Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 523/19 w sprawie ze skargi P.Z. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 523/19 uwzględnił skargę P.Z. uchylając decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz P.Z. zwrot kosztów postępowania.

Do wydania wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta K. decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., działając na podstawie art. 124b ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.g.n.", orzekł o:

1. zobowiązaniu P.Z., właściciela nieruchomości położonej w obrębie L., gmina K., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], ark. m. 2, o powierzchni 1,68 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], do udostępnienia powyższej nieruchomości wnioskodawcy [...] S.A., w celu wykonania remontu, tj. wymiany istniejącego stanowiska słupowego i przewodów linii napowietrzno – kablowej SN 15 kV na nowe, na odcinku od słupowej stacji transformatorowej SN/nN nr [...]. Prace przebiegać będą na obszarze oznaczonym na mapie ewidencyjnej będącej integralną częścią niniejszej decyzji;

2. obowiązku udostępnienia nieruchomości polegającym na umożliwieniu firmie [...] S.A., działającej na zlecenie [...] S.A., wstępu na teren działki opisanej w punkcie 1 decyzji. Dostęp do działki nr [...] ma nastąpić z drogi publicznej, tj. działki nr [...] oraz z działek sąsiednich, do których działka przylega, wzdłuż przebudowywanej linii napowietrznej SN, zgodnie z mapą ewidencyjną, będącą integralną częścią niniejszej decyzji. Zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony jest do niezbędnego minimum;

3. zakresie zajęcia niezbędnym do wykonania ww. prac na przedmiotowej działce w części, nktórej będzie przebiegała inwestycja obejmować będzie 794,4 m2. Zagospodarowanie przedmiotowej działki jest leśno-rolne;

4. ustanowieniu czasu obowiązku udostępnienia nieruchomości na 4 dni robocze w okresie 6 miesięcy od dnia zajęcia nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P.Z. wskazując, że domaga się odszkodowania za wejście na teren jego działki w wysokości 7.000 zł, a nie 2.000 zł zaproponowaną przez Spółkę. Wskazał, że na działce nr [...] obecnie jest las i uszkodzenie drzew spowoduje znaczne straty.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że inwestor wystąpił do Starosty K. z wnioskiem o udostępnienie ww. nieruchomości na czas 3 dni roboczych (4 dni - doprecyzowane wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2018 r.) w okresie 6 miesięcy od dnia zajęcia nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych, związanych z przebudową odgałęzienia linii magistralnej SN K. [...], kierunek stacja transformatorowa SN/nN nr [...]. W ocenie organu nie ma wątpliwości, iż planowane przez inwestora prace mieszczą się w dyspozycji art. 124b ust. 1 u.g.n., a zatem stanowią remont. Działania planowane przez inwestora sieci, polegające na wymianie zużytych elementów, przewodów i słupów, mogą co do zasady stanowić remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Inwestor wyraźnie określił, że czynności miały zostać przeprowadzone na istniejącej linii elektroenergetycznej bez zmiany trasy i napięcia znamionowego linii, co umożliwi jej dalszą eksploatację, gdyż przy dotychczasowym stanie technicznym istnieje ryzyko awarii odcinka i częste przerwy w dostawie prądu. Organ, podniósł ponadto, że z właścicielem nieruchomości zostały przeprowadzone negocjacje, jednakże zakończyły się niepowodzeniem.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł P.Z. zarzucając błędną interpretację art. 124b u.g.n. przez uznanie, że planowane prace stanowią remont. Skarżący podniósł, że w sprawie mamy do czynienia z przebudową, przez którą należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość i szerokość.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego. W opinii Sądu I instancji organy prawidłowo określiły, iż planowane przez inwestora prace stanowią remont, a tym samym mieszczą się w dyspozycji art. 124b ust. 1 u.g.n., nie uznając tym samym podniesionego przez skarżącego zarzutu błędnego zastosowania ww. przepisu.

Sąd wskazał przy tym, że organy w sposób nieprawidłowy określiły ingerencję w zakres prawa własności właściciela nieruchomości w zakresie niezbędnym do wykonania czynności polegających na konserwacji, remoncie i usuwaniu awarii konkretnego urządzenia. W punkcie 3 decyzji organu I instancji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, Starosta wskazał powierzchnię jaką obejmować będzie przebiegająca przez działkę nr [...] inwestycja - na 794,4 m2. Organy nie uzasadniły przyjęcia takiej, a nie innej powierzchni udostępnienia, określając tą powierzchnią tak, jak o to wnioskował inwestor.

Zdaniem Sądu I instancji stanowisko organu odwoławczego polegające na zobowiązaniu skarżącego do udostępnienia nieruchomości w większym zakresie niż jest to niezbędne, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia mimo, że sam inwestor dopuszczał zajęcie nieruchomości w mniejszym zakresie, stoi w rażącej sprzeczności z dyspozycją art. 124b u.g.n. Nadto inwestor w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. określił, że szerokość pasa technologicznego będzie wynosić około 4 m, a w rejonie słupa 5 m. Natomiast ta różna szerokość pasa nie została uwzględniona ani w decyzji, ani w załączniku graficznym obrazującym projektowane przedsięwzięcie i teren działki przeznaczony do zajęcia celem przeprowadzenie remontu. Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że pomimo braku ustawowych kryteriów, organ nieprecyzyjnie określił czas udostępnienia działki pod remont a także czas jego rozpoczęcia. Nieprecyzyjne określenie czasu udostepnienia działki narusza zasadę równoważenia interesów zarówno inwestora jak i właściciela nieruchomości.

Biorąc po uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdzając naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 124b ust. 1 i 3 u.g.n. uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Wielkopolski.

Zaskarżając wyrok w całości zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, tj.:

I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w związku z art. 124b ust. 1 i 3 u.g.n., art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r., znak [...] i uznanie, że organ II instancji nie dokonał wystarczającej analizy przesłanek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w oparciu o przepisy art. 124b u.g.n., podczas gdy zarówno kwestia najmniejszej uciążliwości inwestycji oraz optymalnego czasu udostępnienia nieruchomości, została uwzględniona przy wydaniu decyzji przez organ II instancji;

II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w świetle zasady wynikającej z art. 12 § 1 i 2 K.p.a. przez błędną wykładnię przepisów będących źródłem norm dopełnienia i w rezultacie uchylenie decyzji organu II instancji z niezasadnymi wskazaniami, co do dalszego sposobu postępowania, a mianowicie, iż należy przeprowadzić wnikliwe postępowanie dowodowe, mające doprowadzić do ustalenia, czy możliwe jest jeszcze większe ograniczenie, wskazanego przez inwestora pasa technologicznego oraz bardziej precyzyjne określenie czasu zajęcia nieruchomości, podczas gdy te kwestie zostały już wyjaśnione przez organ II instancji;

III. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w związku z art. 155 K.p.a. przez uchylenie decyzji organu II instancji i uznanie, że badając jak najmniejszą uciążliwość przeprowadzanej inwestycji Wojewoda [...] powinien uwzględnić mniejszy, wskazany przez inwestora obszar pasa technologicznego, mimo iż takie ograniczenie pasa warunkowane było wystąpieniem okoliczności, na które na etapie postępowania przed organem II instancji strony nie miały wpływu, a taka sytuacja może natomiast zostać rozwiązana w trybie art. 155 K.p.a. przez zmianę decyzji ostatecznej;

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego i postępowania, tj.:

IV. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 124b ust. 3 u.g.n. przez błędną wykładnię przepisów u.g.n., prowadzącą do uznania, że organ administracji wydający decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości jest zobowiązany do wskazania konkretnego dnia zajęcia nieruchomości, tymczasem przepisy u.g.n. nie stawiają takiego wymogu, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. przez niezasadne uchylenie decyzji Wojewody [...] zawierającej poprawne rozstrzygnięcie;

V. art. 145 § 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 124b ust. 1 u.g.n. przez błędną wykładnię przepisów u.g.n. prowadzącą do uznania, że Wojewoda [...] powinien uwzględnić mniejszy, wskazany przez inwestora obszar pasa technologicznego, mimo iż takie ograniczenie pasa warunkowane było wystąpieniem okoliczności, na które na etapie postępowania przed organem II instancji strony nie miały wpływu, a nadto przepisy u.g.n. w ogóle nie stawiają wymogu wskazania przez organy administracji wymiarów pasa technologicznego, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. przez niezasadne uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego zawierającej poprawne rozstrzygnięcie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi;

2. zasądzenie na rzecz Wojewody Wielkopolskiego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Odnosząc się zatem do zarzutów kasacyjnych należy wskazać, iż kontestują one stanowisko Sądu I instancji w zakresie nieprecyzyjnego wyznaczenia granic przestrzennych i czasowych orzeczonego wkroczenia w prawo własności. Kwestie te wymagają odrębnego omówienia. Zaczynając od kwestii granic czasowych decyzji rozstrzygającej o udostępnieniu nieruchomości w celu wykonania konserwacji, remontu lub usunięcia awarii należy zauważyć, iż z brzmienia art. 124b ust. 3 u.g.n. wynika jedynie, że obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy (vide: wyrok NSA z dnia 12 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 2865/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z regulacji tej nie wynika natomiast, od kiedy liczony ma być okres udostępnienia. Nie wynika on także z przepisów art. 124 ust. 1a i 4 u.g.n., do których odpowiedniego stosowania odsyła art. 124b ust. 3 zdanie drugie u.g.n. Brak wskazań każe zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, iż termin udostępnienia nieruchomości może być liczony zarówno od dnia wydania decyzji, od dnia uprawomocnienia się decyzji, ale także od dnia zajęcia nieruchomości. Przy czym określenie momentu, od którego winien biec okres udostępnienia nieruchomości powinno być dokonane z uwzględnieniem interesu obu stron postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy obowiązek udostępnienia nieruchomości został ustanowiony na maksymalny czas 6 miesięcy, a czas udostępnienia, liczony od dnia zajęcia nieruchomości, na 4 dni. Powyższe rozstrzygnięcia odpowiadają treści wniosku z dnia [...] sierpnia 2019 r. i pisma wnioskodawcy z dnia [...] sierpnia 2018 r. Z okoliczności sprawy nie wynika natomiast aby właściciel podlegającej udostępnieniu nieruchomości zajmował w tej kwestii stanowisko i podnosił okoliczności wskazujące na koincydencję czasową mogącą uzasadniać inne ukształtowanie zakresu czasowego decyzji, w tym konieczność doprecyzowania kwestii początku biegu okresu udostępnienia. Z okoliczności sprawy wynika natomiast, że przedmiotową nieruchomość stanowi las. O ile zatem wypada zgodzić się z Sądem I instancji, iż co do zasady decyzja o udostępnieniu nieruchomości powinna wskazywać datę początkową okresu udostępnienia, bowiem winna uwzględniać w tym zakresie interes obu stron postępowania (inwestora i osoby posiadającej tytuł prawny do gruntu), o tyle w okolicznościach badanej sprawy organ, trafnie daty tej nie określa, co uwzględnia ujawnione w toku sprawy interesy obu stron postępowania. Skoro kwestia określenia początku okresu udostępnienia nie wynika z żadnego konkretnego przepisu prawa, a konieczność jej rozważenia następuje w ramach uznania administracyjnego (vide: E.Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2020, uwagi do art. 124a), to rozstrzygnięcie w tym zakresie winno być skutkiem rozważenia interesów obu stron. Przy czym chodzi o interesy stron, które wynikają z ujawnionych w toku postępowania okoliczności. Skoro właściciel nieruchomości nie podnosił w tym zakresie uwag w toku postępowania, a również i okoliczności sprawy nie dostarczają informacji o potrzebie bardziej precyzyjnego określenia daty rozpoczęcia okresu udostępnienia, to nie można się zgodzić z Sądem I instancji, iż rozstrzygnięcie owej kwestii w sposób wskazany w zaskarżonej decyzji narusza art. 124b ust. 3 u.g.n. Rozstrzygnięcie tej kwestii w oparciu o logiczną i spójną argumentację – czego domagał się Sąd I instancji – zachowuje aktualność w sytuacji ustalenia rozbieżnych interesów stron, które wymagają rozważenia. Skoro Sąd I instancji nie wskazuje jakie to konkretne interesy właściciela nieruchomości zostały w tym zakresie pominięte, to nie można zgodzić się z zapatrywaniem, iż już samo zaniechanie precyzyjnego określenia daty początkowej okresu zajęcia nieruchomości prowadzi do naruszenia art. 124b ust. 3 u.g.n. i podważa legalność wydanej decyzji. Nie może także umykać z pola widzenia treść art. 124b ust. 3 u.g.n., wyraźnie limitująca w czasie możliwość skorzystania przez inwestora z uprawnienia do wkroczenia na nieruchomość. Nałożony na właściciela nieruchomości obowiązek znoszenia działań inwestora ma zatem wyraźny i nieodległy horyzont czasowy. Tranie zatem postawiony został zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 124b ust. 3 u.g.n.

Odnosząc się z kolei do kontrowersji związanej z nieprecyzyjnym wyznaczeniem granic przestrzennych orzeczonego wkroczenia w prawo własności, to wypada zaakcentować, iż przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. ma charakter uregulowania szczególnego, nie może więc być interpretowany rozszerzająco. Zakres ograniczenia praw do nieruchomości na podstawie art. 124 u.g.n. musi być zatem ściśle określony. Trafnie wskazuje Sąd I instancji, iż decyzja ograniczająca prawo do nieruchomości powinna jednoznacznie wskazywać zakres wkroczenia we władztwo właściciela, które z kolei nastąpić może tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji. Z powyższego punktu widzenia Sąd I instancji zasadnie odwołuje się do braku w zaskarżonej decyzji jakichkolwiek rozważań o zakresie orzeczonego wkroczenia. Wypada natomiast dostrzec, iż niezbędny zakres wkroczenia w teren nieruchomości skarżącego został przez wnioskodawcę określony po raz pierwszy w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r., będącym podstawą dla decyzji organu I instancji. Zakres ten różni się jednak od tego wskazanego w kolejnym piśmie wnioskodawcy z dnia [...] kwietnia 2019 r. Przy czym istotne jest, iż w piśmie tym inwestor na wezwanie organu odwoławczego wyjaśniał właśnie kwestię niezbędnego zakresu udostępnienia nieruchomości. W powyższym piśmie – co zauważa Sąd I instancji – inwestor określa wielkość wkroczenia (szerokość pasa technologicznego) w dwóch wariantach istotnie się różniących. Obok dotychczasowej powierzchni przewidywanej do zajęcia na czas remontu, wynoszącej 794,4m2, pojawia się powierzchnia 479m2, a powyższa różnica wynika – zdaniem inwestora – ze sposobu określenia dostępu do przedmiotowej nieruchomości. Trafnie zauważa Sąd I instancji, iż brak jakiegokolwiek wyjaśnienia w zaskarżonej decyzji powodów uznania, że powierzchnia udostępnienia wynosząca 794,4m2 wypełnia przesłankę niezbędności, o której mowa w art. 124b ust. 1 u.g.n., dyskredytuje tą decyzję z punktu widzenia regulacji odnoszących się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego sprawy. Natomiast nie jest oparte na prawdzie twierdzenie skargi kasacyjnej, iż kwestia zakresu ograniczenia prawa własności została przez organ II instancji wyjaśniona. Zaskarżona decyzja kwestię tą zupełnie pomija. Z tego też punktu widzenia nie zasługują na uznanie zarzuty kasacyjne naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zupełne pominięcie tej kwestii w motywach zaskarżonej decyzji przeczy tezie, iż w tym zakresie nastąpiło wnikliwe działanie organu. Tym samym także zarzuty naruszenia art. 12 § 1 i 2 K.p.a. nie zasługują na uwzględnienie.

Nie można także potwierdzić trafności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w związku z art. 155 K.p.a. Przedmiotem oceny w badanej sprawie jest legalność decyzji administracyjnej podjętej na podstawie art. 124b ust. 1 i 3 u.g.n. w postępowaniu zwyczajnym. Skoro decyzja ta nie była ferowana w trybie nadzwyczajnym i przepis art. 155 K.p.a. nie miał do niej zastosowania, to zarzut postawiony w tym zakresie uznać należy za nieadekwatny do okoliczności niniejszej sprawy. Ponadto należy zauważyć, iż podjęta w skardze kasacyjnej próba antycypowania zmiany zaskarżonej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. nie może prowadzić do uchylenia się organu od wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy w postępowaniu zwyczajnym i podjęcia należycie uzasadnionego rozstrzygnięcia, które będzie odpowiadać prawu. Przy czym uzasadnienia owego rozstrzygnięcia nie może zastąpić argumentacja zaprezentowana w motywach skargi kasacyjnej. Stąd też podjęta w skardze kasacyjnej próba wyjaśnienia przesłanek wydania zaskarżonej decyzji nie może skutecznie sanować jej wad.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 124b ust. 1 u.g.n., a to z uwagi na fakt, iż Sąd I instancji nie wyraził stanowiska o powinności uwzględnienia przez organ odwoławczy mniejszego, wskazanego przez inwestora obszaru pasa technologicznego. Zarzut postawiony w tym zakresie przeinacza stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku. Sąd I instancji wskazał jedynie na niedostateczne rozważenie tej kwestii w dotychczasowym postępowaniu i brak jej wyjaśnienia w motywach zaskarżonej decyzji. Lektura skargi kasacyjnej nie dostarcza natomiast powodów aby uznać, że stawiając zarzut błędnej wykładni art. 124b ust. 1 u.g.n. autor kasacji kontestuje także stanowisko o konieczności określenia obszaru wkroczenia na teren przedmiotowej nieruchomości przy uwzględnieniu kryterium niezbędności.

Z tych względów, uznając iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.