstawie których organy podejmują decyzje. Rozpatrując sprawę organy powinny brać pod uwagę przepisy materialne zawarte w ustawach, ale również umowy międzynarodowe, które mają swoje miejsce w hierarchii źródeł prawa (art. 87 Konstytucji RP). W rozpoznawanej sprawie będą to umowy dotyczące uznawalności wykształcenia, w szczególności "Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o wzajemnym uznawaniu akademickim dokumentów o wykształceniu i równoważności stopni" obowiązująca od 20 czerwca 2006 r. Natomiast podstawę prawną do uznawania świadectw, dyplomów, stopni i tytułów naukowych uzyskanych na terenie Ukrainy do dnia 20 czerwca 2006 r. na mocy Protokołu między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o tymczasowym uregulowaniu zagadnienia wzajemnego uznawania równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych oraz szkół wyższych a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych, sporządzonego w Warszawie dnia 18 maja 1992 r. stanowi tzw. Konwencja Praska z 1972 r. Dodatkowo, podstawę prawną w stosunku do dokumentów wydanych do 30 września 2005 r. stanowi Porozumienie między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich o równoważności dokumentów o wykształceniu, stopniach i tytułach naukowych wydawanych w PRL i ZSRR, podpisane w Warszawie dnia 10 maja 1974 r. (Dz. U. z 1975 r. Nr 4 poz. 14 i 15). Wszystkie dokumenty, które zostały wydane w okresie obowiązywania ww. aktów prawnych i spełniają określone w nich warunki, są nadal uznawane za równoważne z ich polskimi odpowiednikami. Wyjątek stanowią jedynie dyplomy lekarza, lekarza dentysty, farmaceuty, pielęgniarki, położnej, lekarza weterynarii lub architekta.

Z powyższych względów sąd, na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę, organy zobowiązane są uwzględnić ocenę prawną i stanowisko wyrażone przez Sąd.