II SA/Łd 196/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-06-09	
Data wpływu	2022-03-11	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Ewa Cisowska-Sakrajda
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Porczyński	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	I OSK 1655/22	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 111; art. 17 ust. 1 pkt 4; Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 735; art. 6, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 329; art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 200, art. 205 par. 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi K.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] r., znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego K. G. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. dc	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania K.G., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", art. 1 ust. 1, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 570) oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.ś.r." utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 108 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1b, art. 20 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 32 ust. 2 u.ś.r., odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na W.G.

Organ I instancji uznał, że K. G. nie sprawuje faktycznej samodzielnej opieki nad bratem W.G., która wiązałaby się z koniecznością rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia czy niemożności podjęcia zatrudnienia z powodu całodobowej opieki nad osobą niepełnosprawną. Burmistrz K. wyjaśnił, że z informacji uzyskanych podczas przeprowadzania wywiadu, pracownik socjalny ustalił, że rola opiekuńcza K.G. w stosunku do brata sprowadza się do podawania leków, przygotowania i podania śniadania oraz kolacji, a także do pomocy i towarzyszeniu bratu podczas spacerów, czy przynoszenia wody do domu, ponieważ budynek nie posiada przyłącza do wodociągu. Z informacji uzyskanych w środowisku wynika, że sąsiedzi pomagają W.G. w codziennym życiu, opierają, sprzątają, dostarczają ciepłe posiłki, dowożą zakupy, pomagają w kontaktach z urzędami, załatwiają sprawy związane z opieką lekarską i czynnościami pielęgnacyjnymi. K.G. nie ma dobrej opinii wśród społeczności lokalnej. Znany jest z nadużywania alkoholu i ciągłego bezrobocia. Jest osobą mało zaradną życiowo. Nie potrafi samodzielnie załatwić żadnych spraw urzędowych. W ocenie pracownika socjalnego jest osobą niewydolną opiekuńczo, ponieważ sam nie jest w stanie w prawidłowy sposób zatroszczyć się o siebie. Często chodzi brudny, zaniedbany i nieświeży. K.G. od 1985 r. jest osobą bezrobotną nie podejmuje żadnego zatrudnienia. Dopiero w dniu 29 maja 2020 r., po interwencji pracownika socjalnego, zarejestrował się w Urzędzie Pracy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył K.G., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając naruszenie: art. 17 ust. 1b u.ś.r. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy przez ustalenie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. od dnia 1 czerwca 2021 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpoznaniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium, po przywołaniu treści art. 17 ust. 1 i ust. 1b u.ś.r., wskazało, że z akt sprawy wynika, że w dniu 28 czerwca 2021 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek K.G. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną - bratem W.G. urodzonym w dniu [...] marca 1956 r. Do wniosku dołączono poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Powiecie [...] [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., z którego wynika, że W. J. G. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 28 lipca 2020 r. Orzeczenie zostało wydane czasowo do dnia 31 sierpnia 2022 r.

Odnosząc się do treści zarzutów w odwołaniu, organ II instancji stwierdził, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ I instancji kwestionował stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w orzeczeniu z dnia 21 października 2014r. sygn. akt TK 38/13. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, że zarzuty sformułowane w odwołaniu nie dotyczą decyzji Burmistrza K. z dnia [...] roku, nr [...]. Jak wynika bowiem z jej uzasadnienia, organ I instancji odmówił K.G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad bratem W.G. nie ze względu na fakt, że niepełnosprawność Pana W.G. powstała po 18 roku życia, ale ze względu na fakt, że Pan K.G. nie sprawuje opieki nad swoim niepełnosprawnym bratem.

Następnie Kolegium wyjaśniło, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły.

Organ II instancji podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że taki związek przyczynowo-skutkowy nie zachodzi w niniejszej sprawie i wskazał, że K.G. od 1985 r. jest osobą stale bezrobotną, ostatnią udokumentowaną pracę zarobkową wykonywał w 1985 r. Jak wynika natomiast z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Powiecie [...] [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., ustalony znaczny stopień niepełnosprawności Pana W. J. G. datuje się od 28 lipca 2020 r. Bezsporne jest zatem to, że nie ma bezpośredniego i ścisłego związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez K.G., a sprawowaniem w jakimkolwiek stopniu opieki nad jego bratem.

Odnosząc się wprost do lakonicznych i ogólnych oświadczeń pełnomocnika, Kolegium podkreśliło, że ustawodawca przewidział środki dowodowe mające doprowadzić do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nie ma wśród nich oświadczeń pełnomocnika strony czyli podmiotu zainteresowanego rozstrzygnięciem sprawy. Wszelkie oświadczenia i zeznania powinny być składane po pouczenia o odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań. Dopiero w takim przypadku nabierają one mocy dowodowej, a i tak zgodnie z art. 81 k.p.a. podlegają ocenie na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W ocenie organu, ogólnikowe oświadczenia pełnomocnika są sprzeczne z logiką i doświadczeniem życiowym oraz są mało wiarygodne jeszcze z tego powodu, że składa je pełnomocnik wykonujący swój zawód ponad 400 km od miejsca zamieszkania swojego mocodawcy. Organ wyjaśnił jednocześnie, że w postępowaniach dotyczących świadczeń pielęgnacyjnych najbardziej bezpośrednim środkiem dowodowym jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego w miejscu, w którym znajduje się osoba niepełnosprawna, w którym przebywa jej opiekun i w którym sprawowana jest opieka. Dowodem zaś potwierdzającym przeprowadzenie czynności jest protokół z takiego wywiadu mający formę określonego przepisami rozporządzenia kwestionariusza wywiadu środowiskowego. Kolegium stwierdziło, że K.G. podpisał się na kwestionariuszu po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, a tym samym zaakceptował wszystkie twierdzenia, które są zawarte w wywiadzie środowiskowym, a które zostały przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z kolei pełnomocnik nie złożył żadnych zastrzeżeń do zebranego materiału dowodowego, nie zakwestionował żadnych czynności dowodowych ani ustaleń utrwalonych w wywiadzie środowiskowym. Nie uczynił tego ani przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, ani w odwołaniu, ani w toku postępowania odwoławczego.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, K.G., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżył w całości decyzję organu II instancji, zarzucając naruszenie:

A. prawa materialnego przez błędną wykładnie, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. i niezasadne uznanie, że brat niepełnosprawnego W.G. nie jest uprawniony do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż brak jest związku między rezygnacją przez niego z zatrudnienia a sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym bratem;

B. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnie:

1. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9. art. 77, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i oparcie się na nierzetelnym wywiadzie środowiskowym, w którym stwierdzono, że skarżący nie opiekuje się niepełnosprawnym bratem, gdyż jest nieudolny opiekuńczo;

2. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9. art. 77, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie w oparciu o nierzetelne ustalenia organu I instancji, że skarżący jako osoba bezrobotna nie zrezygnował z pracy, aby zajmować się bratem.

Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i ustalenie na rzecz K.G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 czerwca 2021 r. na czas nieokreślony oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego stwierdził, że w ocenie skarżącego organ dokonał błędnej, ale przed wszystkim dowolnej oceny zebranego materiału w kwestii braku sprawowania opieki przez K.G. oraz braku związku między rezygnacją z zatrudnienia a wykonywaną opieką. Skarżący mieszka wspólnie ze swoim niepełnosprawnym bratem i prowadzi z nim wspólne gospodarstwo domowe, zajmuje się W.G., gdyż jest dla niego najbliższą rodziną, a niepełnosprawny wymaga pomocy i wsparcia w życiu codziennym. Skarżący opiekuje się swoim bratem, a w sprawach urzędowych korzysta z pomocy sąsiadki, z którą jest zaprzyjaźniony. Skarżący nie jest osobą lubianą i szanowaną w społeczeństwie lokalnym z uwagi na swój tryb życia, co nie oznacza, że nie sprawuje on stałej opieki nad najbliższą mu osobą, która jest zależna od niego. Skarżący nie reprezentuje wysokiego poziomu intelektualnego i właśnie z tego powodu nie kwestionował on treści sporządzonego przez organ I instancji wywiadu środowiskowego, który okazał się nierzetelny. Pracownik organu I instancji pochodzący z tej samej społeczności w sposób stronniczy przeprowadził wywiad, nie w zakresie sprawowanej opieki, ale skupił się na stałym bezrobociu skarżącego oraz jego niestety słabej opinii, która z pewnością miała wpływ na poczynione ustalenia dotyczące braku sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem. Niepełnosprawny brat wymaga opieki i to właśnie skarżący zaspokaja jego potrzeby. Rola sąsiadki ogranicza się do pomocy przy praniu, jak również załatwianiu spraw urzędowych. W ocenie skarżącego, z uwagi na dalece krzywdzące ustalenia organu I instancji, niezbędne jest ponowne przeprowadzenie wywiadu przy udziale samej strony oraz nawet jego pełnomocnika. Bazowanie wyłącznie na wypowiedziach, być może skłóconych czy nieżyczliwych skarżącemu sąsiadów, sprzeczne jest z koniecznością obiektywnego badania i oceny dowodów w procedurze administracyjnej. Ponadto wskazano, że skarżący był aktywny zawodowo do lipca 2020 r., kiedy podejmował prace dorywcze.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego, organ dokonując oceny zakresu sprawowania opieki organ winien wziąć pod uwagę, że przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Znaczy stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej, uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu o opiekę stałą lub długoterminową, a nie tylko o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę.

Organ naruszył również treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. przyjmując, że skarżący z uwagi na swoją bierność zawodową nie zrezygnował z zatrudnienia, aby zajmować się bratem. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, zawarte w powyższym przepisie sformułowanie, dotyczy zarówno sytuacji rezygnacji z zatrudnienia jak również niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Wynika to w sposób jednoznaczny z treści tego uregulowania. Organ II instancji błędnie ustalił fakt, że skarżący nie musiał rezygnować z pracy, aby zajmować się niepełnosprawnym.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem w 15 lutego 2022 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z oświadczenia E.F., sąsiadki skarżącego, na okoliczność ustalenia, że K.G. opiekuje się stale swoim niepełnosprawnym bratem, zaprzestał nadużywania alkoholu oraz podejmowania dodatkowej pracy z uwagi na aktualne obowiązki opiekuńcze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że podstawę rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stanowił art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa covidowa". W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle powołanego przepisu wyrażono pogląd, że "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie prawa m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19(...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, dostępna w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA").

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 06 kwietnia 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że strona skarżąca nie potwierdziła możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 11 maja 2022 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem, strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z dnia 06 kwietnia 2022 r.).

W świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie), jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza K. o odmowie przyznania K.G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem W.G. stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy.

Jak wynika z materiału aktowego sprawy niniejszej organ pierwszej instancji orzekając o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego stwierdził, że w przypadku skarżącego jedyną przesłanką, która nie została spełniona do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest warunek, o którym stanowi art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a mianowicie, że K.G. nie sprawuje faktycznej samodzielnej opieki nad bratem W.G., która wiązałaby się z koniecznością rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia czy niemożności podjęcia zatrudnienia z powodu całodobowej opieki nad osobą niepełnosprawną. Organ I instancji wyjaśnił, że z informacji uzyskanych podczas przeprowadzania wywiadu, pracownik socjalny ustalił, że rola opiekuńcza K.G. w stosunku do brata sprowadza się do podawania leków, przygotowania i podania śniadania oraz kolacji, a także do pomocy i towarzyszeniu bratu podczas spacerów, czy przynoszenia wody do domu, ponieważ budynek nie posiada przyłącza do wodociągu. Nadto sąsiedzi pomagają W.G. w codziennym życiu, opierają, sprzątają, dostarczają ciepłe posiłki, dowożą zakupy, pomagają w kontaktach z urzędami, załatwiają sprawy związane z opieką lekarską i czynnościami pielęgnacyjnymi. Wnioskujący K.G. nie ma dobrej opinii wśród społeczności lokalnej. Znany jest z nadużywania alkoholu i ciągłego bezrobocia. Jest osobą mało zaradną życiowo. Nie potrafi samodzielnie załatwić żadnych spraw urzędowych. W ocenie pracownika socjalnego jest osobą niewydolną opiekuńczo, ponieważ sam nie jest w stanie w prawidłowy sposób zatroszczyć się o siebie. Często chodzi brudny, zaniedbany i nieświeży. K.G. od 1985 r. jest osobą bezrobotną nie podejmuje żadnego zatrudnienia. Dopiero w dniu 29 maja 2020 r., po interwencji pracownika socjalnego, zarejestrował się w Urzędzie Pracy.

Powyższą argumentację podtrzymał również organ II instancji uzasadniając swą decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

Przedstawiony w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji wywód organu drugiej instancji dotyczący sprawowanej opieki i rezygnacji z pracy zarobkowej uwzględnia całość zebranego w sprawie materiału dowodowego, lecz trudno zgodzić się z wnioskami wysnutymi na jego podstawie. Wnioski te są jednostronne i nie uwzględniają całokształtu złożonego problemu wynikającego z sytuacji życiowej w jakiej znalazł się skarżący i jego brat.

Problematyka rozważanego na gruncie rozpatrywanej sprawy świadczenia została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111). Świadczenie pielęgnacyjne jest obok zasiłku pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego jednym ze świadczeń opiekuńczych, zaliczanym do świadczeń rodzinnych (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Przesłanki materialnoprawne przyznania świadczenia zostały uregulowane w art. 17 u.ś.r. W myśl tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1).

Z przywołanego unormowania wynika, że jednym z zasadniczych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, by osoba ubiegająca się o jego przyznanie sprawowała stałą lub długotrwałą opiekę nad osobą niepełnosprawną. Opieka ta musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę na osobą niepełnosprawną, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. W judykaturze podkreśla się, że opieka sprawowana nad osobą niepełnosprawną nie może być fikcyjna i stanowić rozwiązania problemu ze znalezieniem pracy. Z tego też względu związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. W sytuacji, gdy opieka nie nosi cech stałej lub długotrwałej taki związek przyczynowo – skutkowy między koniecznością rezygnacji (niepodejmowania) z zatrudnienia a opieką nie istnieje. W postępowaniu administracyjnym konieczne jest zatem ustalenie związku między niepodejmowaniem zatrudnienia (pracy zarobkowej) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnoprawną. Konieczne jest więc ustalenie wymiaru opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Co istotne przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. dla spełnienia warunku sprawowania opieki stałej lub długotrwałej nie wymaga wspólnego zamieszkiwania opiekuna i podopiecznego, jak również nie wymaga sprawowania opieki w sposób ciągły, codziennie, bez jakiejkolwiek przerwy i w zasadzie przez całą dobę. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2178/20 (Lex nr 3243328) wymóg ten nie jest również związany z żadnym etatowym (godzinowym) sprawowaniem opieki. Codzienne wielogodzinne świadczenie pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego i sprawowanie opieki może stanowić przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o ile nie pozwala na podejmowanie pracy zarobkowej. Są to okoliczności, które wymagają każdorazowo dokładnego sprawdzenia i uzasadnienia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego obok faktycznie realizowanej opieki i pomocy, istotna pozostaje także gotowość osoby ubiegającej się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do udzielenia pomocy osobie niepełnosprawnej w zależności od jej aktualnych potrzeb oraz stanu zdrowia. Permanentny stan takiej gotowości uniemożliwiałby podejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Również w wyroku z 7 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1049/19 (Lex nr 3047268) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku zamieszkiwania opiekuna z osobą nad którą sprawowana jest opieka, ani też od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 października 2020 r. sygn. akt I OSK 371/20 (dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl) zarówno określenie "stała" lub "długoterminowa" są pojęciami charakteryzującymi czas, okres sprawowania opieki. Rozróżnianie przez ustawodawcę opieki stałej i długoterminowej implikuje przyjęcie, że nie stawia on wymogu sprawowania opieki w sposób nieprzerwany, całodobowy, codzienny, samodzielny, jak też przebywania stale w pobliżu osoby, która opieki w świetle orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wymaga. Warunku "stałej" opieki, nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, powtarzalna opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych umożliwiających egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka, zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą opieka jest sprawowana, których bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. NSA podkreślił jednocześnie, że konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia właściwych organów o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednakże sposób sprawowania opieki nie został określony w ustawie o świadczeniach rodzinnych i dlatego należy go rozpatrywać przez pryzmat wskazanego wcześniej celu tej regulacji. Wobec tego uznać należy, że przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie również spełniona, jeżeli stosownie do konkretnych okoliczności, w szczególności zakresu niepełnosprawności i wynikających z niego potrzeb osoby niepełnosprawnej, opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swojego podopiecznego. Treść normy art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie stanowi również jako warunku uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego konieczności sprawowania opieki całkowicie w sposób samodzielny, bez prawa do skorzystania ze wsparcia innych osób. Nawet bowiem w przypadku konieczności przebywania z podopiecznym nieprzerwanie całą dobę, bez możliwości nawet chwilowego pozostawienia tej osoby samotnie z powodu braku jej samodzielności wynikającego z niepełnosprawności, doświadczenie życiowe nakazuje przyjąć, że nie jest możliwe wykonywanie tej opieki bez pomocy innych osób, choćby z uwagi na potrzebę zaspokojenia własnych, podstawowych potrzeb życiowych opiekuna.

Z kolei w wyroku z 23 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 786/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok sądu wojewódzkiego, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką stwierdził, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. w żaden sposób nie dookreśla pojęcia opieki. Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres lub charakter sprawowanej opieki. Nie wskazał w szczególności, aby opieka ta musiała być stała, rozumiana jako opieka całodobowa. Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, iż w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę oraz, że powinien zamieszkiwać ze swoim podopiecznym (www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skład orzekający Sądu w sprawie niniejszej w pełni aprobuje zaprezentowane wyżej rozumienie pojęcia "sprawowanie opieki" na gruncie art. 17 ust. 1 u.ś.r. jednak uznaje za błędne, a co najmniej przedwczesne stanowisko organu odwoławczego o stosunkowo nikłym zakresie sprawowanej opieki, jej sporadycznym charakterze (bo wykonywanym przez część doby, a nie przez całą dobę) oraz pomocy sąsiadów jako okoliczności, która umniejsza, czy wręcz uniemożliwia skuteczne domaganie się świadczenia przez skarżącego. Równie nieuprawnione są twierdzenia organu o braku rezygnacji z zatrudnienia, czyli jego niepodejmowania przez skarżącego, a powoływanie się na jego tryb życia jako uniemożliwiający sprawowanie opieki jest stworzeniem przesłanki pozaustawowej.

W ustalonym stanie faktycznym skarżący jest jedyną osobą spokrewnioną z W.G. swym bratem i jedyną w ogóle, która może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Bracia G. mieszkają razem w jednym domu bez wygód.

Organ odmawiając skarżącemu świadczenia wskazał, że jedyną przesłanką, która nie została spełniona do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest warunek, o którym stanowi art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a mianowicie, że K.G. nie sprawuje faktycznej samodzielnej opieki nad bratem W.G., która wiązałaby się z koniecznością rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia czy niemożności podjęcia zatrudnienia z powodu całodobowej opieki nad osobą niepełnosprawną.

Po pierwsze opieka nie musi być całodobowa w sensie dosłownym, o czym traktuje przywołane wyżej orzecznictwo, musi ona być natomiast niezbędna w takim zakresie w jakim jest to konieczne do właściwego funkcjonowania osoby jej wymagającej, co wymusza rezygnację bądź niepodejmowanie zatrudnienia. Pan W. G., brat skarżącego jest osobnę bez nóg poruszającą się najprawdopodobniej na wózku inwalidzkim.

Organy nie wyjaśniły jednak, jak kształtuje się rzeczywisty zakres czynności opiekuńczych nad bratem, w wywiadzie środowiskowym stwierdzono, że "opieka sprowadza się do przygotowywania śniadania i kolacji, podawania leków, towarzyszeniu przy spacerach, przynoszeniu wody do domu, gdyż nie ma jej doprowadzonej w budynku. Organy nie wyjaśniły w jakim stopniu niepełnosprawny jest samodzielny, czy jest osobą siedzącą/leżącą (wiadomo, że nie ma nóg), czy porusza się np. na wózku sam czy z pomocą innych osób, czy sam korzysta z toalety, czy jest w stanie sam w domu dokonywać codziennych czynności.

W tak ustalonych okolicznościach stanu faktycznego sprawy należy jednak precyzyjnie ustalić dobową proporcję czasu poświęcanego na wykonywanie czynności opiekuńczych i czasu, w którym ewentualnie opiekun mógłby świadczyć pracę.

W wywiadzie środowiskowym wskazano, że sąsiedzi pomagają w sprzątaniu, dostarczają ciepłe posiłki, dowożą zakupy, pomagają w kontaktach z urzędami, załatwiają sprawy związane z opieką lekarską i czynnościami pielęgnacyjnymi. Nie ma jednak w aktach sprawy dokumentów świadczących o prawdziwości tych słów. Organ powinien wyjaśnić zakres i częstotliwość pomocy mieszkańców wioski, pamiętając jednak o tym, że ma ona charakter zobowiązania niezupełnego i w każdej chwili osoby ją świadczącą mogą tego zaprzestać. To nie zakres pomocy sąsiedzkiej jest przesłanką pozytywną czy negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego lecz stopień zaangażowania osoby zobowiązanej i zarazem uprawnionej do jego otrzymania. Żaden przepis prawa nie wyklucza możliwości korzystania przez opiekuna z mniej lub bardziej okazjonalnej, czy częstszej pomocy czy to członków rodziny, czy osób postronnych przy wykonywaniu czynności opiekuńczych, zatem pomoc ta nie może dyskwalifikować wniosku.

Również okoliczności takie jak przywołał organ, iż skarżący znany jest z nadużywania alkoholu i ciągłego bezrobocia oraz jest osobą mało zaradną życiowo czy, że nie potrafi samodzielnie załatwić żadnych spraw urzędowych nie mogą dyskredytować go w ubieganiu się o uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Stopień rozwoju intelektualnego, posiadana wiedza czy umiejętność załatwiania spraw w urzędach / organach administracji nie jest przypisana wszystkim obywatelom, można natomiast pokryć ją po przez wynajęcie np. profesjonalnego pełnomocnika czy doradcy, ale na to trzeba posiadać pieniądze np. z pracy, której nie można w określonych okolicznościach np. podjąć.

Ocenia zaś pracownika socjalnego opisująca osobą skarżącego jako niewydolną opiekuńczo, ponieważ sam nie jest w stanie w prawidłowy sposób zatroszczyć się o siebie, gdyż często chodzi brudny, zaniedbany i nieświeży, świadczy z całą pewnością o pewnych kłopotach osobistych skarżącego, chociażby tych ze znalezieniem pracy a więc również posiadaniem pieniędzy. To, że K.G. od 1985 r. jest osobą bezrobotną nie podejmuje żadnego zatrudnienia, jest okolicznością niekwestionowaną, ale za pozytywne należy uznać, że w dniu 29 maja 2020 r., po interwencji i namowie pracownika socjalnego, zarejestrował się w Urzędzie Pracy. Świadczy to jednak o chęci jej znalezienia, podjęcia i należy mieć nadzieję na zmianę trybu życia przez skarżącego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się też, że byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny podjęcia przez te osoby pracy, po to, aby następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna.

W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo skutkowy miedzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki przez skarżącego nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem, który nie ma kończyn dolnych. Wydaje się też, że tak naprawdę nikt poza skarżącym mieszkającym z bratem 24 godziny na dobę tej opieki nie będzie w stanie świadczyć, co też K.G. robi.

Wobec powyższego stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza K. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego - art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz przepisów prawa procesowego – art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to uchybienia rzutowały w istotnym stopniu na wynik sprawy, co obligowało Sąd do ich usunięcia z obrotu prawnego.

Prowadząc ponownie postępowanie organy zobowiązane będą uwzględnić zaprezentowaną w motywach wspomnianego wyroku wykładnię pojęcia "sprawowanie opieki", które stanowi w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. jedną z podstawowych przesłanek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz ocenić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, wyrażoną w art. 80 k.p.a. oraz z poszanowaniem reguł zdefiniowanych w przepisach art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., czemu winny dać wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Przy ocenie przesłanek z art. 17 u.ś.r. organy powinny również uwzględniać nowy stan prawny, powstały po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu Sąd rozstrzygnął w punkcie 2 sentencji wyroku mając na względzie regulację art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

dc