III SAB/Gl 213/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-09-21	
Data wpływu	2022-05-24	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Aleksandra Żmudzińska
Barbara Orzepowska-Kyć
Magdalena Jankiewicz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6149 Inne o symbolu podstawowym 614
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Kurator Oświaty	
Treść wyniku	Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 735;  art. 31 par. 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 1082;  art. 114; Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 września 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w G. na bezczynność Śląskiego Kuratora Oświaty w Katowicach w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wszczęcie postępowania oraz dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony 1. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. zobowiązuje Śląskiego Kuratora Oświaty w Katowicach do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; 3. zasądza od Śląskiego Kuratora Oświaty w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Pismem z 25 kwietnia 2022r. skarżący – Stowarzyszenie [...] wniosło o skargę na bezczynność Śląskiego Kuratora Oświaty w Katowicach w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania i dopuszczenie skarżącego do udziału w nim na prawach strony.

W skardze Stowarzyszenie podniosło, że 28 października 2021r. wniosło do Kuratora o:

1/ Przeprowadzenie w ramach nadzoru pedagogicznego kontroli legalności statutu zespołu szkolno – przedszkolnego wskazanego we wniosku,

2/ Wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie uchylenia sprzecznych z prawem postanowień statutu na podstawie art. 114 ustawy Prawo oświatowe,

3/ Dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postepowaniu,

4/ Wydanie Dyrektorowi szkoły zaleceń co do dostosowania Statutu do wymogów prawa w zakresie wynikłym z przeprowadzonej kontroli.

W piśmie z 4 listopada 2021r. Kurator poinformował skarżącego, że rozważy podjęcie działań w trybie art. 114 Prawa oświatowego, ale Stowarzyszenie nie zostanie poinformowane o jego wynikach, gdyż nie będzie jego stroną.

7 grudnia 2021r. Stowarzyszenie wystąpiło do Ministra Edukacji i Nauki z ponagleniem.

14 grudnia 2021r. skarżący został poinformowany przez Kuratora, że w wyniku podjętych czynności nadzorczych Kurator ustalił, że w szkole podjęto już działania w sprawie wprowadzenia zmian w statucie. 9 grudnia otrzymał już uchwałę Rady Pedagogicznej z 9 grudnia 2021r. w sprawie wprowadzenia tych zmian. W związku z powyższym odstąpił od wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 114 Prawa oświatowego.

W skardze do sądu administracyjnego stowarzyszenie wniosło o:

1/ stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

2/ zobowiązanie Kuratora do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni,

3/ zasadzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi stowarzyszenie powołało się na treść art. 31 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 Kpa. Wskazało, że wniosek o wszczęcie postepowania złożony w trybie tego przepisu przez organizację społeczną wymaga wydania postanowienia niezależnie o tego, czy rozstrzygnięcie będzie pozytywne czy negatywne dla wnioskodawcy. Natomiast Stowarzyszenie takiego rozstrzygnięcia nie otrzymało mimo, że od wystąpienia z wnioskiem upłynęło prawie 6 miesięcy, co wskazuje, że organ dopuścił się bezczynności. W szczególności nie można za takie orzeczenie uznać pisma z 14 grudnia 2021r., gdyż nie zawiera ono rozstrzygnięcia ani co do wszczęcia wnioskowanego postępowania ani co do odmowy. Jest jedynie informacją o sposobie załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Stwierdził, że przepisy Kpa nie miały w sprawie zastosowania i została ona załatwiona w oparciu o przepisy Prawa oświatowego w ramach kompetencji nadzorczych, o czym skarżący został powiadomiony. Kurator podjął działania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa oświatowego mające na celu sprawdzenie zgodności Statutu z prawem i został poinformowany, że stosowne zmiany zostały wprowadzone, w związku z czym nie skorzystał z prawa do wszczęcia postępowania w przedmiocie uchylenia postanowień Statutu w trybie art. 114 Prawa oświatowego. Ponieważ w sprawie nie miały zastosowania przepisy Kpa, lecz Prawo oświatowe, nie było podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Nadto wniosek organizacji społecznej może odnosić się do sprawy "dotyczącej innej osoby", a takiego charakteru nie ma postępowanie, którego wszczęcia żądał skarżący.

W piśmie procesowym z 19 lipca 2022r. skarżący nie zgodził się z tym stanowiskiem. Art. 114 Prawa oświatowego przewiduje możliwość wydania decyzji administracyjnej, zatem jest to postępowanie administracyjne i Kpa znajduje w nim zastosowanie. Nadto Prawo oświatowe nie zawiera regulacji proceduralnych, które mogłyby stanowić lex specialis w stosunku do Kpa. Przyznał, że postępowanie to może być wszczęte wyłącznie z urzędu, ale przypomniał, że o to właśnie wnosił. Nadto fakt, że może być wydana decyzja administracyjna wskazuje, że istnieje strona takiego postępowania, a więc – wbrew stanowisku Kuratora - wniosek Stowarzyszenia dotyczył "innej osoby" w rozumieniu Kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosownego aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga na bezczynność organu ma więc na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy.

W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podjął działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena co do bezczynności organu dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach.

Zgodnie z art. 114 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021r., poz. 1082 t.j.) kurator oświaty, a w przypadku szkół i placówek artystycznych - dyrektor specjalistycznej jednostki nadzoru, o której mowa w art. 53 ust. 1, może uchylić statut publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub placówki albo niektóre jego postanowienia, jeżeli są sprzeczne z prawem. Organowi, który nadał lub uchwalił statut, od decyzji kuratora oświaty, a w przypadku szkół i placówek artystycznych - dyrektora specjalistycznej jednostki nadzoru, o której mowa w art. 53 ust. 1, przysługuje odwołanie odpowiednio do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania albo ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.

Z powyższego, zdaniem Sądu, wynika, że – wbrew stanowisku organu – do postępowania określonego w art. 114 Prawa oświatowego przepisy Kpa znajdują zastosowanie. Prowadzi do tego wniosku zarówno fakt, że powołany przepis wprost mówi o decyzji, jak również to, że przewiduje prawo wniesienia odwołania, tj. środka prawnego przewidzianego w Kpa oraz wskazuje stronę takiego postępowania, którą jest organ, który nadał lub uchwalił statut. Dodatkowo wniosek ten potwierdza fakt, że Prawo oświatowe zawiera regulacje materialne, a nie procesowe, zatem jeśli chodzi o regulacje proceduralne, to znajdują zastosowanie właśnie przepisy Kpa, w tym także art. 31 Kpa.

Stosownie do art. 31 § 1 Kpa, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Nadto, stosownie do art. 31 § 2 Kpa organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie.

Z powyższego wynika, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wszczęcia postępowania (albo odmowy wszczęcia), jak również dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w nim (albo odmowy dopuszczenia) winno przybrać formę postanowienia, które w przedmiotowej sprawie do dnia wniesienia skargi nie zostało wydane.

Czyni to uzasadnioną skargę w zakresie żądania stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności i że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym sąd orzekł w pkt 1. wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a.

O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy organowi można przypisać złą wolę, gdy nie załatwia sprawy lekceważąc ciążące na nim obowiązki, np. gdy umyślnie nie podejmuje żadnej reakcji na wniosek strony. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Fakt, że organ nie wydał rozstrzygnięcia (postanowienia w sprawie wniosków) był konsekwencją wadliwej oceny prawnej właściwego sposobu załatwienia sprawy, a nie wyrazem złej woli; nadto strona została poinformowana o sposobie załatwienia sprawy, choć było to działanie nieprawidłowe.

Ponieważ jednak wniosek nie został rozpoznany, Sąd zobowiązał organ do jego załatwienia w terminie 14 dni od zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem, o czym orzekł w pkt 2. wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 205 § 1 p.p.s.a.

Końcowo Sąd wyjaśnia, że postanowieniem z 16 września 2022r. organ wydał rozstrzygnięcie w sprawie, tj. odmówił zarówno wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie uchylenia postanowień statutu na podstawie art. 114 Prawa oświatowego jak i – w konsekwencji – dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w nim. Jednak stosowna informacja wraz z egzemplarzem postanowienia dotarła do Sądu już po wydaniu wyroku.