Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę Powiatu [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów oddala skargę

Decyzją z [...] lutego 2019 r. Nr. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a po rozpatrzeniu odwołania Starosty Powiatu [...] od decyzji Wójta Gminy [...]. z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...] orzekającej:

- w pkt 1 o nakazaniu Staroście [...] posiadającemu w zarządzie nieruchomości o nr ew. [...] położonej we wsi K. będącej własnością Skarbu Państwa usunięcie z terenu w/w nieruchomości tj. z miejsca nieprzeznaczonego do składowania lub magazynowania, odpadów o kodzie:

17 03 03 * - smoła i produkty smołowe;

17 09 04 - odpady budowlane i rozbiórkowe; 15 01 07 - opakowania ze szkła;

15 01 02 - tworzywa sztuczne;

1601 03 - opony;

20 03 07 - odpady wielkogabarytowe;

17 06 05 * - materiały budowlane zawierające azbest.

w pkt 2 ustalającej termin wykonania obowiązku, o którym mowa w pkt 1 - do dnia 3 maja 2017r.

- w pkt 3 zobowiązaniu do przekazania odpadów podmiotowi posiadającemu zezwolenie na transport odpadów (spełniający wymagania określone przepisami prawa).

- w pkt 4 zobowiązaniu właściciela nieruchomości wobec odpadów z płyt azbestowocementowych znajdujących luzem na terenie nieruchomości - do ich szczelnego opakowania za pomocą folii z polietylenu lub polipropylenu o grubości nie mniejszej niż 0,2mm w sposób uniemożliwiający przypadkowe otwarcie oraz zapewnienie stałego nadzoru do czasu przekazania w/w odpadów. Zadania dotyczące demontażu, transportu oraz unieszkodliwiania odpadów zawierających azbest mogą być realizowane wyłącznie przez firmy posiadające odpowiednie pozwolenia w niniejszym obszarze prowadzenia działalności tj. posiadające zatwierdzone przez Marszałka Województwa Programy gospodarki odpadami niebezpiecznymi,

uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej pkt 2 tj. ustalającym termin wykonania obowiązku i w tym zakresie ustaliło termin wykonania obowiązku, o którym mowa w pkt 1 decyzji do dnia [...] maja 2019 r. W pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że W dniu [...] czerwca 2016r. wpłynęło do Wójta Gminy [...] pismo nr [...] od Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa [...] - Oddział Terenowy [...] Parku Krajobrazowego w S. zwanym dalej "[...]" w sprawie zalegania odpadów min.: zakopanych odpadów ropopochodnych na nieruchomości położonej w miejscowości K. oznaczonej nr ew.

[...].

W dniu [...].06.2016 roku zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów (właścicielowi nieruchomości) usunięcie odpadów z terenu w/w nieruchomości. Na mocy art. 9 ust. 2a i 2b ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 roku przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sadowym (Dz. U. z 1997r. Nr 121 poz. 770 z późn. zm.) właścicielem nieruchomości o nr ew. [...] w miejscowości K. z dniem [...] stycznia 2016r. jest Skarb Państwa, dlatego też Wójt Gminy [...] zawiadomił pismem Nr [...] z dnia [...].06.2016r. Starostę Powiatu [...] jako podmiot władający niniejszą nieruchomością oraz [...] jako sprawujący nadzór nad obszarami znajdującymi się w obszarze [...] Parku Krajobrazowego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie usunięcia odpadów z terenu nieruchomości o nr ew. [...] w K.. Strony zostały także poinformowane o planowanym terminie przeprowadzeniu oględzin przez upoważnionych pracowników urzędu gminy w celu ustalenia ilości i sposobu usunięcia odpadów z powyższej nieruchomości.

Wobec uzyskania informacji, że [...].06.2016r. iż stan prawny działki o nr ew. [...] w K. nie jest jeszcze ostatecznie uregulowany, Wójt postanowił zawiesić postępowanie do czasu uregulowania stanu prawnego w/w nieruchomości aby umożliwić wszystkim stronom wzięcie czynnego udziału w postępowaniu.

W dniu [...].08.2016 do Urzędu Gminy w [...] wpłynęła decyzja Starosty Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...].08.2016r., która stwierdza nabycie z mocy prawa z dniem [...] stycznia 2016 roku przez Skarb Państwa własności nieruchomości gruntowej o nr ew. [...] położonej w miejscowości K..

Wobec powyższego organ postanowieniem z dnia [...].10.2016r. podjął postępowanie administracyjne zawieszone w dniu [...].07.2016r. w sprawie wydania decyzji nakazującej, usunięcie odpadów z terenu nieruchomości o nr ew. [...] położonej we wsi K., gm. [...] [...].

Analizując zebraną dokumentację w przedmiotowej sprawie Wójt Gminy [...] postanowił dodatkowo uznać za stronę toczącego się postępowania J. S.. której działania na terenie opisanej nieruchomości zostały nadmienione w pismach skierowanych do organu i mogły mieć istotny wpływ na ustalenie właściciela zgromadzonych odpadów. Wobec powyższego pismem z dnia [...].10.2016r. J. S. została zawiadomiona o toczącym się postępowaniu i przysługującym jej prawie wnoszenia uwag i wypowiadania się co do zebranych dowodów w sprawie w każdym stadium postępowania oraz pismem z dnia [...].10.2016r. została zawiadomiona o planowanym przeprowadzeniu oględzin

Przeprowadzone oględziny wykazały, że na nieruchomości o nr ew. [...] w K. znajdują się odpady w postaci gruzu (elementy betonowe i cegły rozbiórkowe), 1 beczka metalowa częściowo zakopana w ziemi z substancją przypominającą masę bitumiczną oraz 1 beczka leżąca na powierzchni działki wypełniona podobną substancją (na beczce znajduje się napis latex). Ustalono także, że w zagłębieniu znajdującym się na tyle działki zgromadzone są odpady w postaci: butelek szklanych, słoików szklanych opakowań z tworzyw sztucznych oraz elementy gumowe. W jednym z budynków znajduje się 5 beczek z substancją bitumiczną pokruszoną, 1 duża opona, tapczan oraz cegły i drobny gruz. Na całej działce znajdują się drobne elementy masy bitumicznej. Największa jej ilość znajduje się na tyłach działki. W trakcie oględzin wykonano dokumentację fotograficzną, która znajduje się w aktach sprawy oraz spisano protokół z oględzin.

W trakcie oględzin ustalono również, że na działce znajdują się wyroby z azbestu w postaci płyt azbestowo cementowych falistych ułożonych na dachu budynków znajdujących się na nieruchomości. Cześć zalegającego na dachu azbestu jest pokruszona i odpada, przez co włókna azbestu w sposób niekontrolowany przedostają się do środowiska powodując jego zanieczyszczenie. Ponadto konstrukcja dachu budynków jest na tyle uszkodzona, że w każdej chwili dach może ulec zawaleniu.

Zgodnie z ustawowym obowiązkiem - właściciel odpadów zawierających azbest zobowiązany jest do usunięcia w/w odpadów do 2032 roku.

Do protokołu oględzin na prośbę J. S. dołączono oświadczenie strony spisane przez pracownika urzędu gminy. Z w/w oświadczenia wynika, że odpady, które znajdują się na działce zostały podrzucone przez okolicznych mieszkańców. J. S. oświadczyła, że wraz z synem M. P. systematycznie usuwa wszystkie odpady z terenu nieruchomości.

Z pisma od Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa [...] - Oddział Terenowy [...] Parku Krajobrazowego w S. dotyczącego zalegania odpadów wynika także, iż na nieruchomości znajdują się zakopane odpady ropopochodne. W tej sprawie interweniował do Wójta Gminy [...] [...] także Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismem Nr [...] z dnia [...]08.2016r., który przeprowadził własne oględziny i na miejscu pobrał próby. Z przekazanych tut. urzędowi badań wynika, że doszło do skażenia ziemi na skutek zakopanych w niej substancji.

Decyzją z [...] grudnia 2016 r. znak: [...] Wójt Gminy [...] [...] orzekł o nakazaniu Staroście Powiatu [...] posiadającemu w zarządzie nieruchomości o nr ew. [...] położonej we wsi K. będącej własnością Skarbu Państwa usunięcie z terenu w/w nieruchomości tj. z miejsca nieprzeznaczonego do składowania lub magazynowania wymieninej w decyzji odpadów do 3 maja 2017r. i przekazania ich podmiotom uprawnionym do odbioru oraz transportu tych odpadów.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Starosta Powiatu [...] domagajac się jej uchylenia z uwagi na naruszenie przez organ orzekający przepisów postępowania tj. art. 7, 77§1 i 80 k.p.a co w konsekwencji przełożyło się na naruszenie przepisów prawa materialnego i miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz dołączenie akt postępowania, w szczególności protokołów zeznań świadków, w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy [...] [...] nr kanc. [...] z dnia [...].10.2016r.

W uzasadnieniu wskazano, iż zebrany dotychczas materiał dowodowy, jak i stan faktyczny zagospodarowania nieruchomości nie daje podstaw ku temu, aby Starostę Powiatu [...] uznać za posiadacza odpadów, których dotyczy decyzja. Zgodnie bowiem z art. 336 Kodeksu cywilnego posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jako właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się władztwo nad cudzą rzeczą ( posiadacz zależny). Z akt postępowania wynika, że odpady których dotyczy decyzja znajdują się na nieruchomości, która pozostaje w faktycznym władaniu J. S. i M.P.. Fakt przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa z mocy samego prawa potwierdzony decyzją Starosty Powiatu [...] nr [...] z dnia [...].08.2016r. nie oznacza, że Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę Powiatu [...] automatycznie stał się również posiadaczem rzeczy, które znajdowały się na nieruchomości i nadal się znajdują jak również nie oznacza, że stał się faktycznym posiadaczem nieruchomości. Decyzja deklaratywna co do zasady nie znosi i nie zmienia istniejącego stosunku prawnego, lecz potwierdza istniejące prawa i obowiązki jej adresatów. W sposób prawnie wiążący stwierdza o istnieniu określonego stanu prawnego, który istnieje niezależnie od decyzji (tzn. decyzja deklaratywna nie kreuje nowego stanu).

Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z brzmieniem art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. Nr 21). art. 26. 1. Posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.

2. W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami.

3. Nakaz usunięcia odpadów, o którym mowa w ust. 2, z terenów zamkniętych oraz z nieruchomości, którymi gmina włada jako władający powierzchnią ziemi, a niebędących w posiadaniu innego podmiotu - wydaje właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska.

4. Jeżeli posiadacz odpadów nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, z której jest obowiązany usunąć odpady, władający powierzchnią ziemi jest obowiązany umożliwić posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z tej nieruchomości, a w przypadku wykonania zastępczego decyzji - organowi egzekucyjnemu.

5. Władającemu powierzchnią ziemi przysługuje od posiadacza odpadów wynagrodzenie za udostępnienie nieruchomości.

6. W decyzji, o której mowa w ust. 2, określa się w szczególności:

1) termin usunięcia odpadów;

2) rodzaj odpadów;

3) sposób usunięcia odpadów.

Powołany powyżej przepis określa zasady postępowania w przypadku, gdy dany podmiot magazynuje odpady w miejscu do tego nieprzeznaczonym. W przypadku nieusunięcia odpadów, właściwy organ wszczyna postępowanie i po jego przeprowadzeniu, wydaje decyzję zobowiązującą posiadacza odpadów do ich usunięcia, określając w szczególności termin usunięcia odpadów; rodzaj odpadów; sposób usunięcia odpadów. Zatem, wydanie decyzji, o której mowa art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. Nr 21) następuje w przypadku stwierdzenia następujących okoliczności istnienia odpadów, określenia ich kwalifikacji oraz położenia na terenie, które nie zostało wskazane jako miejsce ich składowania lub magazynowania. Obowiązek usunięcia odpadów nakładany jest na posiadacza odpadów, którym zgodnie z art. 3 ust.l pkt 19 powołanej ustawy, jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, będąca w posiadaniu odpadów; dorimiemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Ustawa o odpadach nie zawiera definicji pojęcia "władającego powierzchnią ziemi". Pojęcie to definiuje natomiast w art. 3 pkt 44 ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 z późn. zm.), która pod pojęciem "władającego powierzchnią ziemi" rozumie właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający. Za zastosowaniem powyższej definicji na gruncie ustawy o odpadach przemawia chociażby wykładnia systemowa (vide: uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o odpadach, dostępne na stronie internetowej: www.sejm.gov.pl lub www.mos.gov.pl). Wskazać przy tym należy, że omawiane domniemanie zostało wprowadzone przez ustawodawcę w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenia odpadów na nieruchomości (wytwórcy odpadów). Oznacza to, że może być ono obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. W konsekwencji oznacza to, że władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów (por.m.in.: W. Radecki, Ustawa o odpadach Komentarz, Wydanie IV, LEX-el, oraz wyroki: WSA w Lublinie z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 889/10; WSA w Szczecinie z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 147/14; WSA w Poznaniu z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II SAlPo 121/14; a także wyroki NSA: z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1721/06; z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II OSK 330/12, dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tym samym domniemanie, że posiadaczem odpadów jest właściciel nieruchomości może zostać w konkretnych okolicznościach obalone, co oznacza, iż na właścicielu nieruchomości spoczywa ciężar obalenia tego domniemania, który winien wykazać na innego posiadacza odpadów, tj. wykazać, że to inne osoby umieściły na jego działce odpady albo wykazać, że działką włada inny podmiot, także bez jego zgody, czyli ustalić posiadacza samoistnego nieruchomości. Taki podmiot byłby zobowiązany do usunięcia odpadów. Jeśli właściciel tego nie uczynił, a prowadzone postępowanie nie doprowadziło do ustalenia, kto ''podrzuca'' na działkę odpady, to odpady te musi usunąć właściciel nieruchomości. Należy zauważyc, iż ustawa o odpadach nie nakłada obowiązku usunięcia odpadów magazynowanych lub składowanych w miejscu do tego nieprzeznaczonym na sprawcę tego stanu rzeczy, lecz na posiadacza odpadów. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, obalenie domniemania prawnego, zgodnie z którym posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości jest władający powierzchnią ziemi może nastąpić poprzez wykazanie, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot. Również w doktrynie przyjmuje się, że domniemanie to może być obalone w przypadku, przez ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. Omawiane domniemanie wprowadzone zostało przez ustawodawcę w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest możliwości ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości. Oznacza to, że władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazując wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami, zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był faktycznym wytwórcą odpadów, choć nie pozwala im zignorować dowodów wskazujących na tę osobę, jeżeli zostaną one zgromadzone. (por. wyrok WSA II SAlSz 1100/17).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy organ wskazał, nieruchomość o nr ew. [...] położonej we wsi K. stanowi własność Skarbu Państwa, co potwierdza wpis w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości ( KW [...]) na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. Starosty Powiatu [...] Podstawą nabycia przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości były przepisy art. 9 ust. 2b i 2i ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. Przepisy Wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. nr 121 poz. 770 ze zm.) w związku z niezłożeniem przez Kółko Rolnicze w S.wniosku o wpis do KRS.

Zgodnie z art. 9 ust. 2a i 2b powołanej ustawy

-2a. Podmioty podlegające obowiązkowi wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego zgodnie z przepisami ustawy, o której mowa w art. 1, które były wpisane do rejestru sądowego na podstawie przepisów obowiązujących do dnia wejścia w życie tej ustawy i które do dnia 31 grudnia 2015 r. nie złożyły wniosku o wpis do rejestru, uznaje się za wykreślone z rejestru z dniem [...] stycznia 2016 r. W przypadku gdy wniosek o wpis złożony przed dniem [...] stycznia 2016 r. zastal po tej dacie zwrócony, odrzucony, oddalony albo postępowanie o wpis zostało umorzone, skutki określone w niniejszym przepisie oraz przepisach ust. 2b-2g i 2i powstają z dniem następującym po dniu zwrotu, odrzucenia, oddalenia wniosku albo umorzenia postępowania.

- 2b. Z dniem [...] stycznia 2016 r. Skarb Państwa nabywa nieodpłatnie z mocy prawa mienie podmiotów, o których mowa w ust. 2a. Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność z nabytego mienia za zobowiązania podmiotów, o których mowa w ust. 2a. Prawa wspólników, członków spółdzielni i innych osób uprawnionych do udziału w majątku likwidacyjnym wygasają z chwilą wykreślenia podmiotu z rejestru.

Nadto jak wynika z art. 9i powołanej ustawy Nabycie przez Skarb Państwa zgodnie z ust. 2b własności nieruchomości albo użytkowania wieczystego stwierdza, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Użytkowanie wieczyste ustanowione na nieruchomości, której właścicielem jest Skarb Państwa, nie wygasa.

W myśl powołanych powyżej przepisów Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę Powiatu [...] z dniem [...] stycznia 2016 r. ponosi odpowiedzialność z racji nabytego mienia za zobowiązania Kółka Rolniczego w S.. Także jak słusznie podnosi strona skarżąca decyzja z dnia [...] sierpnia 2016 r. Starosty Powiatu [...] ma charakter deklaratoryjny i potwierdza stan prawny nieruchomości.

Zauważyć jednak należy, iż przywołany powyżej art. 26 ustawy o odpadach, jako adresata decyzji nakazującej usunięcie odpadów, wskazuje na posiadacza odpadów, przy czym zgodnie z przywołaną powyżej definicją posiadacza odpadów (art. 3 ust.3 pkt 13 ustawy o odpadach) posiadaczem odpadów jest każdy, kto faktycznie włada odpadami. Ustawa wprowadza domniemanie, zgodnie z którym posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości jest władający powierzchnią ziemi. Władającym powierzchnią ziemi jest, w myśl przywołanej powyżej definicji, ujętej wart. 3 pkt 44 ustawy Prawo ochrony środowiska właściciela nieruchomości, albo ujawniony w ewidencji gruntów i budynków podmiot ujawniony jako władający. W powyższej sprawie w ewidencji gruntów nie został ujawniony inny poza Skarbem Państwa podmiot władający przedmiotową nieruchomością. A zatem, to Staroście Powiatu [...] reprezentującym Skarb Państwa ciąży obowiązek usunięcia odpadów, o ile wykaże, iż posiadaczem odpadów jest inny podmiot, który dokonuje składowania odpadów na jego nieruchomości. Tylko w taki sposób może dojść do obalenia domniemania, iż władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Starosta [...], w złożonym odwołaniu podnosi, iż obowiązek usunięcia odpadów winien być nałożony na J. S. oraz M. P., którzy są posiadaczami samoistnymi przedmiotowej nieruchomości, za czym przemawiają : załącznik do pisma Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa [...] - Oddział Terenowy [...] Parku Krajobrazowego w S. znak: [...] z dnia [...].06.2016r., pisma kierowane do urzędów m.in. w sprawie [...] przez J. S. i M. P.. Jednakże podnoszona argumentacja strony skarżącej opiera się na stwierdzeniu, iż osoby te są posiadaczami samoistnymi przedmiotowej nieruchomości, a tym samym i posiadaczami odpadów. Okoliczność ta nie stanowi bezpośredniego dowodu, przemawiającego za obaleniem domniemania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach.

Zgodnie bowiem z art. 336 kc Posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jako zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Powołany powyżej art. 336 k.c. wyróżnia dwa rodzaje posiadania: posiadanie samoistne i posiadanie zależne. Posiadaczem samoistnym rzeczy jest ten, kto nią włada jak właściciel, wyrażając tym samym wolę wykonywania w stosunku do niej prawa własności. Posiadaczem zależnym natomiast jest ten, kto włada rzeczą w zakresie innego prawa niż prawo własności, na przykład użytkowania (art. 252 k.c.), zastawu (art. 306 k.c.), najmu (art. 659 k.c.), dzierżawy (art. 693 k.c.). Nie rości więc on sobie do rzeczy prawa własności, lecz zachowuje się tak jak uprawniony z innego prawa, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą. (Kodeks cywilny komentarz T.A. Filipiak 2012r).

Z oświadczenia J. S. wynika, iż osoby użytkujące działkę ew. nr [...] w K. nie posiadają żadnego prawnorzeczowego tytułu do przedmiotowej nieruchomości, tym niemniej wykonują czynności faktyczne, wyrażające wolę władania przedmiotową nieruchomością jak właściciel, a zatem są one posiadaczami samoistnymi przedmiotowej nieruchomości. Nie jest to jednak tożsame ze stwierdzeniem, iż mogą być one uznane za posiadacza odpadów, składowanych na przedmiotowej nieruchomości. Wprawdzie w toku postępowania organ I instancji uznał za stronę postępowania wyłącznie [...] J. S., pomijając tym samym, drugiego z posiadaczy tj. [...] M. P., jednakże okoliczność ta pozostaje bez wpływu na ustalenia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji, także na rozstrzygnięcia obu organów administracji publicznej.

W ocenie SKO właściciel działki, w tym przypadku Starosta [...] reprezentujący Skarb Państwa, nie wskazał w sposób pewny na innego posiadacza odpadów, a w szczególności nie przedstawił dowodów, pozwalających na uznanie, iż działania J. S. oraz M. P. jako posiadaczy samoistnych przedmiotowej nieruchomości wskazują, iż są oni posiadaczami odpadów znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości. Tych okoliczności nie potwierdziło także postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji. Wprawdzie z pisma Zastępcy Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych (pismo z dnia [...] czerwca 2016r. wraz z załącznikiem) oraz pisma H. W.wynika, iż J. S. oraz M. P. dokonali wycinki drzew na przedmiotowym terenie, jak również składowania odpadów, jednakże w przeprowadzony postępowaniu brak jest bezpośrednich dowodów potwierdzających te okoliczności. Postępowanie w sprawie o wykroczenie dotyczące doniesienia o spalanie odpadów na przedmiotowej działce zostało umorzone z powodu niewykrycia sprawcy (zawiadomienie Posterunku Policji w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...]).

Z powołanych powyżej przyczyn, organ uznał, iż zasadnie obowiązek usunięcia odpadów został nałożony na Starostę [...] jako organu reprezentującego Skarb Państwa i z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Uwzględniając okoliczność, iż rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło po terminie obowiązku usunięcia odpadów, określonym w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...], skład orzekający działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w części obejmującej pkt 2 tj. ustalającym termin wykonania obowiązku i w tym zakresie orzekło o ustaleniu terminu wykonania obowiązku, o którym mowa w pkt 1 decyzji do dnia [...] maja 2019 r. W pozostałej części orzeczono o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administarcyjnego w Warszawie Starosta [...] reprezentujacy Skarb Państwa, zarzucajac jej :

1. rażące naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 28, art. 29 k.p.a w zw. z art. 26 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt. 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (dalej ustawa o odpadach) w zw. z art. 3 pkt. 44 ustawy Prawo ochrony środowiska, polegające na skierowaniu decyzji do podmiotu nie będącego stroną w postępowaniu, to jest Starosty Powiatu [...] zamiast do Skarbu Państwa;

2. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 30 § 1 i § 3 kpa w zw. z art. 33, art. 34 i art. 38 Kodeksu cywilnego (dalej kc) i w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej uogn), które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że właścicielem nieruchomości jest Starosta Powiatu [...], podczas gdy to Skarb Państwa, a nie Starosta Powiatu [...], jest osobą prawną i właścicielem nieruchomości, na której znajdują się odpady, zaś Starosta Powiatu [...] jedynie gospodaruje tą nieruchomością i jest w tym przypadku jedynie reprezentantem Skarbu Państwa,

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest przepisów art. 6, art. 7, art.8, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa, polegające na poczynieniu w sprawie błędnych ustaleń faktycznych poprzez:

a/przyjęcie, że stroną postępowania jest Starosta Powiatu [...], zwany dalej "Starostą", podczas gdy stroną postępowania powinien być Skarb Państwa,

b/ ustalenie, że w toku postępowania nie doszło do obalenia domniemania, że posiadaczem odpadów jest właściciel nieruchomości, podczas gdy doszło do obalenia tegoż domniemania, albowiem w aktach sprawy znajdują się dowody potwierdzające fakt, iż składowania odpadów na nieruchomości dopuścili się J. S. i M. P. i takie też twierdzenia w toku postępowania podnosił Starosta;

c/ bezzasadne odmówienie mocy dowodowej dokumentom: pismo Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa [...]Oddział Terenowy z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] i notatce służbowej z [...].06.2016 r. oraz oświadczeniom J. S., z których jednoznacznie wynika, że posiadaczem odpadów jest J. S.

d/ zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i oparcie rozstrzygnięcia jedynie na części materiału dowodowego zebranego w sprawie;

e/ wprowadzenie przy ocenie dowodów nieznanego ustawodawcy pojęcia "dowodów bezpośrednich" bez wyjaśnienia, które to dowody zebrane w sprawie są, zdaniem Organu II instancji "bezpośrednie", a które "pośrednie", w sytuacji gdy jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem,

co zdaniem skarżącego stanowi jednocześnie naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, to jest zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej, zasady budzenia zaufania oraz zasady dwuinstancyjności.

Skarżący wskazał, że naruszenie wskazanych przepisów postępowania w sposób istotny wpłynęło na wynik sprawy, albowiem doprowadziło Organ II instancji do błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, co zaskutkowało wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej. Wświetle powyzszego strona wniosła o

1. stwierdzenie w całości nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...]z dnia [...].12.2016 r. znak: [...] ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...]z dnia [...]12.2016 r. znak: [...];

2. zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację mającą uzasadniać podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymujac stanowisko zawarte w zaskarżonejd decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r. poz. 1302 - ze zm. - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2019r. rozstrzygająca w przedmiocie nakazania skarżącemu usunięcie z terenu należącej do niego działki nr [...] położonej we wsi K. znajdujących się na niej odpadów, wymienionych w tej decyzji.

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzji organu pierwszej instancji zostały wydane na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U Nr 21) zwanej dalej ustawą. Przepis art. 26 ustawy stanowi, że

1. Posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.

2. W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami.

3. Nakaz usunięcia odpadów, o którym mowa w ust. 2, z terenów zamkniętych oraz z nieruchomości, którymi gmina włada jako władający powierzchnią ziemi, a niebędących w posiadaniu innego podmiotu - wydaje właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska.

4. Jeżeli posiadacz odpadów nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, z której jest obowiązany usunąć odpady, władający powierzchnią ziemi jest obowiązany umożliwić posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z tej nieruchomości, a w przypadku wykonania zastępczego decyzji - organowi egzekucyjnemu.

5. Władającemu powierzchnią ziemi przysługuje od posiadacza odpadów wynagrodzenie za udostępnienie nieruchomości.

6. W decyzji, o której mowa w ust. 2, określa się w szczególności:

1) termin usunięcia odpadów;

2)rodzaj odpadów;

3) sposób usunięcia odpadów.

Z cytowanej regulacji wynika, że podstawę wydania decyzji o usunięciu odpadów stanowi wykazanie składowania lub magazynowanie odpadów w miejscach na ten cel nie przeznaczonych.

Prawidłowa wykładnia art. 26 ustawy o odpadach, wymaga jednak zdefiniowania pojęcia "posiadacza odpadów". Przepisy powołanej ustawy ustalają definicję legalną tego pojęcia. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy "posiadaczem odpadów" jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadającą osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów. Domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Zauważyć jednak należy, że ustawa o odpadach nie zawiera definicji pojęcia "władającego powierzchnią ziemi". Pojęcie to definiuje natomiast ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. z 2017 r. poz. 519 z późn. zm.). Stosownie do art. 3 pkt 44 tej ostatniej ustawy, pod pojęciem "władającego powierzchnią ziemi rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający". Za zastosowaniem powyższej definicji na gruncie ustawy o odpadach przemawia chociażby wykładnia systemowa (vide: uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o odpadach, dostępne na stronie internetowej: www.sejm.gov.pl).

Nie ulega jednak wątpliwości, że domniemanie, iż władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości zostało wprowadzone przez ustawodawcę w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości (wytwórcy odpadów). Tym samym domniemanie to może być obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. W konsekwencji oznacza to, że władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów (por.: W. Radecki, Ustawa o odpadach Komentarz, Warszawa 2008, s. 327, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 889/10, a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1721/06, z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II OSK 330/12,).

Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że skarżący nie kwestionuje okoliczności zalegania odpadów na objętej decyzją działce. Zarzuty skargi koncentrują się zaś wokół prawidłowego wskazania adresata decyzji oraz podmiotu zobowiązanego do usunięcia odpadów, czyli ich posiadacza.

Wskazać zatem należy, że w ocenie Sądu wbrew stanowisku skarżącego, z analizy treści zaskarżonej decyzji w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że adresatem decyzji, a zarazem podmiotem na który został nałożony obowiązek usunięcia odpadów z nieruchomość o nr ew. [...] położonej we wsi K., jest jej właściciel, czyli Skarbu Państwa reprezentowany przez Starostę Powiatu [...]. Powyższe wynika wprost z treści- sentencji decyzji organu I instancji, gdzie w pkt. I wskazano, iż usunięcia odpadów nakazuje się Staroście Powiatu [...] posiadającemu w zarządzie ww. nieruchomość, jak również z treści decyzji organu odwołwczego. Okoliczność, iż w rozdzielniku obu decyzji, nie doprecyzowano powyższej okoliczności i wysłano ją do Starosty Powiatu [...] bez dopisania, że jako reprezentującego Skarb Państwa nie może być uznane za wadliwość decyzji, uzasadniającą konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Odnosząc się z kolei do zarzutu błędnego ustalenia przez organy posiadacza odpadów, Sąd uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie pozwalał na przyjęcie, iż posiadaczem odpadów jest inny podmiot, niż właściciel nieruchomości.

Jak wskazano powżej art. 26 ustawy o odpadach, jako adresata decyzji nakazującej usunięcie odpadów, wskazuje na posiadacza odpadów, przy czym zgodnie z przywołaną powyżej definicją posiadacza odpadów (art. 3 ust.3 pkt 13 ustawy o odpadach) posiadaczem odpadów jest każdy, kto faktycznie włada odpadami. Ustawa wprowadza domniemanie, zgodnie z którym posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości jest władający powierzchnią ziemi. Władającym powierzchnią ziemi jest, w myśl przywołanej powyżej definicji, ujętej wart. 3 pkt 44 ustawy Prawo ochrony środowiska właściciela nieruchomości, albo ujawniony w ewidencji gruntów i budynków podmiot ujawniony jako władający. W powyższej sprawie w ewidencji gruntów nie został ujawniony inny poza Skarbem Państwa podmiot władający przedmiotową nieruchomością. A zatem, to na Staroście Powiatu [...] reprezentującym Skarb Państwa ciąży faktyczny obowiązek usunięcia odpadów, chyba że wykazałby w toku postępowania, iż posiadaczem odpadów jest inny podmiot, który dokonał składowania odpadów na jego nieruchomości. Tylko w taki sposób może dojść do obalenia domniemania, iż władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Jak wynika z akt sprawy w ocenie skarżącego obowiązek usunięcia odpadów winien był zostać nałożony na J.S. oraz M. P., którzy są posiadaczami samoistnymi przedmiotowej nieruchomości, za czym w jego ocenie przemawia : załącznik do pisma Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa [...] - Oddział Terenowy [...] Parku Krajobrazowego w S. znak: [...] z dnia [...].06.2016r., pisma kierowane do urzędów m.in. w sprawie [...] przez J. S. i M. P.. Jednakże podnoszona argumentacja strony skarżącej opiera się na stwierdzeniu, iż osoby te są posiadaczami samoistnymi przedmiotowej nieruchomości, a tym samym i posiadaczami odpadów.

W ocenie jednak Sądu, jak słusznie wskazał organ odwoławczy okoliczność ta nie stanowi bezpośredniego dowodu, przemawiającego za obaleniem domniemania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach.

Jak zasadnie wyjąsnił organ, zgodnie z art. 336 kc posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jako zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Powołany powyżej art. 336 k.c. wyróżnia dwa rodzaje posiadania: posiadanie samoistne i posiadanie zależne. Posiadaczem samoistnym rzeczy jest ten, kto nią włada jak właściciel, wyrażając tym samym wolę wykonywania w stosunku do niej prawa własności. Posiadaczem zależnym natomiast jest ten, kto włada rzeczą w zakresie innego prawa niż prawo własności, na przykład użytkowania (art. 252 k.c.), zastawu (art. 306 k.c.), najmu (art. 659 k.c.), dzierżawy (art. 693 k.c.). Nie rości więc on sobie do rzeczy prawa własności, lecz zachowuje się tak jak uprawniony z innego prawa, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą. (Kodeks cywilny komentarz T.A. Filipiak 2012r).

Ze znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia J. S. wynika, iż osoby użytkujące działkę ew. nr [...] w K. nie posiadają żadnego prawnorzeczowego tytułu do przedmiotowej nieruchomości, tym niemniej wykonują czynności faktyczne, wyrażające wolę władania przedmiotową nieruchomością jak właściciel, a zatem są one posiadaczami samoistnymi przedmiotowej nieruchomości. Nie jest to jednak tożsame ze stwierdzeniem, iż mogą być one uznane za posiadacza odpadów, składowanych na przedmiotowej nieruchomości. Brak jest także bezpośrednich dowodów, które wskazywałyby, aby to właśnie ww. aby posiadaczami wymienionych w decyzji odpadów ( za taki dowód nie mogło być uznane pismo Zastępcy Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych z [...] czerwca 2016r. wraz z załącznikiem, czy też pismo H. W. z którego wynika, iż J. S. oraz M. P. dokonali wycinki drzew na przedmiotowym terenie, jak również składowania odpadów). Co więcej z akt sprawy wynika, że nieruchomość nie jest zabezpieczona przez dostępem innych osób. Z oświadczenia J. S. wynika, że są na nią ‘podrzucane’ śmieci, oraz co istotne, iż to ona wraz z synem podejmuje (za właściciela) działania majace na celu oczyszczenie działki, którą jak oświadczyła na rozprawie, chcą zasiedzeć.

Skoro właściciel działki, w tym przypadku Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę [...], nie wskazał w sposób pewny na innego posiadacza odpadów, a w szczególności nie przedstawił dowodów, pozwalających na uznanie, iż to działania J. S. oraz M. P. jako posiadaczy samoistnych przedmiotowej nieruchomości wskazują, iż są oni posiadaczami odpadów znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości, w ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, słusznie organy uznały, iż obowiązek ten ciąży na włascicielu nieruchomości, reprezentowanemu przez Starostę [...].

Sąd nie dopatrzył się również w postępowaniu organu naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia treści art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 77§1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i 15 k.p.a. Wyjaśnić należy, że zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. i zawarty w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych, czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem strony. Organ w ocenie Sądu poczynił niezbędne czynności w celu zgromadzenia akt sprawy i oparły się na istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałach dowodowych. Oznacza to w ocenie Sądu, że organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy, przeprowadzając konieczne czynności wyjaśniające i ustosunkowując się do dokonanych na ich skutek ustaleń a ocena okoliczności sprawy oparta została na całokształcie materiału dowodowego. Zgodnie z wymogiem przepisu art. 107 § 3 k.p.a., zaskarżona decyzja została przekonywująco uzasadniona.

Z tych względów, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organowi orzekającemu w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłej w sprawie decyzji.

W konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.