II OSK 2472/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-10-11	
Data wpływu	2021-11-02	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Marta Laskowska - Pietrzak /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 374/21	
Skarżony organ	Rada Miasta~Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargi kasacyjne	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 374; art. 20 ust. 1, art. 15, art. 9 ust. 1 i 4, art. 15 zzs 4 ust. 3; Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędzia WSA (del.) Marta Laskowska - Pietrzak (spr.), Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński, po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skarg kasacyjnych B. B. oraz Gminy Miejskiej K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 374/21 w sprawie ze skarg T. Cz., S. Cz. oraz B. B. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Z. [...] – K. [...]" 1. oddala skargi kasacyjne, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 września 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 374/21, po rozpoznaniu sprawy ze skarg T. Cz. i S. Cz. oraz B. B. na uchwałę nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Z.[...] – K. [...]", w uwzględnieniu skargi T. Cz. i S. Cz. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej obejmującej obszar oznaczony jako ZPb.8 (pkt I.), oddalił skargę B. B. (pkt II.) oraz zasądził od Gminy Miejskiej Kraków solidarnie na rzecz skarżących T. Cz. i S. Cz. kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III.).

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.

T. Cz. i S. Cz. oraz B. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dwie niezależne skargi na uchwałę nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Z.[...] – K. [...]".

T. Cz. i S. Cz. w złożonej skardze domagali się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie w części dotyczącej obszaru oznaczonego symbolem ZPb.8 bądź w części dotyczącej działki nr [...] obr. [...] K.. Ponadto wnieśli o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili naruszenie:

1) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny t.j. – Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej jako "u.p.z.p.") przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia działki nr [...] obr. [...] K. pod zieleń urządzoną, ogrody lub zieleń towarzyszącą istniejącym obiektom budowlanym są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, które dla ww. działki wyznacza zabudowę jednorodzinną wolnostojącą i bliźniaczą, a także usługi wolnostojące i wbudowane;

2) art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art 31 ust. 3 Konstytucji przez przekroczenie granic władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie prawa własności skarżących;

3) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez naruszenie zasady równości przez wyłączenie działki skarżących z zabudowy w sytuacji, gdy właściciele nieruchomości sąsiednich o podobnych uwarunkowaniach uzyskali możliwość zabudowy;

4) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez wprowadzenie nakazu odprowadzania wód opadowych w sposób zorganizowany tj. do rowu lub kanalizacji oraz zakazu lokalizacji szczelnych zbiorników na wody opadowe na nieruchomości, pomimo że w ww. przepisach brak jest delegacji do ustalania w planie miejscowym norm nakazujących i zakazujących dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy

i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej adresowanych do podmiotów usytuowanych poza ustrojem administracji publicznej;

5) art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. przez brak określenia w planie miejscowym granic

i sposobów zagospodarowania obszarów osuwania się mas ziemnych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podali, że są właścicielami nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obr. [...] K.. Nieruchomość ta położona jest w obszarze, który mocą zaskarżonej uchwały (§ 23 ust. 1) stanowić ma "Teren zieleni urządzonej", oznaczony symbolem ZPb.8, o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń urządzoną, ogrody lub zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym. W ocenie skarżących, ustanowione planem przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości narusza ich interes prawny wynikający z przysługującego im prawa własności. Skarżący wyjaśnili, że ich postulaty, leżące u podłoża skargi, skierowane są na dopuszczenie przeznaczenia nieruchomości pod jeden dom jednorodzinny i to przy uwzględnieniu rygorów wynikających ze skomplikowanych warunków gruntowych (o ile takie występują). W tym kontekście zarzucili, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., zm. uchwałą Rady Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. oraz uchwałą Rady Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. (dalej jako "Studium"). Zgodnie ze Studium nieruchomość skarżących położona jest w obszarze jednostki urbanistycznej nr 18. W zakresie standardów przestrzennych Studium wyznacza dla tej jednostki zabudowę jednorodzinną wolnostojącą i bliźniaczą, a także usługi wolnostojące i wbudowane. Jak wynika z ustalonych dla tej jednostki wytycznych do planów miejscowych "w terenach wskazanych do zainwestowania znajdujących się w obrębie osuwisk - rozstrzygnięcie co do możliwości zainwestowania, jak również ustalenie parametrów tego zainwestowania nastąpi na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po rozpoznaniu w zakresie uwarunkowań geologicznych" (s. 109, tom III Studium). Zgodnie z generalnymi wytycznymi Studium "uwarunkowanie związane z osuwaniem się mas ziemnych (...) należy każdorazowo weryfikować (...) poprzez przeprowadzenie wyprzedzającego rozpoznania warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk" (s. 108 t. II zasady i kierunki polityki przestrzennej. Cz. II.5.13 Obszary szczególnego zagrożenia). Dla terenu na którym występuje problem osuwisk, Studium nakazuje zatem, aby przed rozstrzygnięciem planistycznym co do możliwości zainwestowania, przeprowadzać "rozpoznanie w zakresie warunków geologicznych". Podstawą rozstrzygnięcia planistycznego winno być więc dokonanie fachowej, specjalistycznej oceny geologicznej. W przypadku nieruchomości skarżących, przyjmując nawet jako możliwy fakt istnienia na części tej działki osuwiska nieaktywnego, co było przyczyną wyłączenia tej nieruchomości z możliwości zabudowy, ustaleń takich nie poczyniono, a wręcz przeciwnie - zignorowano ogólnodostępne opracowania, z których wynika możliwość zainwestowania. Tym samym ustalenia planistyczne przyjęto w sposób niezgodny ze Studium, a możliwość zainwestowania ograniczono w sposób dowolny (wskazując rzekomą. a nie rzeczywistą przyczynę).

Skarżący zwrócili uwagę, że w Zarządzeniu Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] października 2020 r., w ramach uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych, jako przyczynę wyłączenia z zabudowy terenów zagrożonych osuwaniem się ziemi podano "brak kanalizacji opadowych oraz nieszczelności zbiorników kanalizacyjnych". W ocenie skarżących, argument ten pozostaje w sprzeczności z innymi materiałami planistycznymi oraz z zastaną sytuacją faktyczną. W sporządzonej na podstawie art. 14 ust. 5 u.p.z.p. Analizie zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu (zał. 2 do Zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia 13 lutego 2018 r.) w części 4. Dotychczasowy stan infrastruktury technicznej, wyraźnie wskazuje, że obszar objęty planem "znajduje się w zasięgu obsługi miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej eksploatowanej przez MPWiK" (s. 8 Analizy). Ponadto w § 13 ust. 3 pkt 8 oraz w zał. nr 3 do uchwały w części I. 2. lit f wprowadzono "nakaz odprowadzania wód opadowych w sposób zorganizowany tj. do rowu lub kanalizacji" oraz jednocześnie "zakaz lokalizacji szczelnych zbiorników na wody opadowe". Powyższe rozstrzygnięcia są tym samym wewnętrznie sprzeczne: przyczyną wyłączenia

z zabudowy jest jakoby nieszczelność zbiorników kanalizacyjnych a jednocześnie wprowadza się zakaz lokalizacji zbiorników szczelnych.

Skarżący wskazali, że wprowadzone zakazy i nakazy są niezgodne z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak jest bowiem delegacji do ustalania w planie miejscowym norm nakazujących i zakazujących (czyli nakazów, zakazów) adresowanych do podmiotów usytuowanych poza ustrojem administracji publicznej w zakresie obowiązku podłączania do sieci wodociągowej oraz kanalizacji obiektów budowlanych. Tym samym normy zawarte § 13 ust. 3 pkt 3, 8 i 9 lit. "b" zaskarżonej uchwały, jako przewidujące takie nakazy i zakazy, wychodzą poza granice upoważnienia ustawowego, a zatem stanowią materię, która nie powinna być regulowana przez prawodawcę lokalnego. Zakwestionowane przepisy stanowią ponadto niedopuszczoną prawem, wobec braku stosowanego upoważnienia, modyfikację norm § 26 i § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także odpowiednio art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Ponadto treść § 13 ust. 5 pkt 4, przewidującego zakaz wykonywania instalacji na paliwa stałe w obiektach budowlanych na całym obszarze planu, jest – zdaniem skarżących – sprzeczna z art. 96 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, w świetle którego ustalanie zakazów w zakresie eksploatacji instalacji oraz określanie paliw należy zatem do kompetencji sejmiku województwa, a nie do kompetencji rady gminy.

Zdaniem skarżących, zaskarżona uchwala narusza ponadto art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. przez brak określenia w planie granic obszarów osuwania się mas ziemnych.

Skarżący złożyli do akt Opinię geotechniczną dotyczącą warunków zabudowy na dz. nr [...] obr. [...] K., sporządzoną przez biegłego geologa, akcentując w ślad za ww. opinią, że istota problemu sprowadza się do tego, że wbrew obowiązkowi wynikającemu ze Studium organ zaniechał sporządzenia "wyprzedzającego rozpoznania warunków geologicznych" dla nieruchomości skarżących. Gdyby takiego rozpoznania dokonał, to wykluczenie zabudowy, przy zapewnieniu zgodności z zapisami Studium, nie byłoby możliwe.

B. B. w złożonej do Sądu skardze wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa w całości, wyjaśniając, że zakres zaskarżenia (całościowy a nie wyłącznie częściowy, czy to w zakresie konkretnych postanowień lub wyłącznie w zakresie nieruchomości, których skarżący jest właścicielem) wynika ze znacznej ilości uchybień o charakterze istotnym, które uzasadniają eliminację z obrotu zaskarżonej uchwały w całości, a nie jedynie w jej części). Z ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez Sąd braku podstaw do stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały, skarżący wniósł o uznanie za nieważne następujących jej postanowień: § 19 ust. 1, § 22 ust. 1, § 23 ust. 1, § 24 ust. 1, § 26 ust. 1, § 28 ust. 1, § 29 ust. 1, a także o uznanie za nieważną klasyfikacji terenu ZP.1 (co do którego skarżący twierdzi, że należało go sklasyfikować np. jako teren ZPo - ogrody i zieleń towarzysząca obiektom budowlanym). Skarżący wniósł również o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

1) art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 20 ust. u.p.z.p. poprzez ustalenie przeznaczenia znacznej części gruntów (tym w szczególności gruntów skarżącego) w sposób sprzeczny z przeznaczeniem tych gruntów w Studium;

2) art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 20 ust. u.p.z.p. poprzez ustalenie przeznaczenia znacznej części gruntów w sposób sprzeczny ze sformułowanymi

w Studium wytycznymi do planów miejscowych i kierunkami zmian w strukturze przestrzennej (J. [...] – P. N. – Z. i P.) - jako że cześć graficzna zaskarżonej uchwały w powiązaniu z jego częścią tekstową wskazuje, że na terenach skarżącego wyznaczono teren zieleni urządzonej

o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park, co implikuje usunięcie dotychczasowej zabudowy, a w Studium zaliczono te grunty do obszarów Zieleni nieurządzonej oraz zgodnie z kierunkami zmian w strukturze przestrzennej na obszarze J. [...] pn. P. N. – Z. i P., istniejąca zabudowa powinna być utrzymana;

3) art. 9 ust. 4 oraz art. 1 ust. 3 u.p.z.p. zw. z art. 20 ust. u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie istniejącego stanu zagospodarowania terenu;

4) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 140 k.c. poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy przy uchwaleniu zaskarżonej uchwały, wskutek dowolnego i pozbawionego uzasadnienia merytorycznego:

- wyznaczenia Terenu zieleni urządzonej, oznaczonego symbolem ZP.1, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park (§ 24 ust. 1),

- ustalenia na terenie ZP.1 wskaźnika intensywności zabudowy na poziomie 0,01 - 0,2 (§ 24 ust. 2 pkt 2),

- ustalenia na terenie ZP.1 maksymalnej wysokości zabudowy na poziomie 5 metrów (§ 24 ust. 2 pkt 3),

które to ustalenia skutkują nieproporcjonalnym ograniczeniem prawa własności skarżącego do terenów oznaczonych w planie miejscowym symbolem ZP.1, innymi słowy nieruchomość skarżącego co do zasady została wyłączona spod zabudowy

i przeznaczona na publicznie dostępny park, co w istocie stanowi wywłaszczenie skarżącego z jego własności;

5) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 140 k.c. poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy przy uchwaleniu zaskarżonej uchwały, a to wskutek całkowicie dowolnego zawężenia przeznaczenia podstawowego gruntów skarżącego pod publicznie dostępny park (ZP.1), co nastąpiło:

- z całkowitym pominięciem istniejącego ładu oraz warunków przestrzennych, w tym z pominięciem faktu, iż teren objęty przedmiotowym planem miejscowym oraz tereny z nim sąsiadujące są już postrzegane jako krakowski obszar zielony - z którym to ładem i warunkami przestrzennymi nie koliduje obecne zagospodarowanie terenu, który w zaskarżonej uchwale został przeznaczony pod publicznie dostępny park,

- bez uwzględnienia uwarunkowań systemu przyrodniczego Krakowa oraz głównych kierunków kształtowania systemu przyrodniczego przedstawionych w Studium,

- z przekroczeniem przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności oraz zasadą równości ograniczenie prawa własności w odniesieniu do nieruchomości skarżącego;

6) art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione różnicowanie sytuacji właścicieli sąsiadujących nieruchomości, a w efekcie dyskryminację, polegającą na ustaleniu różnego przeznaczenia jednakowych, pod względem planistycznym, działek w zaskarżonej uchwale;

7) przepisu art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez objęcie zaskarżoną uchwałą terenów w żaden sposób ze sobą niepowiązanych, przede wszystkim niepowiązanych pod względem przestrzennym, architektonicznym, krajobrazowym

i historycznym oraz uchwalenie zaskarżonej uchwały bez uwzględnienia ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju jako podstaw kształtowania polityki przestrzennej, poprzez uchwalenie zaskarżonej uchwały ze względu na jak najszybszą konieczność wykonania inwestycji w postaci budowy sali gimnastycznej.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jest właścicielem nieruchomości gruntowych składających się z działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] powstałych w wyniku podziału działki [...], obręb [...].. Nieruchomości skarżącego, które znajdują się w granicach obszaru objętego projektowanymi rozwiązaniami (obręb [...].), graniczą z ciągiem pieszym, łącznie tworząc zwarty teren o kształcie prostokąta wielkości 66,45 ara (dz. nr [...] o pow. 33,62 ara, dz. nr [...] o pow. 17,09 ara, dz. nr [...] o pow. 15,74 ara). Skarżący wyjaśnił, że w 2019 r. uzyskał pozytywną decyzję - pozwolenie na budowę dot. inwestycji polegającej na budowie oczka wodnego wraz z zagospodarowaniem terenu ogrodu. Z kolei w 2020 r. skarżący uzyskał pozytywną decyzję - pozwolenie na budowę dot. inwestycji polegającej na budowie pergoli oraz oczka wodnego wraz z zagospodarowaniem terenu ogrodu. Wyżej wymienione decyzje zostały następnie zmienione m.in.: w dniu [...] stycznia 2020 r. w zakresie zmiany lokalizacji piwniczki ogrodowej, zmiany lokalizacji zbiornika podziemnego na wody opadowe, budowy pergoli ogrodowej wraz z zagospodarowaniem terenu; w dniu [...] kwietnia 2020 r. w zakresie zmiany wyglądu i charakterystycznych parametrów pergoli ogrodowej. Skarżący rozpoczął roboty budowalne w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 w zakresie: "Przebudowy pergoli ogrodowej zlokalizowanej w Krakowie przy ul. M. [...] na działce nr [...] obr. [...] K. na budynek wolnostojący mieszkalny z gabinetem lekarskim oraz pomieszczeniami do odbywania kwarantanny oraz izolacji domowej w przypadku zarażenia koronawirusem COVID-19 w celu zapewnienia maksymalnego bezpieczeństwa zdrowia i życia w ramach zwalczania COVID-19, a o okoliczności rozpoczęcia prac powiadomił stosowny organ administracji architektoniczno-budowlanej pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r."

W ocenie skarżącego, w ramach procedury uchwalania zaskarżonej uchwały organ nie wziął pod uwagę istniejącego stanu zagospodarowania terenu, w szczególności zabudowań powstałych m.in. na działkach skarżącego na podstawie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-l9, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w związku z czasowym zawieszeniem stosowania m.in. przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przepisów u.p.z.p, przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Brak uwzględnienia nowo powstałych zabudowań w procedurze planistycznej oznacza, że organ nie mógł wypełnić dyspozycji przepisu art. 1 ust. 3 u.p.z.p., gdyż nie mógł wyważyć interesów publicznych i prywatnych zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu. Organ uznał, że działki skarżącego są niezabudowane, przez co całkowicie odstąpił od obowiązku wynikającego z ww. przepisu.

Jednocześnie, w związku z nieuwzględnieniem istniejącej zabudowy, zaskarżona uchwała zawiera ustalenia sprzeczne ze wytycznymi Studium, tj. wytycznymi do planów miejscowych i kierunkami zmian w strukturze przestrzennej (J. [...]- P. N. – Z. i P.). Zgodnie z ww. kierunkami zmian w strukturze przestrzennej na obszarze J. [...], istniejąca zabudowa powinna być utrzymana. Wyznaczenie na działkach skarżącego terenu zieleni urządzonej mogłoby implikować usunięcie dotychczasowej zabudowy, co stanowi oczywistą sprzeczność z ustaleniami Studium stanowiącymi nakaz utrzymania istniejącej zabudowy.

Skarżący podkreślił, że zgodnie z § 24 ust. 1 zaskarżonej uchwały, na działkach skarżącego został wyznaczony "Teren zieleni urządzonej", oznaczony symbolem ZP.1 o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park. Przeznaczenie działek skarżącego pod publicznie dostępny park oznacza w istocie wywłaszczenie skarżącego, tj. najdalej idącą ingerencję w prawo własności zmierzającą do pozbawienia skarżącego przedmiotowego prawa. W ocenie skarżącego, rozwiązanie to jest całkowicie nieuzasadnione z punktu widzenia zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego. Obszar, w jakim znajduje się nieruchomość skarżącego, jest otoczony ogólnodostępnymi, publicznymi terenami zielonymi, do których należy m.in. Las W.. Potwierdzeniem tego faktu jest chociażby dokument pn. "Kierunki rozwoju i zarządzania terenami zieleni w Krakowie na lata 2019 – 2030", w którym ta cześć miasta nazywana jest "zachodnim klinem zieleni". O niezasadności kreowania nowych terenów zieleni na przedmiotowym obszarze świadczą również statystyki dotyczące terenów zielonych w poszczególnych dzielnicach miasta Krakowa. Zgodnie ze stanem na dzień[...]grudnia 2014 r., zapotrzebowanie na tereny zieleni publicznej o funkcji rekreacyjnej

w dzielnicy Z.[...] wynosiło 22,04 ha (z uwagi na 22.040 zameldowanych mieszkańców), natomiast istniejąca powierzchnia terenów zieleni publicznej o funkcji rekreacyjnej wynosiła 60.69 ha. Kolejnym dokumentem potwierdzającym brak zasadności tworzenia nowego parku jest treść Jednolitej Listy Rankingowej inwestycji miejskich w zakresie zieleni ("JLR"). Publicznie dostępnego parku wyznaczonego na nieruchomości skarżącego nie wymieniono bowiem wśród 28 inwestycji umieszczonych na JLR, co oznacza, że nie jest w żaden sposób zaplanowaną inwestycją, lecz jedynie zupełnie bezpodstawnym i nieuzasadnionym działaniem organu przy uchwalaniu planu miejscowego. Przeznaczenie obszaru oznaczonego

w zaskarżonej uchwale jako ZP.1 pod publicznie dostępny park jest zatem sprzeczne z zasadą proporcjonalności i stanowi arbitralne przekroczenie granic władztwa planistycznego.

Odpowiadając na skargi Prezydent Miasta Krakowa wniósł o ich oddalenie.

Odnosząc się do skargi właścicieli działki nr ewid. [...] organ wyjaśnił, że w ramach procedury planistycznej Geolog Powiatowy pismem z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...], pozytywnie zaopiniował projekt planu. Dodatkowo Wydział Kształtowania Środowiska pismem z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...] pozytywnie zaopiniował projekt planu w zakresie cyt.: terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Dlatego pomimo, że dokument Studium wyznacza dla działki nr [...] - jako główny kierunek zagospodarowania - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, to ze względu na fakt położenia nieruchomości w zasięgu występowania osuwisk nieaktywnych, podjęto decyzję o wyłączeniu możliwości lokalizowania nowej zabudowy dla wszystkich działek znajdujących się w obszarze planu, a będących w zasięgu występowania osuwisk nieaktywnych.

Odnosząc się do zarzutów skargi B. B. organ podkreślił, że żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie nakłada na organ planistyczny obowiązku odwzorowania w planie miejscowym istniejącego stanu zagospodarowania terenu. Funkcją planu miejscowego jest ustanowienie przyszłego, docelowego porządku planistycznego w obszarze objętym jego granicami.

Organ wyjaśnił również, że pomimo, iż dokument Studium wyznacza dla nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...], [...] - jako główny kierunek zagospodarowania - teren zieleni nieurządzonej, to ze względu na występujące w obszarze wybitne wartości krajobrazowe, organ planistyczny powziął decyzję, aby działki skarżącego zakwalifikować do kategorii terenu zieleni urządzonej przeznaczonej pod park publiczny. Teren parku publicznego o powierzchni 1,5 ha, oznaczony symbolem ZP.1, jest położony przy jednym z głównym szlaków prowadzących na Kopiec Kościuszki i Sikornik, w sąsiedztwie zespołu zabytkowej zabudowy zbiornika głównego Miejskiego Wodociągu usytuowanego przy ulicy W. Teren parku obejmuje działki w posiadaniu osób fizycznych oraz Gminy Miejskiej Kraków, a docelowo, poprzez realizację celu publicznego i wykup gruntów, stanie się w całości terenem miejskim i będzie stanowił w przyszłości otwarty teren zielony dostępny dla wszystkich mieszkańców Krakowa. Celem lokalizacji parku jest zagwarantowanie przyszłym pokoleniom terenu zagospodarowanego i otwartego oraz wprowadzenie w obszar zieleni służącej rekreacji i wypoczynkowi. Wyznaczenie publicznie dostępnego parku zapewnia realizację potrzeby interesu publicznego i potrzeby społeczeństwa.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), połączył sprawę ze skargi B. B. (sygn. akt II SA/Kr 458/21) ze sprawą ze skargi T. Cz. i S. Cz. (sygn. akt II SA/Lu 374/21) w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, i dalsze prowadzenie pod wspólną sygnaturą akt II SA/Kr 374/21.

Po rozpoznaniu skarg Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że jedynie skarga T. Cz. i S. Cz. zasługuje na uwzględnienie. W konsekwencji powołanym we wstępie wyrokiem z dnia 9 września 2021 r. Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej obejmującej obszar oznaczony jako ZPb.8 oraz, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę B. B..

W uzasadnieniu wyroku w pierwszej kolejności wskazano, że obie skargi zostały złożone w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., aktualny t.j. – Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej jako "u.s.g."). Sąd wyjaśnił, że skarga wniesiona na tej podstawie nie ma charakteru actio popularis – do jej wniesienia legitymuje jedynie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. W orzecznictwie przyjmuje się jednak powszechnie, że właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze objętym planem miejscowym, ma legitymację do jego zaskarżenia. Zarówno działka nr ewid. [...], stanowiąca własność skarżących T. Cz. i S. Cz., jak i działki nr ewid. [...], [...] i [...], będące własnością skarżącego B. B., są natomiast objęte postanowieniami zaskarżonej uchwały.

Oceniając skargi pod kątem ich dopuszczalności Sąd podkreślił również, że ze względu na datę podjęcia przez Radę Miasta Krakowa uchwały nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Z.[...] - K. [...]" ([...] marca 29018 r.), skarżący nie byli obowiązani do poprzedzenia skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935).

Sąd I instancji opisał kolejno czynności wykonane w ramach procedury związanej ze sporządzeniem zaskarżonego planu, a następnie stwierdził, że badając dokumentację planistyczną nie dopatrzył się naruszenia procedury planistycznej uregulowanej w art. 17 u.p.z.p. i w związku z tym uznaje, że była ona prawidłowa.

Dokonując oceny zarzutów skarg związanych z naruszeniem zasad sporządzania planu, Sąd uznał za zasadny zarzut skargi T. Cz. i S. Cz., dotyczący naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., czyli sprzeczności kontrolowanego planu w zakresie działki tych skarżących z zapisami Studium.

Sąd wskazał, że dla części działki nr [...] (dla tej części działki, która została objęta zaskarżonym planem) Studium wyznacza teren zabudowy mieszkaniowej (MN). Dla terenów zabudowy mieszkaniowej Studium wyznacza: funkcję podstawową - zabudowa jednorodzinna (realizowana jako budynki mieszkalne jednorodzinne lub ich zespoły, w których wydzielono do dwóch lokali mieszkalnych lub lokal mieszkalny oraz lokal użytkowy o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie (w tym realizowaną jako ogrody przydomowe); funkcję dopuszczalną - usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty

i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

Natomiast w zaskarżonym planie przeznaczenie leżącej w jego obrębie części działki nr [...] to teren zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń urządzoną, ogrody lub zieleń towarzyszącą istniejącym obiektom budowlanym, oznaczony w zaskarżonym planie symbolem ZPb.8. Nieruchomość ta jest przy tym objęta ustaleniami zaskarżonej uchwały częściowo, natomiast w pozostałym zakresie w dalszym ciągu objęta jest ustaleniami uchwały Rady Miasta Krakowa Nr [...]z dnia [...] lipca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "W. [...]" (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego Nr [...], poz. 3387 z dnia 4 sierpnia 2011 r.). Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "W. [...]", działka ewidencyjna nr [...] przeznaczona została pod teren zieleni - ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, oznaczony symbolem ZPo.12.

Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem Sądu, należy stwierdzić, że przyjęte w zaskarżonym planie przeznaczenie działki nr [...] jest niezgodne z przewidzianą

w Studium jej funkcją. Przeznaczenie w planie miejscowym leżącej w nim części działki nr [...] w całości pod teren zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń urządzoną, ogrody lub zieleń towarzyszącą istniejącym obiektom budowlanym, oznaczony w zaskarżonym planie symbolem ZPb.8, nie tylko narusza ustalenia Studium, ale jest z nim sprzeczne. Dlatego zarzuty skargi T. Cz. i S. Cz. oraz podniesioną w niej argumentację Sąd uznał za zasadną.

WSA w Krakowie podkreślił, że argumentacja odpowiedzi na skargę nie mogła skutkować oddaleniem skargi. Organ planistyczny nie może bowiem arbitralnie zmieniać przeznaczenia gruntu w sposób niezgodny ze Studium. Tymczasem Studium nakazywało przeprowadzenie wyprzedzającego rozpoznania warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi, czego organ w odniesieniu do działki nr [...] nie dokonał, a co zasadnie zarzuciła i wyjaśniła skarga, której argumentację Sąd tym samym podzielił i przyjął za własną.

Odnosząc się do skargi B. B. Sąd I instancji stwierdził, że jest ona niezasadna. Sąd podzielił w tym wypadku argumentację odpowiedzi na skargę i przyjął ją za własną. Podkreślił przede wszystkim, że przeznaczenie działek nr [...], nr [...] i nr [...] w planie miejscowym pod teren zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park, oznaczony symbolem ZP.1, jest zgodne z przewidzianą w Studium funkcją dopuszczalną tej kategorii terenu. Jako kierunek zmian w strukturze przestrzennej dla jednostki nr [...] P.N. - Z. i P., Studium wskazuje na możliwość aktywizacji zieleni nieurządzonej w kierunku sportu, rekreacji i wypoczynku. Zapis ten znajduje odzwierciedlenie w zaskarżonym planie miejscowym, w którym dla terenów zlokalizowanych w sąsiedztwie Kopca Kościuszki wyznaczono tereny zieleni publicznej ze względu na wybitne walory krajobrazowe. Wobec powyższego, dla działek nr [...], [...], [...], w treści zaskarżonego planu miejscowego określono przeznaczenie pod Teren zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park oznaczony na rysunku symbolem ZP.1. Ustalenia planistyczne w tym zakresie są zatem zgodne z wytycznymi Studium. Okoliczność, iż zapisy zawarte w dokumencie Studium ze swej istotny są elastyczne m.in. w zakresie jakim obejmują funkcję podstawą i dopuszczalną nie powinien przesądzać o niezgodności zaskarżonej uchwały. Sąd ponadto podkreślił za organem, że ustalenia skarżonego planu dla ww. nieruchomości skarżącego B. B. stanowią kontynuację wizji planistycznej przyjętej dla nieruchomości w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "W. [...]".

Odnosząc się do argumentów skarżącego B. B. dotyczących dotychczasowego zagospodarowania jego działek, Sąd także podzielił argumentację organu z odpowiedzi na skargę. Wskazał, że prawomocna decyzja o pozwoleniu na budowę może być realizowana niezależnie od ustaleń planu. Żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie nakłada natomiast na organ planistyczny obowiązku odwzorowania w planie miejscowym istniejącego stanu zagospodarowania terenu. Funkcją planu miejscowego jest ustanowienie przyszłego, docelowego porządku planistycznego w obszarze objętym jego granicami. Zgodnie z art. 35 u.p.z.p., tereny, których przeznaczenie pian miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.

Sąd zaakceptował stanowisko organu w kwestii związanej z przebudową pergoli ogrodowej zlokalizowanej w Krakowie przy ul. M. [...] na działce nr [...], na budynek wolnostojący mieszkalny z gabinetem lekarskim oraz pomieszczeniami do odbywania kwarantanny oraz izolacji domowej w przypadku zarażenia koronawirusem COVID-19 w celu zapewnienia maksymalnego bezpieczeństwa zdrowia i życia w ramach zwalczania COVID-19, która to inwestycja realizowana jest przez skarżącego B. B. na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 poz. 374).

W konsekwencji powyższych ustaleń WSA w Krakowie stwierdził, że kontrolowany plan w odniesieniu do działek nr [...], nr [...] i nr [...] nie narusza art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Nadto uznał, że plan nie narusza też zasady proporcjonalności. W ocenie Sądu, ingerencja planistyczna kontrolowanego organu planistycznego mieści się w ramach prawa, nie narusza ustaleń Studium przewidującego na tym terenie zieleń i nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego. Plan w odniesieniu do działek nr [...], nr [...]

i nr [...] nie naruszył także, wobec argumentacji przedstawionej powyżej, treści art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., gdyż w treści planu organ planistyczny nie nadużył władztwa planistycznego, a jego rozstrzygniecie planistyczne jest, wbrew temu co twierdzi skarżący, uzasadnione względami interesu publicznego przemawiającymi za zgodnym z prawem ograniczeniem sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości (działek nr [...], [...] i [...]) przez skarżącego B. B.. Zakres ingerencji gminy w prawo własności tego skarżącego nie nosi tym samym znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego w akcie prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wnieśli Gmina Miejska Kraków oraz skarżący B. B., reprezentowani przez profesjonalnych pełnomocników, przy czym skargą kasacyjną Gminy Miejskiej Kraków ww. wyrok zaskarżono w części obejmującej jego pkt I. i III., natomiast B. B. wyrok ten zaskarżył w zakresie jego pkt II.

Skarga kasacyjna Gminy Miejskiej Kraków oparta została na następujących zarzutach:

I. Naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 zdanie pierwsze oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi przy jednoczesnym nierozważeniu zagadnienia istotności naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, która to istotność dopiero determinuje stwierdzenie nieważności planu miejscowego, a ponadto poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi pomimo, że ustalenia planu miejscowego są zgodne (nie są sprzeczne) z zapisami studium,

2) art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu i oparcie orzeczenia nie na całości akt sprawy, to jest z pominięciem całości zapisów Studium i w efekcie uznanie, że ustalenia planu miejscowego dla nieruchomości skarżącej są niezgodne ze studium,

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust 1 zdanie pierwsze, w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, względnie stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodnego z przewidzianą w Studium dla danego obszaru funkcją dopuszczalną (to jest na gruncie niniejszej sprawy pod tereny zieleni urządzonej) i niezgodnego z funkcją podstawową (to jest na gruncie niniejsze sprawy pod zabudowę jednorodzinną), podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna przyjmować, że nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodnego z przewidzianą w studium dla danego obszaru funkcją dopuszczalną (to jest na gruncie niniejszej sprawy pod tereny zieleni urządzonej) i niezgodnego z funkcją podstawową (to jest na gruncie niniejsze sprawy pod zabudowę jednorodzinną);

2) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że ocena zgodności planu miejscowego ze studium może być dokonywana nie w oparciu o całość zapisów studium, a jedynie o jego fragment, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna przyjmować, że ocena zgodności planu miejscowego ze studium musi być dokonywana w oparciu o całość zapisów studium;

3) art. 6 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że ustalone, zgodnie z zapisami studium, przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, stanowi o przekroczeniu władztwa pianistycznego gminy i jednocześnie stanowi o naruszeniu prawa własności skarżących, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna przyjmować, że ustalone, zgodnie z zapisami studium, przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, nie stanowi o przekroczeniu władztwa pianistycznego gminy i jednocześnie stanowi o naruszeniu prawa własności skarżących.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie w tym zakresie do ponownego rozpoznania. Nadto wniosła o zasądzenie od skarżących T. Cz. i S. Cz. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W skardze kasacyjnej B. B. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 10 w zw. z art. 90 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 i § 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady jawności posiedzeń sądowych poprzez brak wyznaczenia rozprawy w sprawie i podjęcie rozstrzygnięcia na posiedzeniu niejawnym i tym samym uniemożliwienie skarżącemu przedstawienia swoich racji bezpośrednio składowi orzekającemu;

2) art. 12a § 4 p.p.s.a. poprzez brak udostępnienia skarżącemu akt sprawy przed wydaniem zaskarżonego wyroku i tym samym uniemożliwienie mu weryfikacji prawidłowości przebiegu procedury planistycznej;

3) art. 147 § 1 w zw. art. z 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędne niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 16 grudnia 2020 r., pomimo zachodzących ku temu podstaw wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a to naruszenia przez organ gminy zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyrażonych w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.,

4) art. 151 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi przez Sąd I instancji, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie przez Sąd I instancji obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczącej nieruchomości składającej się z działek nr [...], nr [...] i nr [...], stanowiących własność skarżącego,

5) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymaganiom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku przedstawienia i rozpoznania przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego i stosownego ustosunkowania się do nich oraz oparciu się wyłącznie na argumentacji podniesionej przez organ w odpowiedzi na skargę;

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegającą na uznaniu, iż władztwo planistyczne gminy w toku procedury planistycznej umożliwia ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia całkowicie odmiennego od przewidzianego w studium dla tego samego terenu;

2) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.,

a w konsekwencji błędne uznanie, że nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy określaniu przeznaczenia nieruchomości skarżącego, podczas gdy obowiązujące Studium ustala dla działek [...], [...], [...] teren zieleni nieurządzonej (ZR), który przewiduje jako funkcję podstawową - różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolnej oraz funkcję dopuszczalną - zabudowa/zagospodarowanie terenu realizowane jako terenowe urządzenia sportowe, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznej czynnej, wody powierzchniowe, stawy, rowy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni urządzonej, zieleń izolacyjną, ogrody działkowe

i botaniczne, rekultywacja wyrobisk w obrębie których zakończona została eksploatacja kopalin, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych, zaś w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są one przeznaczone na tereny zieleni urządzonej

o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park, oznaczony symbolem ZP.l, co wyklucza możliwość wykonania jakiejkolwiek zabudowy na powyższym terenie oraz stanowi przesłankę do wywłaszczenia Skarżącego z przysługującego mu w stosunku do tych działek prawa własności;

3) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. oraz w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a w konsekwencji błędne uznanie, że nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego i bezpodstawnego ograniczenia prawa własności skarżącego poprzez ustalenie przeznaczenia nieruchomości skarżącego pod publicznie dostępny park, podczas gdy obowiązujące Studium ustala dla działek [...], [...], [...] całkowicie odmienny kierunek zagospodarowania oznaczony symbolem ZR, a ponadto mimo, iż nie istnieje interes publiczny, który przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności uzasadniałby takie przeznaczenie nieruchomości skarżącego prowadzący de facto do wywłaszczenia skarżącego, w sytuacji w której zagospodarowanie terenu sąsiedniego nie wymaga i nie uzasadniania lokalizacji parku w tym terenie;

4) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a w konsekwencji błędne uznanie, że w toku procedury planistycznej nie doszło do naruszenia zasady równości wobec prawa, podczas gdy właściciele nieruchomości o podobnych uwarunkowaniach w stosunku do nieruchomości skarżącego uzyskali

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego możliwość zabudowy swoich nieruchomości, bez groźby przyszłego wywłaszczenia,

a w przypadku nieruchomości skarżącego doprowadziło do rzeczywistego wywłaszczenia skarżącego i uniemożliwienie mu korzystanie

z nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie B. B. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku przez Sąd I instancji w trybie art. 179a p.p.s.a., a w przypadku niezastosowania przez Sąd I instancji trybu autokontroli, wniósł

o uchylenie zaskarżonego wyroku i merytoryczne rozpoznanie złożonej skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Obie skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.

Podkreślić na wstępie należy, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skarg kasacyjnych, a w konsekwencji uprawniony był do zbadania legalności wyroku Sądu I instancji w zakresach zakwestionowanych tymi skargami. Jednocześnie granice skarg kasacyjnych wyznaczone były wskazanymi w nich podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Mając na względzie, że zakres zaskarżenia skargami kasacyjnymi wniesionymi w niniejszej sprawie jest różny, konieczne jest dokonanie odrębnej oceny poszczególnych części kwestionowanego wyroku w konfrontacji z przypisanymi im odpowiednio w poszczególnych skargach kasacyjnych zarzutami.

Przypomnieć należy, że skarżąca kasacyjnie Gmina Miejska Kraków wytyczyła zakres zaskarżenia wyroku Sądu I instancji ograniczając go do części obejmującej orzeczenie zawarte w pkt I. i III. zaskarżonego wyroku, a więc orzeczenie o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej w sprawie uchwały Rady Miasta Krakowa w części tekstowej i graficznej obejmującej obszar oznaczony jako ZPb.8, zapadłe wskutek uwzględnienia skargi T. Cz. i S. Cz. na ww. uchwałę, a także będące konsekwencją uwzględnienia skargi tych skarżących orzeczenie o zasądzeniu na ich rzecz od Gminy Miejskiej Kraków zwrotu kosztów postępowania. Skarga kasacyjna zwalczająca tę część wyroku oparta została na obu podstawach zawartych w art. 174 p.p.s.a., a więc zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Obie te grupy zarzutów nie znajdują jednak usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty skarżącej kasacyjnie Gminy przede wszystkim zmierzają do zakwestionowania przyjętej przez Sąd I instancji oceny, iż zaskarżona uchwała nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Z.[...] - K. [...]", w części tekstowej i graficznej obejmującej obszar oznaczony jako ZPb.8, w którym położona jest stanowiąca własność T. Cz. i S. Cz. działka nr ewid. [...], narusza postanowienia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., zm. uchwałą Rady Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...]marca 2010 r. oraz uchwałą Rady Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeprowadzona przez Sad I instancji ocena zgodności ww. uchwał we wskazanym zakresie, jest jednak prawidłowa.

Nie budzi wątpliwości, że konieczność przestrzegania zgodności treści ustaleń zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jest jedną z podstawowych zasad ich sporządzania. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Jest zatem aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. Jakkolwiek studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego (nie jest aktem prawa miejscowego – art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), to jako akt planistyczny, z mocy art. 9 ust. 4 u.p.z.p., bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazuje na to również treść art. 15 ust.1 u.p.z.p. stosownie do którego wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Konsekwencją wspomnianego obowiązku jest art. 20 ust. 1 u.p.z.p. według którego rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

Użyte w powyższym unormowaniu sformułowanie "nie narusza ustaleń studium" wskazuje, że określenie to należy traktować jako synonim zwrotu "nie jest sprzeczny", w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.). Ponadto, w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., stwierdzić trzeba, że stan taki będzie miał miejsce, gdy plan miejscowy dokona sprecyzowania ustaleń studium lub na podstawie przyznanego gminie władztwa planistycznego unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianych w studium (por. I. Zachariasz (w:) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. H. Izdebski, I. Zachariasz, komentarz do art. 20, System Informacji Prawnej Lex). Punktem wyjścia do dokonania oceny studium,

o której mowa w art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest zawsze przedmiot

i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie zatem naruszał studium wtedy, gdy studium zawierać będzie niewątpliwe ustalenia co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów, zaś funkcje te i przeznaczenie tych terenów plan miejscowy określi w sposób odmienny (różny). Plan miejscowy ma doprecyzować określone w studium zasady prowadzenia polityki przestrzennej i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zasadniczej zmiany lub modyfikacji. Zmiany przeznaczenia terenów w planie miejscowym, nieprzewidzianej w studium, gmina może dokonać dopiero po uprzedniej zmianie studium z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (por. wyroki NSA: z 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 466/11; z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 729/21; opubl. w CBOSA).

Jak prawidłowo wskazano w zaskarżonym wyroku, dla objętej zaskarżoną uchwałą części działki [...] Studium wyznacza teren zabudowy mieszkaniowej (MN). Dla terenów zabudowy mieszkaniowej Studium wyznacza: 1) funkcję podstawową - zabudowa jednorodzinna (realizowana jako budynki mieszkalne jednorodzinne lub ich zespoły, w których wydzielono do dwóch lokali mieszkalnych lub lokal mieszkalny oraz lokal użytkowy o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie (w tym realizowaną jako ogrody przydomowe); 2) funkcję dopuszczalną - usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

Z kolei w zaskarżonym planie miejscowym, objęta tym aktem część działki nr [...] znalazła się w obszarze o symbolu ZPb.8, przeznaczonym pod teren zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń urządzoną, ogrody lub zieleń towarzysząca istniejącym obiektom budowlany. Jak wyjaśnił organ gminy w odpowiedzi na skargę, o takim przeznaczeniu gruntu w obrębie działki nr [...] zadecydowały uwarunkowania geologiczne tego terenu (istniejące tam osuwisko). Organ powołał się przy tym na pozyskana w toku procedury planistycznej opinię Geologa Powiatowego.

Dokonując zostawienia powyższych aktów, za oczywistą uznać przyjdzie sprzeczność przeznaczenia części działki nr [...] należącej do obszaru ZPb.8, z określoną w Studium funkcją podstawową tego terenu w postaci zabudowy jednorodzinnej. Przeznaczenie tego gruntu mieści się jednak w przewidzianej dla niego w Studium funkcji dopuszczalnej dla tej jednostki. W tej sytuacji ocena, czy określenie w planie miejscowym przeznaczenia ww. terenu w sposób odpowiadający jedynie funkcji dopuszczalnej, natomiast sprzecznego z jego funkcją podstawową, jest wystarczające dla zachowania zgodności planu miejscowego ze Studium, jak słusznie przyjął Sąd I instancji, wymagała uwzględnienia generalnych wytycznych dla danej jednostki, zawartych w treści Studium. W ramach tych wytycznych wskazano natomiast m.in., że "(....) Dla terenów gdzie występują osuwiska, a Studium wskazuje je do zainwestowania, to wskazanie to nie jest wiążące. Nadrzędne znaczenie posiada tutaj uwarunkowanie związane z osuwaniem się mas ziemnych, które należy każdorazowo weryfikować przy przeznaczeniu danego terenu do zainwestowania podczas sporządzania planu miejscowego, poprzez przeprowadzenie wyprzedzającego rozpoznania warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi (Tom II Studium, str. 108). W Studium wskazano ponadto, że "w terenach wskazanych do zainwestowania znajdujących się w obrębie osuwisk - rozstrzygnięcie co do możliwości zainwestowania, jak również ustalenie parametrów tego zainwestowania nastąpi na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po rozpoznaniu w zakresie uwarunkowań geologicznych" (Tom III Studium, str. 109).

W świetle powyższych postanowień należy zgodzić się z argumentacją właścicieli działki nr ewid. [...], iż przeznaczenie objętej zaskarżoną uchwałą części tej nieruchomości pod zieleń urządzoną, z wyłączeniem możliwości zabudowy byłoby zgodne ze Studium jedynie wówczas, gdyby za takim rozwiązaniem przemawiały wyniki przeprowadzonego w tok procedury planistycznej rozpoznania uwarunkowań geologicznych danego terenu, przeprowadzonego w sposób określony dla wyznaczania i udokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi. Tymczasem podjęcie zaskarżonej uchwały nie zostało poprzedzone rozpoznaniem warunków geologicznych w obrębie objętej planem części działki nr [...], albowiem takiego charakteru – wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Gminy – nie można przypisać powoływanym przez organ planistyczny "konsultacjom z Geologiem Powiatowym", które, jak wynika z akt sprawy, sprowadzają się wyłącznie do opinii właściwego Starosty dokonanej w trybie art. 17 pkt 6 lit. "a" tiret ósme u.p.z.p., a przy tym – jak słusznie zauważyli skarżący - pozyskanej na podstawie przedstawionego temu organowi projektu planu zakładającego wyłączenie z zabudowy spornego obszaru. Uznanie przez organ Gminy, że pozytywne zaopiniowanie przez Starostę projektu planu w takim kształcie, wypełnia warunek rozpoznania warunków geologicznych, a przy tym jednocześnie potwierdza, że owe warunki w obrębie działki nr [...] uzasadniają wyłączenie jej z możliwości zabudowy, było zatem nieuprawnione. Powyższe oznacza, że w okolicznościach niniejszej sprawy obszar oznaczony w planie symbolem ZPb.8 został objęty zmianą przeznaczenia gruntu polegająca na wyłączeniu możliwości jego zabudowy, bez wymaganego w Studium w przypadku takiego ograniczenia rozpoznania uwarunkowań geologicznych terenu, a więc w sposób arbitralny i tym samym niezgodny ze Studium, co słusznie Sąd I instancji zakwalifikował jako naruszenie zasady wynikającej z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zgodność planu ze studium nie może być bowiem rozumiana ogólnie i nie może oznaczać możliwości ustalania w planie przeznaczenia danego terenu z całkowitym pominięciem przyjętych w Studium zasad owego działania na etapie uchwalania planu miejscowego. Stwierdzonej niezgodności zaskarżonej uchwały ze Studium – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Gminy – nie sposób przy tym przypisać wagi jedynie nieistotnego (a tym samym niewypełniającego dyspozycji art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) naruszenia zasady sporządzania planu, skoro wyłączenie z zabudowy terenu ZPb.8 bez uprzedniego zbadania, czy takie rozwiązanie jest konieczne ze względu na aktualnie występujące na tym terenie warunki geologiczne, prowadzić mogło nieuzasadnionego, albowiem zbędnego z punktu widzenia interesu publicznego, ograniczenia prawa własności skarżących.

Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej Gminy, odnoszące się do pkt. I. i III. zaskarżonego wyroku, a wskazujące na naruszenie art. 6 ust. 1, art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. Chybiony jest tym samym również zarzut naruszenia tą częścią wyroku art. 147 § 1 p.p.s.a., albowiem opisana wyżej niezgodność zaskarżonego planu ze Studium uzasadniała zastosowanie tego przepisu w odniesieniu do części planu obejmującej obszar o symbolu ZPb.8. Kontrolę planu miejscowego w tym zakresie Sąd przeprowadził ponadto zgodnie z wymogami określonymi w art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej B. B. dla porządku przypomnieć trzeba, że skargą tą objęto wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 września 2021 r. w zakresie jego punktu II., a więc w zakresie orzeczenia o oddaleniu skargi tego skarżącego na uchwałę nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Z.[...] – K. [...]". Skarga kasacyjna B. B. również została oparta zarówno na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jak i na zarzucie naruszenia prawa materialnego.

Spośród tych zarzutów za najdalej idące, albowiem wskazujące na wystąpienie w niniejszej sprawie przesłanki nieważności postępowania opisanej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (pozbawienie strony możności obrony swych praw), uznać należy zarzuty naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 10 w zw. z art. 90 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 i § 3 Konstytucji RP, mające polegać na braku przeprowadzenia rozprawy i podjęciu rozstrzygnięcia na posiedzeniu niejawnym, oraz w postaci art. 12a § 4 p.p.s.a., mające polegać na niezapewnieniu skarżącemu dostępu do akt sprawy przed wydaniem zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się do powyższych zarzutów wyjaśnić trzeba, że do pozbawienia strony możliwości obrony jej praw dochodzi wówczas, gdy z powodu naruszenia przez sąd lub stronę przeciwną określonych przepisów lub zasad procedury, strona nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na następnych rozprawach poprzedzających wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt II GSK 378/05, LEX nr 193342; z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt FSK 2356/04, LEX nr 175406; z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1697/20, opubl. CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym pozbawienie możności obrony swych praw należy rozumieć ściśle - chodzi w takim wypadku o kardynalne błędy dotyczące udziału strony w postępowaniu sądowym, a nie jakiekolwiek usterki czy utrudnienia w tym zakresie. Generalnie rzecz ujmując, pozbawienie strony możności obrony swych praw w procesie stwarza sytuację, w której sąd nie powinien w ogóle przystępować do ostatecznego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt III FSK 3513/21, LEX nr 3192379).

Z akt sprawy wynika, że zarządzeniem z dnia [...] maja 2021 r. Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) oraz zarządzenia nr 61 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw, skierował niniejszą sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Termin posiedzenia niejawnego, na którym zostanie rozpoznana sprawa, wyznaczony został na dzień [...] czerwca 2021 r. Jednocześnie zarządzeniem tym nakazano powiadomić strony postępowania (w tym pełnomocnika skarżącego B. B. – radcę prawnego Ł. G.) o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym oraz o przyczynie zastosowania takiego trybu rozpoznania sprawy (znaczny wzrost zachorowalności na COVID-19), a także o wyznaczonym terminie posiedzenia. Zawiadomienie o takiej treści pełnomocnikowi skarżącego doręczono w dniu 12 maja 2021 r. wraz z odpisem odpowiedzi na skargę. W dniu 28 maja 2021 r. (data wpływu: 1 czerwca 2021 r.) pełnomocnik B. B. złożył pismo procesowe, w którym przedstawił stanowisko skarżącego odnośnie do argumentów przedstawionych przez organ w odpowiedzi na skargę.

Należy zauważyć, że zastosowany w sprawie przepis 15 zzs4 ust. 3 ww. specustawy (który obowiązywał do dnia 2 lipca 2021 r.) nie uzależniał rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym od zgody strony lub stron postępowania. Jego zastosowanie ustawodawca uzależnił natomiast przede wszystkim od stwierdzenia możliwości wywołania nadmiernego zagrożenia dla zdrowia w przypadku przeprowadzenia rozprawy. Okoliczność, iż w okresie, w którym zapadł wyrok Sądu I instancji, przeprowadzenie rozprawy w warunkach epidemii mogło stanowić zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, ze względu na swą oczywistość nie wymaga jednak dodatkowego uzasadnienia. W sprawie spełniona była również dodatkowa, przewidziana ww. przepisem przesłanka niezbędności rozpoznania sprawy bez dalszej zwłoki, to jest bez nieograniczonego czasowo oczekiwania na zakończenie stanu epidemii. Zastosowanie powyższego przepisu skutkujące rozpoznaniem sprawy na posiedzeniu niejawnym, było zatem uzasadnione, a przy tym nie sposób uznać, że skutkiem takiego działania było pozbawienie skarżącego możności obrony swych praw. Jakkolwiek rozpoznawana sprawa ma skomplikowany, wielowątkowy charakter i jest złożona pod względem faktycznym i prawnym, niemniej strony postępowania, w tym skarżący, miały pełną możliwość przedstawiania swych stanowisk na piśmie, również po powzięciu wiadomości o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne (z której to możliwości skarżący B. B. poprzez swojego pełnomocnika skorzystał). Nie sposób nadto uznać, ażeby rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w jakimkolwiek aspekcie ograniczało możliwość przeprowadzenia kontroli zaskarżonej uchwały oraz wpłynęło na ocenę jej zgodności z prawem. Z kolei oczekiwanie na ustąpienie epidemii przesunęłoby rozpoznanie sprawy o znaczny okres (niemożliwy do przewidzenia w dacie podjęcia decyzji o rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym), co przeczyłoby dyrektywie rozpoznawania spraw bez zbędnej zwłoki, a także utrzymywałoby stan niepewności stron postępowania, w tym także skarżącego, co do ich sytuacji prawnej.

Należy przy tym zauważyć, że autor skargi kasacyjnej sprowadza uzasadnienie powyższego zarzutu do twierdzenia, że przeprowadzenie rozprawy pozwoliłoby skarżącemu na ustne przedstawienie swoich argumentów. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił jednak, czy, a jeśli tak to w jaki sposób brak zapewnienia skarżącemu takiej możliwości przełożył się na jakiekolwiek błędy postępowania wyjaśniającego. Niezależnie od tego należy również zauważyć, że zabierając głos na rozprawie (art. 98 § 1 p.p.s.a.), należy mieć na względzie to, iż Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a procedura sądowoadministracyjna nie dopuszcza przeprowadzenia przesłuchania (art. 106 § 3 p.p.s.a.), co oznacza, że chcąc zakwestionować ustalenia przyjęte przez organ, należy mieć na względzie stan niejako zamknięty na etapie postępowania administracyjnego. Innymi słowy możliwym jest kwestionowanie ustaleń stanu faktycznego z postępowania administracyjnego, ale nie jego uzupełnianie na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Zakwestionowanie prawidłowości ustalenia stanu faktycznego co do zasady winno zatem odbywać się w formie pisemnej, a to – jak już wyżej wskazano – skarżącemu umożliwiono (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2021 r., sygn. akt III FSK 4588/21, LEX nr 3242011).

Z tych względów zarzut naruszenia art. 10 w zw. z art. 90 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 i § 3 Konstytucji RP, nie zasługuje na uwzględnienie.

Podobnie ocenić należy zarzut naruszenia art. 12a § 4 p.p.s.a. poprzez nieudostępnienie skarżącemu akt sprawy przed wydaniem zaskarżonego wyroku. W ramach uzasadnienia tego zarzutu skarżący kasacyjnie wskazał, że w dniu 28 maja 2021 r. oraz w dniu 7 czerwca 2021 r. skierował do Sądu I instancji wnioski o udostępnienie akt sprawy. Mimo uzyskanej zgody akta te nie zostały jednak skarżącemu udostępnione.

Analiza akt sprawy nie potwierdza przedstawionych w ramach omawianego zarzutu okoliczności. Akta te zawierają wprawdzie pismo pełnomocnika skarżącego z dnia [...] maja 2021 r. (zatytułowane jako "Stanowisko skarżącego w przedmiocie odpowiedzi na skargę z dnia 20 kwietnia 2021 roku", jednak pismo to nie zawiera w swej treści żądania udostępnienia akt sprawy. W aktach sprawy brak jest nadto wniosku pełnomocnika skarżącego datowanego na [...] czerwca 2022 r., jednak o złożeniu takiego wniosku świadczy znajdujące się w aktach zarządzenie Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II WSA w Krakowie z dnia [...] czerwca 2021 r., którym wyrażono zgodę na udostępnienie akt w systemie PASSA (pkt 1.) i jednocześnie nakazano zwrot pisma, na podstawie art. 66 § 1 p.p.s.a. (pkt 6. - k. 189). Na zarządzeniu tym znajduje się odręczna notatka o treści: "Wniosek pełn. skarżących o udostepnienie akt został wyłączony i znajduje się w zbiorze wniosków pełn. o udost. akt w systemie PASSA pod poz. 68.".

Z treści powyższego zarządzenia oraz zamieszczonej na nim notatki wynika zatem, że wniosek o udostępnienie akt dotyczył udostępnienia ich w postaci elektronicznej, a więc w postaci wygenerowanej na podstawie art. 12a § 2 p.p.s.a.. Uzasadnienie skargi kasacyjnej jednocześnie wprost wskazuje, że jej autor naruszenia art. 12a § 4 p.p.s.a. upatruje w nieuzyskaniu we wskazanym trybie dostępu do akt administracyjnych sprawy (akt planistycznych). Tymczasem na podstawie tego przepisu skarżący nie mógł skutecznie domagać się zapewnienia mu dostępu do elektronicznej wersji akt administracyjnych. Art. 12a § 2 p.p.s.a. odnosi się bowiem do sposobu udostępniania akt spraw sądowoadministracyjnych, a nie administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 776/18, LEX nr 3010304). Tym samym zarzut naruszenia art. 12a § 4 p.p.s.a. również nie może odnieść zamierzonego skutku w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Uzasadnionych podstaw nie znajduje zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. przepis ten zakreśla granice właściwości sądu administracyjnego do dokonywania kontroli legalności działalności administracji publicznej, nadto uprawnia do stosowania przewidzianych w ustawie środków. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2929/14 (opubl. CBOSA), przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym, więc naruszenie tego przepisu mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie. Co więcej, takiego działania, a przede wszystkim wykroczenia poza kognicję, skarżący kasacyjnie nawet nie dowodzi.

Z tych samych względów usprawiedliwionych podstaw nie ma również zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.). Przepis ten również ma charakter normy ustrojowej. Stanowi on, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga kasacyjna nawet nie twierdzi, aby omawiana sprawa nie podlegała właściwości sądu administracyjnego. Nadto skarga kasacyjna nie wykazała, aby kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd I instancji uczynił to według innych kryteriów niż zgodność z prawem. Przepis art. 1 powołanej ustawy nie stanowi zaś właściwej podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1979/14, opubl. CBOSA).

Niezasadny są również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne skargi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano już wielokrotnie, że przepis ten ma charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14 - opubl. w CBOSA).

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., z którego to przepisu wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano, że zarzut naruszenia powyższego przepisu może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt: II FSK 568/08 - opubl. w CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie z cytowanym przepisem, jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia jest przytoczenie zarzutów skargi. Z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga jednak szczegółowego odniesienia się przez sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, lecz wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzuty i argumenty skarżącego mogą zostać zatem ocenione całościowo (por. wyroki NSA: z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1489/20;z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20; opubl. CBOSA) Za wadę uzasadnienia nie można uznać także powtórzenia argumentacji organów, skoro sąd rozpoznający sprawę uznał tę argumentację za trafną w obowiązującym stanie prawnym (por. wyroki NSA: z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 2559/20; z dnia 16 września 2022 r., sygn. akt I GSK 2913/18; opubl. CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Jego treść uznać należy za obszerną i w pełni odzwierciedlającą przyjętą przez Sąd I instancji argumentację prawną. Rozważania Sadu zostały jasno i precyzyjnie sformułowane, umożliwiają poznanie sposobu rozumowania Sądu wojewódzkiego, a przede wszystkim umożliwiają kontrolę instancyjną tego orzeczenia. Brak szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skarżącego B. B. podniesionych w jego skardze, nie stanowi więc w tym wypadku naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie znajdują usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia prawa materialnego art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., których istota sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sadu I instancji, wedle którego zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Krakowie w części rozstrzygającej o przeznaczeniu działek nr ewid. [...], [...] i [...], stanowiących własność skarżącego B. B., jest zgodna z postanowieniami Studium. Przypomnieć należy, że Studium określa przeznaczenie ww. nieruchomości jako teren zieleni nieurządzonej, dla którego funkcję podstawowa stanowią różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy i grunty rolne, zaś funkcję dopuszczalną - zabudowa/zagospodarowanie terenu realizowana/e jako terenowe urządzenia sportowe, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy, rowy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni urządzonej, zieleń izolacyjna, ogrody działkowe i botaniczne, rekultywacja wyrobisk w obrębie, których zakończona została eksploatacja kopalin, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych. Przeznaczenie nieruchomości skarżącego pod teren zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park (obszar oznaczony symbolem ZP.1) – jak prawidłowo stwierdził Sąd I instancji – jest zatem zgodne z przewidzianą w Studium funkcją dopuszczalną. Odstąpienie w tym wypadku od określenia w planie przeznaczenia przedmiotowego terenu zgodnego z jego funkcja podstawową przyjętą w Studium, nie świadczy natomiast o niezgodności planu ze Studium, albowiem znajduje uzasadnienie w przyjętym w treści Studium kierunku zmian w strukturze przestrzennej dla jednostki nr 18 P.N. – Z. i P., w ramach którego przewidziano możliwość aktywizacji zieleni nieurządzonej w kierunku sportu, rekreacji i wypoczynku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaplanowanie na tym obszarze publicznie dostępnego parku, stanowiącego ze swej istoty przestrzeń służącą rekreacji i wypoczynkowi, wpisuje się w tak określony kierunek zmian przestrzennych w strukturze Miasta Krakowa. Określone w zaskarżonym planie miejscowym przeznaczenie działek należących do skarżącego B. B., odpowiada zatem ogólnym ustaleniom Studium dotyczącym tego terenu i tym samym w sposób dopuszczalny, w światle dyspozycji art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia te doprecyzowuje.

W konsekwencji takiej oceny zarzutu merytorycznego dotyczącego naruszenia przepisów art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., za pozbawiony podstaw uznać należy również powiązany z tym zarzutem zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela również ocenę Sądu I instancji, wedle której przeznaczenie w zaskarżonym planie miejscowym działek nr [...], [...] i [...] pod tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park, mieści się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, nie narusza zasady proporcjonalności oraz zasady równości, opiera się na prawidłowym wyważeniu interesu publicznego i indywidualnego interesu skarżącego, a tym samym stanowi uprawnioną ingerencje organu planistycznego w prawo własności skarżącego. Stąd też bezzasadne, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, są również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3, art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p., art. 140 K.c. oraz art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślić trzeba, że uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, jest włączone w istotę władztwa planistycznego gminy. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności i ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że badanie, czy w konkretnym przypadku nie doszło do naruszenia granic władztwa planistycznego wymaga zwrócenia szczególnej uwagi na argumentację organu gminy mającą uzasadniać wprowadzone ograniczenia. To właśnie ona pozwala ocenić wprowadzone ograniczenia w kontekście zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyroki NSA z 30 października 2014 r. II OSK 922/13; 15 grudnia 2017 r. II OSK 335/17 i powołane tam orzeczenia). Naczelny Sąd Administracyjny podziela przekonanie Sądu I instancji, iż organ planistyczny wprowadzając przyjęte w planie rozwiązania co do sposobu zagospodarowania działek skarżącego, kierował się uzasadnionymi względami interesu publicznego, które prawidłowo wyważył z indywidualnym interesem skarżącego. Jednocześnie organ Gminy uwzględnił założenia przyjęte w Studium. Przekonujące, gdy chodzi o ocenę słuszności zatwierdzonego planem przeznaczenia przedmiotowych działek, są przede wszystkim argumenty organu odwołujące się do wybitnych walorów krajobrazowych spornego terenu. Teren wyznaczony w planie pod park publiczny, oznaczony symbolem ZP.1, położony jest wszakże przy jednym z głównych szlaków prowadzących na Kopiec Kościuszki i Sikornik, w sąsiedztwie zespołu zabytkowej zabudowy zbiornika głównego Miejskiego wodociągu. Wyznaczenie w tym miejscu publicznie dostępnego parku niewątpliwie służy celowi publicznemu, który uzasadniał ingerencję w prawo własności skarżącego. O bezprawnym naruszeniu interesu prawnego skarżącego nie mogą natomiast świadczyć jego plany inwestycyjne co do spornej nieruchomości, czy tez aktualny sposób jej zagospodarowania. Jak słusznie podkreślił Sąd I instancji, przeznaczenia działek nr [...], [...] i [...] określone w zaskarżonym planie, nie pozbawiają skarżącego uprawnień wynikających z uzyskanych wcześniej i funkcjonujących w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę. Żaden zaś przepis prawa nie zobowiązuje organu planistycznego do odwzorowania w planie miejscowym istniejącego stanu zagospodarowania terenu. Takie ograniczanie

w istocie uniemożliwiałoby skuteczne kształtowanie i prowadzenie przez gminę polityki przestrzennej. Swoistą ochronę dla zastanego w dacie uchwalania planu miejscowego stanu zagospodarowania terenu zapewnia natomiast art. 35 u.p.z.p., którego celem jest umożliwienie podmiotom - wobec niezależnej od nich zmiany funkcji terenu - kontynuowania dotychczasowego sposobu zagospodarowania, aż do czasu zagospodarowania zgodnie z planem.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skarg kasacyjnych, orzekł o ich oddaleniu zgodnie z art. [...] p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w okolicznościach sprawy wyczerpujących przesłanki z art. 207 § 2 p.p.s.a.