III SA/Gl 1031/06 - Wyrok

Data orzeczenia	2007-03-12	
Data wpływu	2006-07-12	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Barbara Orzepowska-Kyć
Krzysztof Wujek /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Kołaczek	
Symbol z opisem	6359 Inne o symbolu podstawowym 635
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Sygn. powiązane	II GSK 327/07	
Skarżony organ	Wójt Gminy	
Treść wyniku	Stwierdzono niezgodność z prawem zaskarżonego aktu	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Marek Kołaczek, Asesor WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Sekr. sąd. Beata Jacek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2007 r. przy udziale – sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie skargi organu nadzorczego na uchwałę Rady Gminy w przedmiocie stypendiów sportowych i nagród 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w § [...] ust. [...] pkt [...]-[...] i § [...] ust. [...] jest niezgodna z prawem w zakresie w jakim przewiduje możliwość stosowania przepisów uchwały do osób nie będącym mieszkańcami Gminy R., 2. w pozostałym zakresie oddala skargę.	
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia [...]r. nr [...] Rada Gminy R. wprowadziła zasady przyznawania stypendiów sportowych oraz nagród i wyróżnień przyznawanych przez Gminę R. za wysokie wyniki we współzawodnictwie sportowym. Uchwała ta została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 art. i 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. w Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z póz. zm.), art. 22 ust. 2 i art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (tj. w Dz.U. z 2001 r. Nr 81, poz.889 z póz. zm.) oraz art. 35 ust. 2 i art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (Dz.U. Nr 155, poz.1298).

Uchwała ta została zaskarżona przez Wojewodę [...] w części określonej w:

- § [...] ust. [...] pkt [...] - [...] jako niezgodnej odpowiednio z przepisem: art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 roku o kulturze fizycznej oraz art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o sporcie kwalifikowanym,

- § [...] ust. [...] pkt [...] - [...] i § [...] pkt [...] w zakresie, w jakim przewiduje możliwość stosowania przepisów uchwały do osób nie będących mieszkańcami gminy R., a jedynie członkami klubu działającego na terenie gminy R., jako niezgodnej z przepisem art. 7 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym,

- § [...] ust. [...] jako niezgodnej z art. 7 Konstytucji RP,

- § [...] pkt [...] i [...] oraz § [...] ust. [...] jako niezgodnej z art. 22 ustawy o kulturze fizycznej oraz z art. 35 ustawy o sporcie kwalifikowanym.

Zarzuty te Wojewoda [...] uzasadnił w sposób następujący;

Podjęta przez Radę Gminy R. uchwała stanowi wykonanie ustawowego upoważnienia wynikającego z przepisów art. 22 ust. 2 i art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 roku o kulturze fizycznej oraz z art. 35 ust. 2 i art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o sporcie kwalifikowanym. Przepisy te uprawniają radę gminy do uregulowania spraw związanych odpowiednio z: przyznawaniem stypendiów sportowych sportowcom nie posiadającym licencji zawodnika; przyznawaniem wyróżnień i nagród trenerom i działaczom zasłużonym w osiąganiu przez tych zawodników wyników; a także przyznawaniem stypendiów sportowych oraz wyróżnień i nagród dla zawodników licencjonowanych.

W § [...] ust. [...] pkt [...]-[...] uchwały Rada zawarła definicję "zawodnika", "zawodnika - amatora" oraz "zawodnika licencjonowanego". Tymczasem zarówno ustawa o kulturze fizycznej (w art. 3 pkt 6) jak i ustawa o sporcie kwalifikowanym (w art. 3 pkt 5) zawierają definicje "zawodników". Tworzenie zatem definicji na potrzeby uchwały podjętej w oparciu o delegacje zawarte w wymienionych powyżej ustawach jest zbędne, bowiem akt wydany przez radę gminy nie może dotyczyć innych podmiotów, jak tylko tych opisanych w przepisach ustawowych.

Z § [...] pkt [...]-[...]oraz § [...] pkt [...] uchwały wynika, że jej zapisy mają zastosowanie do mieszkańców gminy R. lub członków klubu działającego na terenie gminy R.. Oznacza to, że Rada przewidziała możliwość przyznania stypendium, nagrody lub wyróżnienia sportowcom, którzy nie są mieszkańcami R., a jedynie członkami klubu sportowego działającego na jego terenie. Tymczasem uprawnień gminy do wspierania rozwoju sportu zapisanych w art. 2 ust. 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym i art. 22 ustawy o kulturze fizycznej nie można rozpatrywać z pominięciem przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w szczególności art. 6 i art. 7 ust. 1 tej ustawy, które wyznaczają zakres działania gminy i określają jej zadania.

Artykuł 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym formułuje generalną klauzulę zadaniową dla gminy, wedle której do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Z zakresem zadań ściśle powiązany jest zakres kompetencyjny. Ten ostatni, rozumiany jako uprawnienie do rozstrzygania we władczych formach działania, określony został poprzez domniemanie właściwości gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, we wszystkich kategoriach przyznanych jej zadań.

Z kolei art. 7 ust. 1 ustawy stanowi, iż "zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy". Z zapisem tym powiązane zostały przykładowe kategorie spraw należących do gminy. Zważyć należy jednak, że przepis ten nie stanowi wyłącznej podstawy do działania organów gminy, lecz jedynie wyznacza zakres dziedzin prawa administracyjnego materialnego, w których, poprzez normy ustawo charakterze materialnoprawnym, ujęte zostają szczegółowe obszary zarówno zadań jak i kompetencji gminy a w konsekwencji także jej organów.

Artykuł 7 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że zadania własne gminy obejmują sprawy kultury fizycznej, która to norma doznaje konkretyzacji przepisami m. in. ustawy o sporcie kwalifikowanym i ustawie o kulturze fizycznej. Wykonanie upoważnień przewidzianych dla gminy w tych aktach dotyczyć może jednak jedynie zaspakajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, co w konsekwencji, poprzez odwołanie do treści art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, oznacza, że formy wspierania przez gminę rozwoju sportu adresowane mogą być jedynie do mieszkańców tej gminy - członków wspólnoty samorządowej.

Mając na uwadze powyższe na uwadze Wojewoda[...]stwierdził, że stypendia gminne służące wspieraniu rozwoju sportu i zawodników mogą być przyznawane wyłącznie osobom - mieszkańcom danej gminy, a nie mogą być przyznawane zawodnikom, którzy mieszkańcami tej gminy nie są, choćby zawodnicy ci zrzeszeni byli w klubach i stowarzyszeniach kultury fizycznej, mających swoją siedzibę na terenie tej gminy.

Ponieważ Rada Gminy R. rozszerzyła krąg podmiotów uprawnionych do ubiegania się o stypendium sportowe o zawodników niebędących mieszkańcami Gminy R., uchwałę Nr [...]z dnia [...]roku w części określonej w: § [...] ust. [...] pkt [...] - [...]i § [...] pkt [...], w zakresie jakim zezwalają na przyznawanie stypendium sportowego zawodnikom, którzy nie mają miejsca zamieszkania na terenie Gminy R., lecz są zrzeszeni w klubach i stowarzyszeniach kultury fizycznej mających swoją siedzibę na terenie gminy, należy uznać za sprzeczną z prawem.

Rada Gminy R. w § [...] ust. [...] uchwały ustanowiła następujący zapis: "przepisy niniejszej uchwały w zakresie możliwości ubiegania się o przyznanie przewidzianego w niej stypendium sportowego, nagrody i wyróżnienia nie stanowią podstawy dla roszczeń uprawnionych osób, ani zobowiązań organów Gminy R. do ich przyznania tym osobom".

Organ nadzoru zauważył, iż przyjętym rozwiązaniem Rada wykroczyła poza delegację ustawową, co stanowi naruszenie zasady legalizmu wyrażonej wart. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie prawnej. Organ władzy publicznej nie może podejmować żadnej decyzji bez podstawy prawnej w powołaniu jedynie na względy natury ekonomicznej, politycznej czy nawet moralnej Tymczasem z normatywnego charakteru przedmiotowej uchwały wynika konieczność formułowania jej postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, co oznacza, że w jej treści nie mogą znaleźć się regulacje nie znajdujące uzasadnienia w normie zawierającej delegację ustawową.

Przedmiotowa uchwała posiada bezsprzecznie charakter aktu prawa miejscowego, o którym mowa wart. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowi zatem źródło praw i obowiązków zarówno dla podmiotów ubiegających się o przyznanie im stypendium, nagrody czy wyróżnienia, jak i dla organów gminy. Od dnia uzyskania przez uchwałę mocy obowiązującej organy gminy związane są jej treścią. Zatem osoba, która spełni określone wymagania winna mieć możliwość domagania się zawarcia z nią odpowiedniej umowy.

W § [...] Rada wymieniła kryteria, które łącznie spełnić musi zawodnik, aby otrzymać stypendium sportowe. Zdaniem organu nadzoru zapisy uzależniające możliwość otrzymania stypendium sportowego wypłacanego z budżetu Gminy R. od:

- członkostwa w klubie sportowym prowadzącym działalność na terenie gminy R. (pkt [...]), - niepobierania stypendium wypłacanego z budżetu państwa, ani wypłacanego przez inne jednostki samorządu terytorialnego (pkt [...]), nie znajdują uzasadnienia w przepisach ustawowych zawierających delegację do podjęcia przedmiotowej uchwały. Zarówno przepis art. 22 ustawy o kulturze fizycznej jak i przepis art. 35 ustawy o sporcie kwalifikowanym przewidują, że stypendia mogą zostać przyznanie zawodnikom osiągającym wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub krajowym współzawodnictwie sportowym. Modyfikowanie więc kategorii osób uprawnionych do otrzymania stypendium poprzez wprowadzanie dodatkowych kryteriów uznać należy za niedopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę Wojewody [...], działający w Imieniu Gminy R. jej Wójt wniósł w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi. Stwierdził mianowicie, że skarga została wniesiona po terminie określonym w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uchwała została bowiem doręczona organowi nadzoru [...]r., a skarga została wniesiona przez Wojewodę [...]r. Wojewoda wniósł zatem skargę po upływie 90 dni od jej otrzymania. Tymczasem, stosownie do wskazanego tu przepisu, skargę do sądu administracyjnego wnosi się w terminie 30 dni od doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym organ nadzoru orzeka o nieważności uchwały organu gminy w ciągu 30 dni od doręczenia uchwały. 30 - dniowy termin do wniesienia skargi należy liczyć więc od pierwszego dnia po upływie tego terminu. Wojewoda powinien był wnieść skargę w ciągu 60 dni od jej otrzymania. Skarga wniesiona po tym terminie winna być odrzucona.

Niezależnie od wniosku o odrzucenie skargi Wójt Gminy R. podniósł, że skarga ta powinna być oddalona z przyczyn merytorycznych, ponieważ Wojewoda nie wykazał ani jednej sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów postawionych w skardze stwierdził, że uchwała Rady Gminy wyraźnie stanowi, że pojęcia zawodnika, zawodnika amatora i zawodnika licencjonowanego są w niej definiowane na użytek własny. Uchwała spełnia zatem wymogi § 47 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908). Wojewoda nie wskazał przepisu, który został naruszony przez stworzenie definicji tych pojęć na użytek uchwały.

Art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Z przepisu tego nie można wywieść w żaden sposób zakazu udzielania stypendiów czy nagród dla mieszkańców innych gmin, którzy są zawodnikami klubów sportowych działających na terenie gminy. Takie rozumienie tego przepisu uniemożliwiałoby zatrudnianie osób spoza terenu gminy czy też udzielanie zamówień publicznych przedsiębiorcom, którzy nie są mieszkańcami gminy. Zawodnicy ci promują Gminę R. a przecież promocja gminy należy do zadań własnych gminy i w dodatku jest to zadanie umieszczone w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym.

Art. 6 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w tym artykule należy do gminy. To gmina zatem decyduje kogo uhonorować za osiągnięcie wyników sportowych, dzięki którym jest promowana a mieszkańcy mogą cieszyć się z osiągnięć klubów sportowych działających na terenie gminy. Jest oczywiste, że sukcesy tych konkretnych, wyróżniających się zawodników powodują wzrost zainteresowania sportem, a tym samym większy napływ dzieci i młodzieży do klubów. Sport najbardziej jednak promują sukcesy i tym właśnie kierowała się Rada Gminy R. dopuszczając możliwość stosowania uchwały do zawodników, którzy nie są mieszkańcami gminy.

W § [...] ust. [...] uchwały Rada Gminy zastrzegła, że przepisy uchwały nie stanowią podstawy do roszczeń uprawnionych osób, ani zobowiązań organów Gminy R.. Podstawą prawną tego przepisu są normy ustawowe przytoczone w podstawie prawnej uchwały. Zapis ten w żaden sposób nie narusza Konstytucji. Norma ta jest spójna z wszystkimi zapisami uchwały. Samo podstawowe kryterium przyznawania nagród czy stypendium jest ocenne i trudno sobie wyobrazić w jakiej formie osoba, która uważałaby, że jest uprawniona do nagrody czy stypendium dochodziłaby swoich roszczeń. Czy podstawą byłby proces cywilny o ustalenie tego prawa, czy zaskarżona uchwała ma charakter przyrzeczenia publicznego. Trzeba byłoby sobie właśnie odpowiedzieć jaki charakter ma ta uchwała. Rada Gminy R. uważa, że na podstawie uchwały nikt nie może wystąpić z roszczeniami do Gminy.

Podstawą prawną zapisu § [...] ust. [...][...] oraz § [...] ust. [...] uchwały są normy ustaw uprawniających organy stanowiące jednostek samorządu do ustalenia zasad i trybu przyznawania nagród i stypendiów sportowych. Takie właśnie warunki otrzymania stypendium wprowadziła Rada Gminy, do czego jest uprawniona. Gdyby Rada nie mogła ustalać żadnych warunków, to niepotrzebna byłaby delegacja do wykonania ustawy.

§ [...] ust. [...] uchwały ma znaczenie porządkujące i wskazuje osobom ubiegającym się o stypendia co powinien zawierać ich wniosek. Znacznie ułatwi to i usprawni postępowanie w sprawie przyznania stypendium. Wojewoda nie wskazał przepisu, który byłby tym zapisem naruszony.

Rozstrzygając ten spór Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Za chybiony należy uznać zarzut o wniesieniu skargi przez Wojewodę [...] z przekroczeniem terminu z art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Sąd przychyla się do poglądu prezentowanego już w orzecznictwie sądów administracyjnych, w myśl którego artykuł 53 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w całości, a nie tylko jego § 1, nie reguluje terminu do wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na uchwały lub zarządzenia organu gminy (przykładowo wyrok NSA z 13 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1575/04, wyrok WSA w Gliwicach z 19 lipca 2006 r., sygn. akt I SA/GL 927/06), co wynika z następujących względów;

Według art. 53 tej ustawy "Skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie (§ 1). W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (§ 2). Prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (§ 3)".

Jak zatem wynika wprost z brzmienia tego art. regulacja zawarta w jego § 1 dotyczy terminu do wniesienia skargi od decyzji i postanowienia, który to termin liczy się od dnia doręczenia decyzji lub postanowienia skarżącemu. Regulacja zawarta w § 2 dotyczy z kolei terminu do wniesienia skargi na akty lub czynności w zakresie, w którym obowiązuje wezwanie do usunięcia prawa. § 3 tego art. reguluje natomiast termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego przez prokuratora oraz Rzecznika Praw Obywatelskich. Szczegółowy charakter tej regulacji, zawarty w niej enumeratywny wykaz terminów do wniesienia skargi do sądu administracyjnego powoduje, że nie można jej stosować do innego rodzaju skarg, niż w tym art. przewidzianych.

Terminu do złożenia skargi do sądu administracyjnego nie wprowadza też art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie wynika to w żaden sposób z brzmienia tego przepisu, ani żadnego innego tej ustawy.

Tak więc uprawniony jest wniosek, iż wniesienie przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargi do sądu administracyjnego nie zostało ograniczone żądnym terminem.

Z powyższych względów Sąd uznał, że wniosek Gminy R. o odrzucenie skargi Wojewody [...] był chybiony.

Przechodząc w dalszej kolejności do oceny zaskarżonej przez Wojewodę [...] uchwały Rady Gminy R. stwierdzić należy, że skierowanie tej skargi do Sądu nastąpiło w wykonaniu uprawnień Wojewody jako organu nadzoru nad działalnością gminną sprawowanego na podstawie kryterium zgodności z prawem, co wynika wprost z art. 85 i 86 tej ustawy. Tylko zatem stwierdzenie, że uchwała Gminy R. została wydana z naruszeniem prawa mogło skutkować uwzględnieniem skargi Wojewody [...] i, zdaniem Sądu, Wojewoda [...] wykazał, iż w części określonej w - § [...] ust. [...] pkt [...] - [...] i § [...]pkt [...] w zakresie, w jakim przewiduje możliwość stosowania przepisów uchwały do osób nie będących mieszkańcami gminy R., a jedynie członkami klubu działającego na terenie gminy R., jest niezgodna z prawem, to jest art. 7 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Punktem wyjścia do dalszych rozważań musi być art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a także art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego musi wynikać z upoważnień ustawowych oraz z ust. 2 tego art. Tak więc podstawą do wydania przez organ gminy aktu prawa miejscowego musi być wyraźne upoważnienie ustawowe zawarte w ustawie szczególnej albo też art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Owym wyraźnym upoważnieniem ustawowym dla wydania uchwały przez radę gminy w przedmiocie stypendiów sportowych i nagród dla sportowców ze środków jednostki samorządu terytorialnego są przepisy art. 22 ust. 2 i art. 28 ust. 1 ustawy z 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej oraz art. 35 ust. 2 jak również art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym. Trafnie jednak podniósł w tym zakresie Wojewoda [...], że nie można w tym zakresie tracić z pola widzenia zapisów ustawy o samorządzie gminnym, a zwłaszcza jej art. 7 ust. 1 oraz ust. 1 pkt 10, z których wynika, że sprawy kultury fizycznej należą do zadań własnym gminy, których realizacja ma służyć zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, którą z kolei, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, stanowią mieszkańcy gminy. Stąd zarzut Wojewody [...], iż przewidziana w zaskarżonej uchwale możliwość przyznania stypendiów lub nagród zawodnikom nie będącym mieszkańcami gminy narusza wymienione tu przepisy, jest zasadny.

Sąd nie podzielił stanowiska Gminy R. zaprezentowanego w pkt [...] odpowiedzi na skargę, a opartego w głównej mierze na twierdzeniu, iż taka regulacja uchwały, jaką przyjęto zapewnia promocję Gminy R. i dbałość o rozwój kultury fizycznej, co należy do zadań własnych gminy wymienionych w art. 7 ust. 1 pkt 18 i 10 ustawy o samorządzie gminnym, że za takimi rozwiązaniami przemawiają względy praktyczne i dydaktyczne.

Tego typu rozumowanie nie uwzględnia bowiem znaczenia powołanego tu już art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym "Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie:

1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych,

2) organizacji urzędów i instytucji gminnych,

3) zasad zarządu mieniem gminy,

4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej."

Zgodnie z tą regulacją podstawa do wydania aktów prawa miejscowego musi wynikać wprost z upoważnień ustawowych lub art. 40 ust. 2. Art. 40 ust. 2 tej ustawy w oczywisty sposób nie daje podstaw do wydania aktu prawa miejscowego regulującego kwestie przyznawania sportowcom stypendiów i nagród finansowanych ze środków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, bo to nie wynika z jego brzmienia, co przecież nie umknęło uwadze Rady Gminy R., która w podstawie prawnej swej uchwały nie powołała tego przepisu, a przepisy ustaw o kulturze fizycznej i sporcie oraz o sporcie kwalifikowanym. Argumentacja Gminy, polegająca na odwołaniu się do art. 7 ust. 1 pkt 18 i 10 byłaby do przyjęcia, gdyby można było uznać, że w zakresie wymienionym w art. 7, określającym zadania własne gminy jednostka ta może wydawać akty prawa miejscowego. Pogląd ten należy jednak uznać za zbyt daleko idący. Określenie katalogu zadań własnych gminy nie jest tożsame z przyznaniem jej prawa do wydawania aktów prawa miejscowego w tym zakresie. Prawo to może być realizowane przy spełnieniu się przesłanek z art. 40 ustawy.

Jeśli zatem, zgodnie z art. 40 ust. 1 tej ustawy, zawęzimy podstawę do wydania aktu prawa miejscowego do upoważnień zawartych w art. art. 22 ust. 2 i art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o kulturze fizycznej oraz art. 35 ust. 2 i art. 37 ust. 4 ustawy o sporcie kwalifikowanym to jasnym stanie się, że wydany na podstawie tych upoważnieni akt prawa miejscowego nie może dotyczyć ogólnie rozumianej promocji gminy i dbałości o kulturę fizyczną, a wąskiego przedmiotu jakim jest przyznawanie stypendiów i nagród sportowcom, a zatem świadczeń przyznawanym indywidualnym podmiotom. W takim kontekście słusznie podniósł Wojewoda [...], że należy uwzględnić fakt, że rolą gminy jest zaspokajanie potrzeb jej wspólnoty, a więc członków tej gminy, dlatego trafny jest zarzut sformułowany w skardze o sprzeczności § [...] ust. [...]pkt [...] – [...] i § [...] pkt [...] uchwały w zakresie, w jakim przewiduje możliwość stosowania przepisów uchwały do osób nie będących mieszkańcami gminy R. z art. 7 ust. 1 i art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Sąd nie podzielił jednak dalszych zarzutów Wojewody [...].

Ich omówienie należy poprzedzić analizą zapisów ustaw, które stały się podstawą do podjęcia zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały, czyli art. 22 ust. 1 i 2 oraz art. 28 ustawy o kulturze fizycznej, jak również art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 37 ust. 1 i 4 ustawy o sporcie kwalifikowanym. W każdym z tych przepisów ustawodawca, przewidując możliwość przyznania sportowcom (zawodnikom) wskazanych w nich świadczeń, posłużył się zwrotem, że świadczenia te mogą być przyznane, i w każdym takim przypadku upoważnił organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia zasad i trybu lub zasad i warunków przyznawania tych świadczeń.

Użycie w każdym z tych przepisów zwrotu, iż świadczenia mogą być przyznane oznacza, że nie mają one charakteru roszczeniowego, nie jest bowiem tak, że każdy zawodnik, który osiągnie wysokie wyniki we współzawodnictwie sportowym ma zagwarantowane ich przyznanie, a na gminę został nałożony obowiązek ich wypłaty.

Dopuszczalność określenia przez gminę zasad (warunków) i trybu oznacza, że gminie pozostawione jest uprawnienie do określenia przesłanek merytorycznych przyznania świadczeń (zasady i warunki) oraz trybu postępowania w takich przypadkach.

Przechodząc zatem do kolejnych zarzutów organu nadzoru zwrócić trzeba uwagę na brzmienie § [...] ust. [...] uchwały. Brzmi on: "Przepisy niniejszej uchwały w zakresie możliwości ubiegania się o przyznanie przewidzianego w niej stypendium sportowego, nagrody i wyróżnienia, nie stanowią podstawy do roszczeń zawodników, trenerów i działaczy sportowych, ani zobowiązań organów Gminy R. do ich przyznania tym osobom". Zdaniem Sądu zapis ten mieści się w upoważnieniach wynikającym z omówionych tu przepisów, co więcej, za sprzeczne z ich postanowieniami należy uznać twierdzenie Wojewody [...], że każda osoba, która spełni wskazane w nich wymagania winna mieć możliwość domagania się zawarcia z nią odpowiedniej umowy (strona [...] skargi), chyba, że to zdanie należy rozumieć jako prawo do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia, czemu przecież żaden z zapisów uchwały nie stoi temu na przeszkodzie. Tak więc, w ocenie Sądu, zapis ten nie narusza art. 7 Konstytucji.

Sąd uznał jednoczenie, że w uprawnieniu gminy do uregulowania warunków i zasad przyznawania świadczeń mieści się możliwość zawarcia w uchwale postanowienia, w myśl którego warunkiem otrzymania stypendium sportowego z budżetu Gminy R. jest, by zawodnik nie pobierał dodatkowego stypendium z budżetu państwa bądź innej gminy (§[...] pkt [...] uchwały). Tym samym Sąd nie podzielił zarzutu organu nadzoru dotyczącego tego zapisu, iż modyfikowanie kategorii osób uprawnionych do otrzymania stypendium poprzez wprowadzenie dodatkowych kryteriów należy uznać za niedopuszczalne (strona [...]skargi in fine). W ocenie Sądu zapis tego rodzaju jest wypełnieniem kompetencji przyznanych gminie przez ustawodawcę i nie polega na modyfikowaniu kategorii osób, którym te świadczenia mogą być przyznane, nadal bowiem krąg tych osób pozostaje określony jako zawodnicy osiągający wysokie wyniki we współzawodnictwie sportowym; zapis ten określa warunek lub zasadę przyznania świadczenia, do czego gmina jest uprawniona.

Uprawnienie gminy do ustanowienia trybu przyznawania świadczeń, przez co, co tu już zostało podniesione, należy rozumieć kwestie związane z procedowaniem, trybem postępowania, zostało zrealizowane w zakwestionowanym przez organ nadzoru § [...] uchwały. Stanowisko Sądu co do zarzutu organu nadzoru odnośnie zapisu zawartego w § [...]ust. [...] pkt [...], postawionego tu w powiązaniu z zapisem § [...] pkt [...], wynika z treści akapitu poprzedzającego niniejszy.

Pozostaje zatem zarzut organu nadzoru dotyczący zamieszczenia w uchwale definicji "zawodnika", "zawodnika – amatora" i "zawodnika licencjonowanego". W tym zakresie stanowisko organu nadzoru sprowadza się do stwierdzenia, iż definicje "zawodników" zawarte są w ustawie o kulturze fizycznej i ustawie o sporcie kwalifikowanym, a więc zamieszczanie takich definicji w uchwale jest zbędne, ponieważ akt wydany przez gminę nie może dotyczyć innych podmiotów, jak tylko tych opisanych w przepisach ustawowych (strona [...] skargi). Te zapisy uchwały są zatem sprzeczne z art. 3 pkt 6 ustawy o kulturze fizycznej i art. 3 pkt 5 ustawy o sporcie kwalifikowanym.

Sąd nie podzielił tego zarzutu. Przede wszystkim Sąd nie dopatrzył się sprzeczności tego zapisu z art. 3 pkt 6 ustawy o kulturze fizycznej i art. 3 pkt 5 ustawy o sporcie kwalifikowanym. Przepisy te w istocie zawierają definicje terminu "zawodnik". Pierwszy z nich stanowi, iż "zawodnikiem jest osoba uprawiająca określoną dyscyplinę sportu", a drugi, że "zawodnikiem jest osoba uprawiająca określona dyscyplinę sportu i posiadająca licencję zawodnika uprawniającą do uczestnictwa we współzawodnictwie sportowym". Są to zatem dwa różne pojęcia, zawodnika licencjonowanego i zawodnika, który nie posiada licencji, w potocznym rozumieniu - zawodnika amatora. Ten podział z zachowaniem znaczenia tych terminów został zachowany w zaskarżonej uchwale, w której zawodników definiuje się i dzieli na dwie kategorie: zawodnika licencjonowanego, który posiada licencję zawodnika (§[...] ust. [...] pkt [...]) i zawodnika amatora, który nie posiada takiej licencji (§[...] ust. [...]pkt [...]). Stwierdzenie sprzeczności tych zapisów z zapisami ustawowymi wymagałoby wykazania, że zapisy uchwały "nie respektują" zapisów ustawowych, wprowadzają ich odmienne znaczenie. Tak nie jest.

Podkreślić przy tym raz jeszcze należy, że uchwalając przepisy prawa miejscowego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego musi działać na podstawie upoważnień ustawowych i swoim aktem nie może wykroczyć poza przyznane mu upoważnienie, z czym mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby akt prawa miejscowego regulował kwestie zlecone mu przez ustawodawcę w sposób niezgodny z zapisem ustawowym. Zamieszczenie w akcie prawa miejscowego definicji występujących w nim pojęć, nie naruszających swym znaczeniem definicji ustawowych, nie jest, w ocenie Sądu, naruszeniem szeroko rozumianego porządku prawnego skutkującym ich nieważnością.

W tym konkretnym przypadku trzeba też zwrócić uwagę na fakt, że zamieszczenie tych definicji w uchwale służy bezpośrednio wykonaniu zapisów ustawowych. Przepisy ustaw dających podstawę do wydania aktu prawa miejscowego zróżnicowały zawodników na posiadających i nieposiadających licencji. W ramach swoich uprawnień do uregulowania zasad i warunków przyznawania świadczeń finansowanych z budżetu gminy Rada Gminy R. zawarła w swej uchwale postanowienia zawierające pojęcie "zawodnika", a więc licencjonowanego i amatora (np. § [...]), oraz postanowienia zawierające pojęcia "zawodnika amatora" (np. §[...] pkt [...]), a więc takie, które nie dotyczą zawodników posiadających licencje. Zamieszczenie w początkowej części uchwały definicji tych pojęć, zgodnych z regulacja ustawową, zapewnia czytelność i jasność tego aktu.

Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał zasadność skargi Wojewody [...] w części odnoszącej się do zapisów zawartych w § [...] ust. [...] pkt [...] – [...] i § [...] pkt [...]i z mocy art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzekł w tym zakresie, jak w sentencji wyroku. W pozostałym zakresie skarga została oddalona z mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.