Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Polskiego [...] w [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...] Minister Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1951 r. nr [...] o przekazaniu w zarząd i użytkowanie Towarzystwu [...] nieruchomości położonej w [...] przy PI. [...] ([...]).

Decyzja Ministra Rozwoju wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej.

Decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1951 r. przekazano w zarząd i użytkowanie Towarzystwu [...] przy ul. PI. [...] ([...]), stanowiącą własność Skarbu Państwa nieruchomość, składającą się z budynku murowanego, krytego dachówką, kubatura 4466, czterech pięter urządzeń specjalnych, schroniska i biura. Jako podstawę prawną tej decyzji przywołano uchwałę Prezydium Rządu z dnia [...] września 1950 r. w sprawie rozdysponowania mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Miasta Gdańska na cele publiczne (MP Nr A-106, poz. 1337).

W toku postępowania ustalono, że ww. nieruchomość stanowi części obszaru aktualnej działki ew. nr [...], z obrębu [...] wskazując, że w jej obszarze znajduje się stara część budynku schroniska objętego rozstrzygnięciem z 1951 r., który został rozbudowany po 1968 r. Wedle treści księgi wieczystej nr [...] jej właścicielem jest gmina [...].

W następstwie przeprowadzonego na wniosek Prezydenta [...] postępowania nadzorczego, Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2019 r, utrzymaną w mocy decyzją Ministra Rozwoju z [...] maja 2020 r., stwierdził nieważność decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] oceniając, że wydana ona została bez podstawy prawnej, co stanowi kwalifikowaną wadę prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. Odwołując się do poglądu prawnego wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie z 19 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3449/14, organy wywodziły, że przywołana w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji uchwała Prezydium Rządu z [...] września 1950 r, jako akt niepochodzący od organu konstytucyjnego oraz nieposiadającego kompetencji prawodawczych, nie mogła stanowić podstawy prawnej przekazania Towarzystwu [...] (a dokładniej rzecz ujmując Polskiemu Towarzystwu [...]) nieruchomości w zarząd i użytkowanie. Jednocześnie brak było przepisu prawa powszechnie obowiązującego stanowiącego podstawę prawną do wydania takiej decyzji. Za chybiony przy tym Minister podnoszony w toku postępowania odwoławczego argument Polskiego Towarzystwa [...], że taką podstawą mogły być przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949 r. Nr 27, poz. 197). Zauważał mianowicie, że stosownie do art. 2 tego dekretu "prawo przejmowania, nabywania, zbywania i przekazywania nieruchomości w trybie niniejszego dekretu służy wykonawcom narodowych planów gospodarczych, a mianowicie: 1) władzom i urzędom państwowym, 2) zakładom i instytucjom państwowym, instytucjom ubezpieczeń społecznych, zakładom ubezpieczeń, przedsiębiorstwom państwowym i pod zarządem państwowym, bankom, przedsiębiorstwom państwowo-spółdzielczym, 3) spółkom prawa cywilnego i handlowego, w których Skarb Państwa, przedsiębiorstwa państwowe, samorządowe albo inne osoby prawne prawa publicznego posiadają udział wynoszący ponad 50% kapitału zakładowego, 4) związkom samorządu terytorialnego i związkom międzykomunalnym, 5) organizacjom samorządu gospodarczego oraz stowarzyszeniom wyższej użyteczności, 6) centralom spółdzielni i centralom spółdzielczo-państwowym, 7) spółdzielniom". Polskie Towarzystwo [...] w 1951 r. nie należało zaś do żadnej z ww. kategorii. W szczególności nie stanowiło bowiem (jeszcze) stowarzyszenia wyższej użyteczności, co przyznaje skarżący w swoim odwołaniu. Skoro Polskie Towarzystwo [...] nie było wykonawcą narodowych planów gospodarczych, to niewątpliwie nie było dopuszczalne przekazanie mu nieruchomości w zarząd i użytkowanie na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Krańcowo Minister wskazywał, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Jej skutkiem bowiem było przeniesienie posiadania, a nie własności nieruchomości. Prawo zarządu i użytkowania było prawem zbliżonym do obecnego prawa trwałego zarządu, względnie do prawa użytkowania. Brak jest zatem przeszkód do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Na decyzję Ministra Rozwoju skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Polskie Towarzystwo [...], domagając się jej uchylenia i zasądzenia na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 8 w związku z art. 11 k.p.a. nakazujących prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej i wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy poprzez nieustosunkowanie się przez organ II instancji do podnoszonych w odwołaniu zarzutów;

- art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu wyczerpującego przedstawienia stanu faktycznego i prawnego będących podstawą wydanej decyzji;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, mimo wskazywanych przez stronę okoliczności pozwalających stwierdzić, że uchylona decyzja miała podstawę prawną opartą na innych przepisach i nie zachodziły przesłanki do uznania jej za wydaną bez podstawy prawnej;

- skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną w postępowaniu i wypełnieniu tym samym hipotezy art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

W jej obszernych motywach skarżący zwraca uwagę, że Minister Rozwoju pominął podniesione w odwołaniu argumenty związane z wadliwym oznaczeniem strony postępowania i się do nich nie odniósł. Podnoszone zaś w tej materii zastrzeżenia skwitował wyłącznie zdaniem, że "[...] Wojewoda prawidłowo ustalił strony postepowania, do których należy Polskie Towarzystwo [...] oraz Gmina [...]". Takim jednozdaniowym stwierdzeniem zamknął on problematykę z ustaleniem, kto jest stroną, w sytuacji gdy w decyzjach nie wskazano stron do których są kierowane. Za ich oznaczenie nie można bowiem uznać elementu końcowego decyzji, gdzie wskazane są podmioty ją otrzymujące. Zwracał przy tym uwagę, że nawet w tym elemencie decyzji jako adresata wskazano pełnomocnika Polskiego Towarzystwa [...], podczas gdy taki podmiot w ogóle nie istnieje. Zgodnie bowiem z wpisem do KRS nr [...] nazwa stowarzyszenia brzmi: "Polskie Towarzystwo [...]". Podobnie w decyzji organu pierwszej instancji wadliwie oznaczono adresata decyzji "Polskie Towarzystwo [...]", który to oddział nie jest odrębnym podmiotem prawa i jeśli nie był stroną postępowania, decyzji nie powinien otrzymać.

W dalszej kolejności skarżący wskazywał na brak właściwego uzasadnienia decyzji, podnosząc m.in., że nie można z niej się dowiedzieć jakiej rangi akty prawne (i na jakiej podstawie) mogły być podstawą decyzji administracyjnych, jak była ich systematyka i dlaczego samoistna uchwała Prezydium rządu do nich nie należy. Organ pierwszej instancji pominął, a organ II Instancji błędnie, jego zdaniem, odrzucił także w swojej analizie prawnej sytuację, że podstawą prawną decyzji mógł być inny przepis obowiązującego wówczas prawa rangi ustawowej. Kwestionował przy tym stanowisko organu, jakoby przekazanie nieruchomości w zarząd i użytkowania nie mogło się odbyć oparciu o dekret o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Wprawdzie dekret ów przewidywał, iż przekazanie w zarząd i użytkowanie mogło nastąpić stowarzyszeniom wyższej użyteczności, statusu którego w ówczesnych czasach Polskie Towarzystwo [...] nie podsiadało. Jednakże uchwała Prezydium Rządu pozwalała na przekazywanie nieruchomości "organizacjom politycznym i społecznym", co można odebrać jako zalecenie złagodzenia dekretowych kryteriów i swego rodzaju wprowadzenie w błąd organów administracji państwowej przez organ zwierzchni.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Postępowanie zakończone zakwestionowaną decyzją Ministra Rozwoju toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 i n. k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...][...] września 1951 r., którą - z powołaniem się na uchwałę Prezydium Rządu z [...] września 1950 r. w sprawie rozdysponowania mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Miasta Gdańska na cele publiczne - przekazano w zarząd i użytkowanie Towarzystwu [...] nieruchomość Skarbu Państwa położoną w [...] przy ówczesnej ul. Pl. [...]. Stwierdzając nieważność kontrolowanej decyzji organy stanęły na stanowisku, że wydana ona została bez podstawy prawnej, co stanowi kwalifikowaną wadę prawną z art. 156 § 1 pkt 2 in pirincipio k.p.a.

Kluczowe zatem dla oceny legalności zaskarżonej decyzji jest ustalenie, czy rzeczywiście tego rodzaju wadą prawną weryfikowana decyzja z 1951 r. jest obarczona, czy też w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy jest to ocena chybiona – jak usiłuje to wywieźć skarżące stowarzyszenie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie powszechnie przyjmuje się, że przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania decyzji administracyjnej. Brak ten musi mieć charakter obiektywny. Rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2018 r., II GSK 1800/16, Lex nr 2497202). Nie chodzi tu przy tym – jak zasadnie skądinąd wywodzi Polskie Towarzystwo [...] – o błędne przywołanie podstawy prawnej, czy jej pominięcie, ale o obiektywny brak w systemie prawnym podstawy prawnej do wydania przez określony organ administracji publicznej władczego jednostronnego rozstrzygnięcia, regulującego sytuację prawną danego podmiotu w sposób jaki miał miejsce w sprawie.

Oczywistym jest przy tym, że podstawę prawną wydania decyzji może stanowić jedynie prawo powszechnie obowiązujące, tzn. ustawy, dekrety, rozporządzenia, wydane z mocy ustawy. Nie mogą jej zatem stanowić akty normatywne pozaustawowe, takie jak np. samoistne uchwały Rady Ministrów czy Prezydium Rządu. Na to, że "samoistna uchwała" Rady Ministrów, wydana bez upoważnienia zawartego w ustawie lub dekrecie z mocą ustawy, nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji nakładającej obowiązki na osoby prawne i organizacje niebędące państwowymi jednostkami organizacyjnymi, zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny już w pierwszych latach swojej działalności, podnosząc, że uchwały takie stanowią tzw. "akty prawotwórcze kierownictwa wewnętrznego" i - podobnie jak wszystkie inne akty tego typu - mogą wiązać jedynie tych adresatów, którzy są organizacyjnie lub służbowo podporządkowani organowi wydającemu dany akt (por. przywoływane przez Wojewodę [...] wyroki NSA: z 6 lutego 1981 r. SA 819/80, ONSA 1981/1/6, z 20 lipca 1981 r. SA 805/81, ONSA 1981/2/70.) Tożsamy pogląd został przedstawiony w części V uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 9 maja 1989 r. w sprawie Kw 1/89 (OTK 1989/1/3). Pogląd ów sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela.

Tymczasem kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja z 1957 r., jak już wyżej zasygnalizowano, jako podstawę zadysponowania nieruchomością położoną w [...] na rzecz Towarzystwa [...] przywoływała właśnie tego rodzaju akt (uchwałę Prezydium Rządu z [...] września 1950 r.) - co jest okolicznością niesporną. Ta zatem, jako podjęta przez podmiot nie mający w świetle postanowień obowiązującej wówczas ustawy konstytucyjnej z 19 lutego 1947 r. o ustroju i zakresie działania najwyższych organów Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 18, poz. 71), kompetencji do stanowienia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, nie mogła stanowić samodzielnej podstawy prawnej wydania decyzji. W ówczesnym porządku prawnym brak było jednocześnie innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które umożliwiłyby w trybie decyzyjnym przekazanie w zarząd i użytkowanie nieruchomości Skarbu Państwa na rzecz stowarzyszenia, które nie miało statusu stowarzyszenia wyższej użyteczności publicznej. Takim zaś stowarzyszeniem, czego skarżący nie kwestionuje, Polskie Towarzystwo [...] nie było. Nie mogły zatem do niego znaleźć zastosowania, przywoływane w skardze przepisy dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych i wydanego do niego rozporządzenia wykonawczego, do których nawiązuje uchwała w Prezydium Rządu w punkcie 5, odsyłając do stosowania trybu uregulowanego w tym dekrecie przy dalszym przekazywaniu w zarząd i użytkowanie nieruchomości objętych uchwałą. Nawet gdyby podzielić podnoszoną w skardze argumentację, że uchwała ta, zezwalając na przekazywanie nieruchomości "organizacjom politycznym i społecznym", miała stanowić swego rodzaju zalecenie organu zwierzchniego kierowane do organów administracji państwowej w zakresie złagodzenia dekretowych kryteriów, to takiego skutku prawnego efektywnie z całą pewnością wywołać nie mogła. Podmiot ów, nie będąc wyposażonym w kompetencje prawodawczy, nie mógł wszak nie tylko ustanawiać obowiązujących przepisów prawa, ale także zalecać stosowania przepisów obowiązujących do stanów faktycznych, które nie mieściłyby się w hipotezie normy prawnej w nich ujętej. Rację ma zatem Minister, że kontrolowana decyzja, jako oparta li tylko na samoistnej uchwale, wydana została bez podstawy prawnej, co skutkować musi jej eliminacją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Podejmując zatem tej treści rozstrzygnięcie Wojewoda [...] nie naruszył prawa. W konsekwencji czego zgodna z prawem pozostaje także decyzja Ministra Rozwoju utrzymująca decyzję organu pierwszej instancji w mocy, a zarzut naruszenia przezeń art. 156 § pkt 2 k.p.a. pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Zgodzić się również przyjdzie z Ministrem, że jako nie przenosząca praw podmiotowych do nieruchomości, decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] nie mogła ze swej istoty wywołać skutku, który byłby kwalifikowany jako nieodwracalny w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Wskazanie na tę przyczynę wadliwości prawnej decyzji z [...] września 1951 r., w motywach kwestionowanej decyzji, realizuje ustanowioną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, której spełnienie oceniane być musi nie tyle przez pryzmat obszerności ujętych w uzasadnieniu decyzji wywodów prawnych, ale poprzez przez ich adekwatność do okoliczności sprawy i czytelność przedstawienia racji decyzyjnych.

Wbrew temu co podniesiono skardze, także strony postępowania zostały w sprawie zidentyfikowane i oznaczone w rozdzielniku decyzji w sposób prawidłowy. Znajdujące się natomiast przy oznaczeniu skarżącej dodatkowe zapisy o treści: "Biuro Zarządu Głównego [...]" (w przypadku decyzji Wojewody [...]) czy "[...]" (w przypadku decyzji Ministra Rozwoju) nie stanowią elementu nazwy własnej ww. podmiotu, przypisywanej mu wbrew obiektywnie istniejącej rzeczywistości przez organ – jak usiłuje to przedstawić skarżący - ale stanowią wyłącznie fragmentem danych adresowych, pod który decyzja miała być ww. stronie wysłana. Chybiony w tych uwarunkowaniach pozostaje zarzut obarczenia skarżonej decyzji wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., polegającą na skierowaniu jej do osoby niebędącej stroną w sprawie - motywowany rzekomym wadliwym oznaczeniem strony postępowania.

Wyjaśnić przy tym należy, że z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie wynika w jakim fragmencie decyzji administracyjnej oznaczenia strony ma nastąpić. Z punktu widzenia prawidłowości decyzji, której jednym z koniecznych elementów jest wskazanie strony (o czym stanowi art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a.), obojętnym jest czy nastąpi to w jej nagłówku, rozstrzygnięciu, uzasadnieniu czy rozdzielniku. Istotne jest wyłącznie by była ona w niej określona w sposób jednoznaczny. Odmiennie jednocześnie podchodzić należy do zagadnienia miejsca oznaczenia w decyzji strony w zależności od przedmiotu sprawy, w której została ona wydana. O ile zatem zasadnym jawi się jej identyfikacja w samym rozstrzygnięciu, a także w nagłówku decyzji w przypadku bezpośrednio do niej adresowanej wypowiedzi organu o przyznawanych uprawnieniach czy nakładanych obowiązkach. O tyle odmienne podejście możliwe i uzasadnione będzie w przypadku, gdy dane rozstrzygnięcie wyłącznie oddziaływuje na sferę prawną określonych osób. Wówczas bowiem wystarczając jest – jak miało to miejsce w sprawie – wymienienie ich w rozdzielniku decyzji, a więc miejscu, w którym organ administracji wskazuje strony, którym decyzję należy doręczyć.

Skoro zatem zakwestionowanej decyzji nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, ani procesowego, to skarga Polskiego Towarzystwa [...] jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegać musi oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).