Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 marca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1657/22 w sprawie ze skargi N. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 10 maja 2022 r. nr KOA 1190/Pd/22 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, II. zasądza od N. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 460 (słownie czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: organ) z 10 maja 2022 r., nr KAO 1190/Pd/22, w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, wyrokiem z 21 marca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1657/22, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy R. z 14 lutego 2022 r. nr 11/2022 i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz N. Sp. z o. o. z siedzibą w W. kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z 16 grudnia 2021 r. N. Sp. z o.o. sp. k. wystąpiła o podział nieruchomości uregulowanej w Kw nr [...], oznaczonej jako działki nr: [...], [...], [...], [...] i [...] obr. [...]. gmina R., przedstawionego na mapie z projektem podziału, w trybie art. 95 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Wójt Gminy R. decyzją z 14 lutego 2022 r. odmówił zatwierdzenia projektu podziału przedmiotowych nieruchomości, w trybie art. 95 pkt 7 powołanej wyżej ustawy, w sposób przedstawiony w projekcie podziału. W uzasadnieniu opisał stan faktyczny sprawy i podał, że wniosek o podział nieruchomości, w trybie art. 95 pkt 7, należało rozpatrzyć negatywnie bowiem nie spełnia on wymagań przewidzianych przepisami prawa. Nadmienił, że przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest dwoma budynkami mieszkalnymi w zabudowie bliźniaczej. Proponowany podział jest sprzeczny z ustaleniami planu miejscowego, a wnioskodawcy nie wykazali w toku postępowania by aktualny sposób zagospodarowania działek uniemożliwiał racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, co nie uzasadnia podziału w trybie "szczególnym" z art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła N. Sp. z o. o. sp. k. (zgodnie z reprezentacją w KRS).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 10 maja 2022 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. z 14 lutego 2022 r. W uzasadnieniu wskazało, że 25 kwietnia 2022 r. do Kolegium wpłynęło zawiadomienie o przekształceniu z 23 marca 2022 r. N. sp. z o.o. sp. k. w N. Sp. z o. o. (wraz z wyciągiem KRS) z pełnym następstwem prawnym. W odwołaniu zarzucono naruszenie art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i nieuprawnione przyjęcie, że dotyczy on jedynie nieruchomości zabudowanych przed uchwaleniem planu miejscowego oraz naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 kpa.

Pismem z 31 marca 2022 r. Spółka wskazała, że miejscowy plan zawiera błędy i dlatego wnioskowała o podział w trybie art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podniosła, że organ l instancji winien przeanalizować, czy można dokonać wnioskowanego podziału zgodnie z planem i jeśli nie, to uzasadnić to. Podniesiono, że Spółka uzyskała pozwolenie na budowę na każdej działce - dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, co powoduje, że nie jest to bliźniak rozumiany jako jeden budynek i że przed wydaniem tychże decyzji stwierdzono zgodność z planem miejscowym. Spółka nie ukrywała zamiaru kolejnego podziału działek w celu nabycia odrębnych budynków jednorodzinnych przez kupujących. Mając na uwadze powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji lub zatwierdzenia podziału nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 10 maja 2022 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. z 14 lutego 2022 r. W uzasadnieniu wskazało, że postępowanie w wyniku którego doszło do wydania decyzji o odmowie podziału nieruchomości, wszczęte zostało na wniosek N. Sp. z o. o. sp. k. wskazujący, że podział ma zostać dokonany w trybie art. 95 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.) – dalej zwanej "ugn", tj. niezależnie od ustaleń planu miejscowego, w celu wydzielenia działek budowalnych niezbędnych do korzystania z budynku mieszkalnego. Z wniosku wynika jasno intencja i wola stron, co do trybu w jakim żądają podziału nieruchomości oraz cel podziału.

Odnosząc się do zarzutów odwołującego się organ I instancji nie miał podstaw do badania zgodności z planem miejscowym przedstawionego projektu podziału.

Działki objęte wnioskiem znajdują się na terenie objętym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego - uchwała Nr XXIII/431/08 Rady Gminy R. z dnia 31 lipca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R. dla części terenów położonych we wsi [...] (rejon ul. [...]) oraz dla części terenów położonych w miejscowości [...] i części terenów położonych we wsi [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr [...], poz. [...] z [...] października 2008 r.). Plan przewiduje na przedmiotowym terenie minimalną powierzchnię działki dla zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej – 1000 m2, na jeden budynek w zabudowie bliźniaczej -500m2 oraz minimalny front działki – 20 m.

Jak wynika z akt sprawy działki objęte wnioskiem podziałowym z 16 grudnia 2021 r. nr: [...] o pow. 1008 m2, [...] o pow. 1000 m2, [...] o pow. 1045 m2, [...] o pow. 1004 m2, [...] o pow. 1609 m2 powstały w 2020 r. w wyniku podziału działki nr [...] o pow. 0,5666 ha. Powyższy podział nastąpił w trybie zgodności z obowiązującym ww. planem miejscowym.

Jak wynika z wniosku o podział nieruchomości uregulowanej w Kw nr [...], oznaczonej jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...] wynika, że po podziale mają powstać działki zabudowane budynkami jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej o pow.: 555 m2, 453 m2, 500 m2, 475 m2, 570 m2, 533 m2, 505 m2, tj. powyższy podział nie jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego i wnioskodawca wskazał tryb z art. 95 pkt 7 ugn, tj. podział w celu wydzielenia działek budowlanych niezbędnych do korzystania z budynku mieszkalnego.

Kolegium wskazało, że zastosowanie trybu z art. 95 pkt 7 ugn może mieć miejsce, o ile istnieje konieczność wydzielenia działki budowlanej dla posadowionego budynku mieszkalnego z nieruchomości, której dotychczasowe przeznaczenie lub sposób zagospodarowania terenu uniemożliwiał właścicielowi, czy właścicielom budynku mieszkalnego korzystanie z niego, w tym realizację uprawnień budowlanych związanych z tym budynkiem mieszkalnym.

W ocenie SKO z treści unormowania art. 95 ust. 7 ugn wnioskować należy, że może mieć on zastosowanie, gdy istnieje konieczność wydzielenia działki budowlanej dla posadowionego budynku mieszkalnego z nieruchomości, której dotychczasowe przeznaczenie lub sposób zagospodarowania terenu uniemożliwiał właścicielowi, czy właścicielom budynku mieszkalnego korzystanie z niego, w tym realizację uprawnień budowlanych związanych z tym budynkiem mieszkalnym. Chodzi tutaj o wyodrębnienie nieruchomości gruntowej niezbędnej w znaczeniu "koniecznej" do obsługi budynku mieszkalnego, a nie w znaczeniu "wystarczającej", co prowadzić mogłoby do mnożenia podziałów, a tym samym zwiększenia zagęszczenia zabudowy.

Interpretacja art. 95 ugn nie może prowadzić tylko do obejścia zasady, że podział powinien być zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy.

Zastosowanie tego artykułu musi być usprawiedliwione ściśle określonym w nim celem.

Zdaniem SKO w Warszawie taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi.

W rozpoznawanej sprawie natomiast wnioskowane do podziału działki są już działkami budowlanymi, które zapewniają konieczną obsługę dla posadowionych na nich budynków mieszkalnych, nie ma więc podstaw do stosowania art. 95 pkt 7 ugn.

Organ odwoławczy wskazał, że wnioskowana do podziału działka jest już działką budowlaną, która zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniowo-usługową.

W ocenie Kolegium jest to działka o powierzchni, która zapewnia konieczną obsługę dla posadowionego na niej budynku mieszkalnego. Nie ma zatem podstaw do stosowania art. 95 pkt 7 ugn. Na wnioskowanej do podziału działce posadowiono pięć budynków mieszkalnych, jednorodzinnych.

Zdaniem organu, ich obecne zlokalizowanie umożliwia korzystanie w zakresie niezbędnym z każdego z budynków. Objęta wnioskiem o podział działka ma bowiem dostęp do drogi publicznej, a za pośrednictwem części działki jest zapewniony dojazd do budynków.

Natomiast przedłożony do zatwierdzenia, w trybie art. 95 pkt 7 ugn, projekt podziału ww. działki zmierza, w ocenie Kolegium, do wydzielenia z całej działki budowlanej będącej przedmiotem wniosku małych jej części stanowiących ogródki przyporządkowane do każdego z budynków zlokalizowanych na przedmiotowej działce. Dotychczasowe przeznaczenie lub sposób zagospodarowania terenu nie uniemożliwia skarżącym korzystania z zabudowanej działki, w tym realizacji uprawnień budowlanych związanych z budynkiem mieszkalnym.

Skarżący nie wykazali celu podziału jakim miało być wskazane we wniosku wydzielenie działki budowlanej, niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego.

Według SKO w Warszawie słusznie więc organ uznał, że nie jest możliwe pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżących o dokonanie podziału w oparciu o art. 95 pkt 7 ugn. Nie stanowi uzasadnienia podziału nieruchomości zabudowanej w trybie art. 95 pkt 7 ugn kwestia tylko i wyłącznie oddzielenia własności budynków w sytuacji kiedy posadowione na działce obiekty mogą spokojnie funkcjonować i można z nich w pełni korzystać w obecnym stanie faktycznym i prawnym.

Zarzut skarżących, że Spółka uzyskała pozwolenie na budowę na każdej działce - dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, co powoduje, że nie jest to bliźniak rozumiany jako jeden budynek i że przed wydaniem tychże decyzji stwierdzono zgodność z planem miejscowym, nie ma żadnego znaczenia w przedmiotowej sprawie. Wręcz przeciwnie działanie Spółki, tj. podział nieruchomości zgodnie z planem w 2020 r. i posadowienie na nich budynków w celu późniejszego podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu wskazuje wprost na działanie w celu obejścia przepisów prawa. Nawet w odwołaniu Spółka wskazała, że nie ukrywała zamiaru kolejnego podziału działek w celu możliwości nabycia odrębnych budynków jednorodzinnych przez kupujących.

Zupełnie nietrafiony jest także zarzut, że miejscowy plan zawiera błędy i dlatego Spółka wnioskowała o podział w trybie art. 95 pkt. 7 ugn.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy rozpoznając sprawę odwołania uznał, że organ l instancji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do jej prawidłowego załatwienia. Dokładnie rozpatrzył zebrany w sprawie materiał dowodowy i dokonał wszechstronnej oceny okoliczności jakie zaistniały w tej sprawie, co stanowiło podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Stanowisko organu wyrażone w sentencji decyzji zostało uzasadnione w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że zarzuty nie zasługują na ich uwzględnienie bowiem nie dowodzą, aby zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa w sposób nakazujący jej uchylenie.

Odpowiadając na zarzuty odwołania Kolegium podkreśliło, że skarżący jako właściciele niniejszej nieruchomości mogą nią rozporządzać w dowolny, ograniczony jedynie przepisami prawa sposób, w tym dokonać jej podziału.

Podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zakwestionowanej odwołaniem sentencji decyzji Kolegium zauważyło, że w zaistniałych w rozpatrywanej sprawie okolicznościach faktycznych i prawnych było zobligowane do zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję.

Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 10 maja 2022 r. [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 77 i art. 80 w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1 i 2 kpa poprzez nierozważenie całokształtu materiału dowodowego i przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów wyrażające się, w szczególności w braku zbadania, czy nowo projektowane działki spełniają kryteria działki budowlanej, a w konsekwencji nieuprawnioną odmowę podziału przy jednoczesnym prowadzeniu postępowania z naruszeniem zasad praworządności, rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść petenta, zasady pogłębiana zaufania do działania organów, a także zasady nie odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym; II. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy: tj.: 1) art. 95 pkt 7 ugn poprzez jego błędną wykładnię i nieuprawnione przyjęcie, że: a) dotyczy on jedynie nieruchomości zabudowanych przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub zrealizowanych w oparciu o nieobowiązujące już przepisy ustawy o planowaniu przestrzennym, podczas gdy jest to wykładnia contra legem, a prawidłowa wykładnia tego przepisu winna prowadzić do wniosku, że dotyczy on sytuacji, gdy projektowany podział jest niezgodny z aktualnie obowiązującym planem miejscowym i podział taki jest dokonywany w celu wydzielenia działek niezbędnych do korzystania z budynku mieszkalnego, b) podział na podstawie tego przepisu może mieć zastosowanie tylko, gdy istnieje konieczność wydzielenia działki budowalnej dla posadowionego budynku mieszkalnego z nieruchomości, której dotychczasowe przeznaczenie lub sposób zagospodarowania terenu uniemożliwiał korzystanie z niego, w tym realizację uprawnień budowalnych, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu, poparta orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego winna prowadzić do wniosku, że wydzielenie działki budowlanej, na podstawie art. 95 pkt 7 ugn, jest możliwe, gdy dla korzystania z posadowionego na konkretnej działce budynku nie jest konieczne korzystanie z całego areału (całej powierzchni działki), co oznacza, że jest możliwe, aby w wyniku podziału z dotychczasowej działki zostały wydzielone dwie działki, które będą działkami budowlanymi i będą niezbędne do korzystania z posadowionych na nich budynków, a nadto jego nieuprawniony brak zastosowania i odmowę zatwierdzenia podziału pomimo spełnienia przesłanek określonych w ww. przepisie. Mając na uwadze powyższe skarżąca Spółka wniosła o: I. uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Wójta Gminy R. z 14 lutego 2022 r.; II. zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie i o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzje orangów I i II instancji wskazał, że w niniejszej sprawie art. 95 pkt 7 ugn stanowił materialnoprawną podstawę sprawy o zatwierdzenie podziału nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...].

Zgodnie z art. 95 pkt 7 ugn niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonano wykładni art. 95 pkt 7 ugn. Podkreślono, że w przypadku, gdy dotychczasowa, zabudowana już nieruchomość ma być przedmiotem podziału w trybie art. 95 pkt 7 ugn, podział taki jest możliwy, jeśli zmierza do wydzielenia tej części dzielonej nieruchomości, która - tworząc działkę budowlaną, w rozumieniu ugn - zapewni zgodne z celem i przeznaczeniem korzystanie z posadowionego na niej budynku i znajdujących się na niej urządzeń. Przy podziale nieruchomości zabudowanej chodzi więc o zapewnienie prawidłowego (zgodnego z celem) i racjonalnego (zgodnego z przeznaczeniem) korzystania z budynku i urządzeń położonych na wydzielanej działce, przez co należy rozumieć podział w oparciu o kryteria faktyczne (dotychczasowa legalna zabudowa), który nie będzie sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności.

Dokonywany w tym trybie podział nieruchomości nie może nastąpić, jeśli wydzielana działka budowlana uniemożliwiałaby zgodne z celem i przeznaczeniem korzystanie z budynku i urządzeń położonych na tej działce.

Orzekające w sprawie organy administracji winny swoją uwagę skupić na tym, czy wydzielana działka budowlana ma odpowiednią wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej, by następnie pod tym kątem stwierdzić, czy projektowany podział umożliwi właścicielom prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego i urządzeń położonych na tej działce (por. wyrok NSA z 2 października 2009 r. sygn. akt I OSK 5/09).

W orzecznictwie sądowym wskazano, że przypadek uregulowany w art. 95 pkt 7 ugn dopuszcza dokonanie podziału nieruchomości pod warunkiem spełnienia określonego celu. Jest nim wydzielenie działki budowlanej "niezbędnej" do korzystania z budynku mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że powyższe oznacza, że jest możliwe, aby z dotychczasowej działki zostały wydzielone dwie lub więcej działek budowlanych, które będą niezbędne do korzystania ze znajdujących się na ich powierzchni budynków, ale jest również dopuszczalne, by z istniejącej dotąd jednej działki została wydzielona tylko jedna działka budowlana, która będzie niezbędna do korzystania z posadowionego na niej budynku mieszkalnego, zaś reszta z dzielonego gruntu, będzie stanowiła działkę odrębną, powstałą na skutek powyższego wydzielenia. Powstanie przy tym tej ostatniej działki nie jest oczywiście celem podziału, określonego w art. 95 ust. 7 ugn, ale jest to jego konsekwencja. Omawiany przepis służy utworzeniu dla już istniejącego budynku mieszkalnego działki gruntu o takich parametrach, które będą zgodne z wymaganiami, jakie winny być spełnione, jeśliby budynek ten był obecnie budowany. Celem wydzielenia owej działki jest powstanie działki budowlanej w rozumieniu art. 4 ust. 3a ugn, której parametry umożliwiają prawidłowe, bezkonfliktowe i racjonalne korzystanie z budynku i urządzeń na niej położonych. W postępowaniu o zatwierdzenie podziału, dokonywanego w trybie art. 95 pkt 7 ugn przedmiotem oceny organu nie jest nieruchomość dzielona, lecz działka z niej wydzielana zabudowana budynkiem mieszkalnym (por. wyrok NSA z 16 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1027/12).

W orzecznictwie sądowym zauważono, że użyty w art. 95 pkt 7 ugn zwrot "wydzielenie działki" jest tylko sformułowaniem językowym, którego niepodobna odczytywać literalnie. Kryteria jakim winna odpowiadać działka budowlana zawarte są w art. 4 pkt 3a ugn. Te kryteria podlegają badaniu przez organ zatwierdzający podział. W zależności od konkretnej cechy tej działki może to nastąpić na etapie przed podziałem (np. powierzchnia i wyposażenie) lub po (np. dostęp do drogi publicznej). Zapewnienie dostępu do drogi publicznej może nastąpić po podziale, zatem jego brak na dzień orzekania nie powinien być przeszkodą dla zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości (por. wyroki NSA z 9 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 359/15 i I OSK 451/15).

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że z zaprezentowanych poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że stosowanie art. 95 pkt 7 ugn, w tym analiza przesłanki "niezbędności" wydzielanej jednej działki budowlanej dla istniejącego już na tej dzielonej nieruchomości budynku mieszkalnego winna być dokonywana z perspektywy parametrów wymienionych w art. 4 pkt 3a ugn decydujących o tym, że dana wydzielana działka gruntu (a nie cała dzielona nieruchomość) spełnia kryteria przynależne działce budowlanej. Chodzi bowiem o to, ażeby wydzielony grunt jako teren budynku mieszkalnego (działka budowlana) umożliwiał prawidłowe, racjonalne i zgodne ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem wykonywanie prawa własności, a w szczególności właściwe korzystanie z tak wydzielonego mienia (gruntu i jego części składowych) jako pewnej całości techniczno-użytkowej. Podział nieruchomości gruntowej realizowany w trybie art. 95 pkt 7 ugn może polegać na wydzieleniu jednej działki budowlanej pod budynkiem mieszkalnym (czego konsekwencją może być powstanie drugiej działki gruntu, niekoniecznie działki budowlanej) lub na wydzieleniu dwóch lub kilku działek budowlanych w rozumieniu art. 4 pkt 3a ugn, niezbędnych dla posadowionych na nich budynków.

Definicja działki budowlanej z art. 4 pkt 3a ugn odwołuje się do pewnych cech fizycznych i techniczno-użytkowych jakie ma spełniać nowowydzielona działka ewidencyjna. Na użytek niniejszej sprawy o podział nieruchomości w trybie art. 95 pkt 7 ugn przesłanki uznania danej działki gruntu za działkę budowlaną dotyczą takich cech jak: zabudowa i jej rodzaj, jej wielkość, cechy geometryczne, dostępność do drogi publicznej, wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej w odniesieniu do możliwości oceny, czy cechy tej działki (wydzielanej) umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku i urządzeń na niej położonych. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przesłanką uznania w niniejszej sprawie podziałowej danej działki gruntu za działkę budowlaną nie jest charakter terenu na którym ta działka jest zlokalizowana.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że plan miejscowy obowiązuje na określonym terenie. Plan miejscowy określa przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 ustawy – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Akt ten dotyczy zatem określonego większego obszaru. Aby złagodzić rygor związany z koniecznością podziału nieruchomości zgodnie z regułami ustalonymi w obowiązującym planie miejscowym ustawodawca wprowadził m.in. regulację z art. 95 pkt 7 ugn. Zdarzają się sytuacje, gdy ze względu na określone uwarunkowania dotyczące konkretnych nieruchomości - a nie (większego) terenu, czy jego części - istnieje możliwość wydzielenia działki budowlanej niespełniającej niektórych wymogów planu miejscowego. W takim przypadku wydzielenie takiej działki budowlanej ma być niezbędne dla korzystania z budynku mieszkalnego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego znamienne jest to, że definicja działki budowlanej z art. 4 pkt 3a ugn nie odwołuje się do zgodności parametrów tej działki z wymogami planu miejscowego (tak jak definicja działki budowlanej wymieniona w art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), ale wyłącznie do innych kryteriów, tj. parametrów techniczno-użytkowych umożliwiających prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku i urządzeń położonych na tej działce. Także w procesie inwestycyjno-budowlanym nie ma bezwzględnie sztywnych reguł dotyczących, np. zabudowy działki budowlanej. Przykładem jest art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) dopuszczalność odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych ze względu na szczególnie uzasadnione okoliczności.

Organ oceniający zasadność wniosku o podział nieruchomości w trybie art. 95 pkt 7 ugn nie może odmówić uwzględnienia wniosku z tego tylko powodu, że wydzielone działki nie spełniają wymogów określonych w planie miejscowym, dotyczących minimalnej powierzchni działki budowlanej, czy minimalnej szerokości frontu działki budowlanej. Organ oceniający wniosek o podział nieruchomości w takim trybie ma ocenić, czy wydzielenie zabudowanej budynkiem działki budowlanej bądź wydzielenie zabudowanych budynkami działek budowlanych, oceniając z perspektywy działki (działek) wydzielanej, a nie dzielonej, spełnia wymogi techniczno-użytkowe przewidziane w art. 95 pkt 7 w zw. z art. 4 kt 3a ugn, konieczne do korzystania z budynku (budynków).

Sąd meriti zgodził się ze skarżącą Spółką, że w niniejszej sprawie organy obu instancji nie dokonały opisanej wyżej oceny. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy obu instancji nie oceniły w tej konkretnej sprawie jakie poszczególne parametry wydzielanych działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] takie jak: ich wielkość, cechy geometryczne, dostępność do drogi publicznej, wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej - są konieczne do tego aby umożliwiały prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków położonych na tychże działkach. Zdaniem Sądu I instancji twierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, że zaproponowane na mapie z projektem podziału działki mają charakter małych ogródków przydomowych nie zostało w żaden sposób uzasadnione, w szczególności, że tylko trzy z dziesięciu wydzielonych działek nie spełniają wymogów dotyczących minimalnej powierzchni działki budowlanej dla budynków w zabudowie bliźniaczej (500 m2), przy czym działka nr [...] posiada obszar, który stanowi 90,60 % pow. 500 m2, natomiast działki nr [...] i nr [...] posiadają obszar, który stanowi 95% pow. 500 m2.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że organy obu instancji nie wyjaśniły, z jakich powodów powierzchnie działek nr: [...], [...], [...] dyskwalifikują te działki jako "niezbędne", w rozumieniu art. 95 pkt 7 w zw. z art. 4 pkt 3a ugn, do korzystania z posadowionych na nich budynków. Nie wyjaśniły też, z jakich powodów fronty działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]o powierzchni mniejszej niż 20 m dyskwalifikują te działki jako "niezbędne", w rozumieniu art. 95 pkt 7 w zw. z art. 4 pkt 3a ugn, do korzystania z posadowionych na nich budynków.

Następnie Sąd ten wskazał, że zasadniczo normodawca nie neguje istnienia w zabudowie jednorodzinnej działek budowlanych o szerokości mniejszej niż 16 m (§ 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.).

Przy czym Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organów, że N. Sp. z o.o. s.k. nie wskazała we wniosku celu podziału. We wniosku podano, że podział ma nastąpić w trybie art. 95 pkt 7 ugn. Organom znany był cel podziału i dlatego należało zbadać przesłanki wynikające z tego przepisu w powiązaniu z definicją działki budowlanej z art. 4 pkt 3a ugn, czego organy, w ocenie Sadu meriti nie uczyniły. Orzekające w sprawie organy skoncentrowały się na tym, że parametry wydzielanych działek były niezgodne z niektórymi wymogami planu miejscowego, że Spółka zmierza do obejścia prawa, że dotychczasowe działki (dzielone) umożliwiają korzystanie z posadowionych na nich budynków w zabudowie bliźniaczej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego tego typu argumenty nie mogły stanowić negatywnych przesłanek odmowy zatwierdzenia podziału w trybie art. 95 pkt 7 ugn, ponieważ w żaden sposób nie dotykają kwestii "niezbędności" wydzielenia działek budowlanych w rozumieniu art. 4 pkt 3a ugn dla korzystania z posadowionych na nich budynków.

W tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że organy obu instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 95 pkt 7 i art. 4 pkt 3a ugn, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sad Administracyjny wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Wójt Gminy R. wyjaśni opisane wyżej zagadnienia. Przy czym organ wyjaśni również, czy: 1) N. Sp. z o.o. ma nadal interes prawny, w rozumieniu art. 97 ust. 1 ugn, w załatwieniu wniosku o podział nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], czy do postępowania podziałowego wstąpili nabywcy praw do opisanych wyżej nieruchomości, o których mowa w art. 30 § 4 kpa, i to oni winni być stronami postępowania podziałowego; 2) zaproponowany podział spowoduje to, że na wydzielonych działkach będą posadowione samodzielne budynki mieszkalne jednorodzinne w rozumieniu art. 2 pkt 3 i 3a ustawy – Prawo budowlane w zw. z § 210 i § 217 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225), mając także na uwadze poglądy orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczące samodzielności budynków w zabudowie bliźniaczej (por. np. wyrok NSA z 5 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 2952/18; wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt II OSK 687/21). W zależności od okoliczności sprawy organ I instancji wyda decyzję, którą uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył organ zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji wydanie powyższego wyroku z naruszeniem:

I. prawa materialnego, tj.:

– art. 95 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. t.j. 2021. 1899; dalej: ugn) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przesłanka "niezbędności do korzystania" dotyczy jedynie nowo wydzielanej działki, z perspektywy parametrów wymienionych w art. 4 pkt 3a ugn podczas gdy kwestia tzw. niezbędności (także w świetle przepisu art. 4 pkt 3a ugn) winna odnosić się w pierwszej kolejności do działki pierwotnej której podział jest projektowany;

II. przepisów postępowania, o których mowa w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż organ odwoławczy dopuścił się jego naruszenia, poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy decyzje organów administracji zapadłe w sprawie odpowiadają prawu - organy obu instancji nie naruszyły bowiem przepisów proceduralnych oraz dokonały prawidłowej wykładni i zastosowania przepisów materialnych;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że organy nie przeprowadziły koniecznych czynności procesowych w zakresie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w konsekwencji nie wyczerpały wszystkich możliwości ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, co miało skutkować nieprawidłową odmową podziału nieruchomości na podstawie art. 95 pkt 7 ugn;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art.80 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe uznanie, że decyzja wydana została z naruszeniem wymienionych przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności - że nie została ona poprzedzona oceną na podstawie całego zebranego materiału dowodowego;

– art. 133 § 1 ppsa, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przedstawienie stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach przedmiotowej sprawy i od ustaleń dokonanych w Decyzji.

Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i oddalenie skargi N. Sp. z o.o. na decyzję Kolegium z 10 maja 2023 r. KOA/1190/Pd/22, jak również o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Kolegium zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w szczególności – zwrotu kwoty wpisu od niniejszej skargi.

W razie nie uwzględnienia powyższego wniosku wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym oraz o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi N. Sp. z o.o. na decyzję Kolegium z 10 maja 2023r. KOA/1190/Pd/22, ze względu na to, że istota przedmiotowej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a rzeczona decyzja nie narusza prawa. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Kolegium zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w szczególności - zwrotu kwoty wpisu od niniejszej skargi.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła skarżąca zastępowana przez radcę prawnego wnosząc o oddalenie przedmiotowej skargi kasacyjnej, jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw w całości oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że ma ona usprawiedliwione podstawy.

Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest kwestia istnienia wskazanych w art. 95 pkt 7 u.g.n. przesłanek zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...].

Sąd I instancji wskazał, że nie podziela stanowiska organów, że skarżąca Spółka nie wskazała we wniosku celu podziału. We wniosku podano, że podział ma nastąpić w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. Zatem organom znany był cel podziału i dlatego zdaniem Sądu I instancji należało zbadać przesłanki wynikające z tego przepisu w powiązaniu z definicją działki budowlanej z art. 4 pkt 3a u.g.n., czego organy nie uczyniły. Tak więc zdaniem Sądu I instancji organ oceniający wniosek o podział nieruchomości w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. ma ocenić, czy wydzielenie zabudowanej budynkiem działki budowlanej bądź wydzielenie zabudowanych budynkami działek budowlanych, oceniając z perspektywy działki (działek) wydzielanej, a nie dzielonej, spełnia wymogi techniczno-użytkowe przewidziane w art. 95 pkt 7 w zw. z art. 4 pkt 3a u.g.n., konieczne do korzystania z budynku (budynków).

Organ w skardze kasacyjnej prezentuje stanowisko, że skarżony wyrok został podjęty w związku z błędną wykładnią przepisu art. 95 pkt 7 u.g.n. polegającą na uznaniu, że przesłanka "niezbędności do korzystania" dotyczy jedynie nowo wydzielanej działki, z perspektywy parametrów wymienionych w art. 4 pkt 3a u.g.n., czego konsekwencją było błędne jego zastosowanie poprzez przyjęcie, iż miał on zastosowanie w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy ww. przepis stanowi wyjątek od zasady podziału zgodnie z planem miejscowym, a ustalony w sprawie stan faktyczny nie potwierdza możliwości jego zastosowania.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Jakkolwiek w takiej sytuacji zasadą winno być rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, to jednak z uwagi na to, iż w badanej sprawie wyjaśnienia wymaga treść normy prawa materialnego, wskazującej m.in. na fakty istotne z punktu widzenia spawy rozstrzyganej na podstawie tejże normy materialnoprawnej, ocenę zasadności kasacji wypada rozpocząć od zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W pierwszej kolejności należy zatem wskazać, że w art. 95 u.g.n. zostały wyliczone podstawy podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podział w trybie art. 95 u.g.n. może nastąpić tylko, gdy zaistnieje któraś z sytuacji przewidzianych w tym przepisie, bowiem niezwiązanie ustaleniami planu przy podziale nieruchomości może mieć miejsce tylko w przypadkach wskazanych w tym przepisie.

Należy podkreślić, że jakkolwiek prawo do dzielenia rzeczy własnej jest prawem przysługującym właścicielowi, wynikającym z samej istoty prawa własności, to zasadą jest dokonywanie podziałów nieruchomości zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, a w przypadku braku planu zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis art. 95 u.g.n. zawiera wyjątek od powyższej zasady, zatem musi on być wykładany w sposób ścisły i precyzyjny.

Należy również zauważyć, że podstawy podziału nieruchomości wymienione w art. 95 pkt 1–8 u.g.n. są w stosunku do siebie niezależne, a ustalenie i zbadanie zasadności każdej z nich wymaga przeprowadzenia przez organ postępowania nakierowanego na ustalenie wystąpienia przesłanek właściwych dla danego celu podziału. Wnioskodawca wskazując podstawę prawną podziału nieruchomości determinuje zatem zakres postępowania wyjaśniającego.

Przypomnieć dalej należy, że zgodnie z art. 95 pkt 7 u.g.n. niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego.

W piśmiennictwie wskazuje się, że "(...) cel, podany w art. 95 pkt 7 u.g.n., to wydzielenie działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Jest to potrzebne w przypadkach, w których już istniejący budynek posadowiony jest na działce zbyt dużej, podczas gdy do prawidłowego korzystania z budynku wystarczy działka mniejsza, która jednak spełnia wymogi przewidziane dla działki budowlanej." (E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025, art. 95, p. 14). Pogląd ten jest akceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 17 listopada 2023 r., I OSK 1607/22).

W orzecznictwie sądowym wskazano również, że przypadek uregulowany w art. 95 pkt 7 u.g.n. dopuszcza dokonanie podziału nieruchomości pod warunkiem spełnienia celu, którym jest nim wydzielenie działki budowlanej "niezbędnej" do korzystania z budynku mieszkalnego. Omawiany przepis służy utworzeniu dla już istniejącego budynku mieszkalnego działki gruntu o takich parametrach, które będą zgodne z wymaganiami, jakie winny być spełnione, jeśliby budynek ten był obecnie budowany. Celem więc wydzielenia owej działki jest powstanie działki budowlanej w rozumieniu art. 4 ust. 3a u.g.n., której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej, umożliwiają prawidłowe, bezkonfliktowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń na niej położonych. Przepis art. 95 pkt 7 u.g.n. należy zatem interpretować mając na uwadze ustawową definicję działki budowlanej zawartą w art. 4 pkt 3a u.g.n. (wyrok NSA z 17 listopada 2023 r., I OSK 1607/22).

W postępowaniu o zatwierdzenie podziału, dokonywanego w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. przedmiotem oceny organu nie jest nieruchomość dzielona, lecz działka z niej wydzielana zabudowana budynkiem mieszkalnym. Wydzielenie działki budowlanej w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. musi być niezbędne do korzystania z budynku mieszkalnego. Niezbędność taka zachodzi zaś wtedy, gdy do korzystania z budynku mieszkalnego wydzielenie działki budowlanej jest konieczne (zob. wyrok NSA z 16 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1027/12).

Także w piśmiennictwie podkreśla się, że w przypadku podziału nieruchomości w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. przedmiotem oceny jest dopuszczalność wydzielenia dla istniejącego budynku mieszkalnego działki, która musi spełnić kryteria określone w art. 4 pkt 3a u.g.n. Podział ten nie może jednak skutkować – co istotne – pozbawieniem reszty wydzielanej nieruchomości walorów użytkowych wynikających z przepisów obowiązującego prawa. Działka gruntu wydzielana jako reszta pozostającego obszaru nieruchomości nie może bowiem posiadać takiej konfiguracji przestrzenno–obszarowej, która byłaby sprzeczna z powszechnie obowiązującym prawem. Decyzja o zatwierdzeniu podziału na podstawie art. 95 u.g.n. nie może jednak wywoływać skutku sprzecznego z prawem, ponieważ w takim przypadku byłaby dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Taki skutek decyzji administracyjnej oznaczałby, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa (zob. M. Wolanin, Komentarz, [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2021, s. 443).

Konkludując należy stwierdzić, że w unormowaniu zawartym w art. 95 pkt 7 u.g.n. chodzi zarówno o umożliwienie właścicielowi bardziej racjonalnego – z jego punku widzenia – podziału nieruchomości, na której został posadowiony budynek mieszkalny, jak i o zapobieganie wyłącznie sytuacjom dysfunkcyjnym w zakresie korzystania z budynku mieszkalnego. Celem postępowania podziałowego w wyższym trybie jest zatem udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy istnieje możliwość wydzielenia działki, a więc – z istoty podziału – powstania działki mniejszej, która nadal będzie zachowywać parametry działki budowlanej i umożliwiać korzystanie z budynku. Jakkolwiek zatem w orzecznictwie wskazuje się niejednokrotnie, że przedmiotem oceny nie są motywy, którymi kieruje się wnioskodawca występując o podział działki w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n., to jednak oceniając kwestię istnienia przesłanek podziału nieruchomości w tym trybie nie można przyjmować, że wniosek taki powinien być w każdym przypadku uwzględniony. Przez "niezbędność" wydzielenia działki budowlanej dla korzystania z budynku mieszkalnego należy rozumieć nie tyle korzystność, opłacalność czy wygodę, lecz konieczność wydzielenia takiej działki dla prawidłowego korzystania z posadowionego na niej budynku mieszkalnego. Jeżeli zaś tak rozumiana konieczność nie zachodzi, to nie ma podstaw do stosowania art. 95 pkt 7 u.g.n. (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2023 r., I OSK 228/20).

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że spółka N. Sp. z o.o. sp. k. wystąpiła do Wójta Gminy R. z wnioskiem z 16 grudnia 2021 r. o podział nieruchomości uregulowanej w Kw nr [...], oznaczonej jako działki nr: [...], [...], [...], [...] i [...] obr. [...] gmina R. , przedstawionego na mapie z projektem podziału, w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n.

Wójt Gminy R. decyzją z 14 lutego 2022 r. odmówił zatwierdzenia projektu podziału przedmiotowych nieruchomości w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n., w sposób przedstawiony w projekcie podziału. W uzasadnieniu podał, że proponowany podział jest sprzeczny z ustaleniami planu miejscowego, a wnioskodawcy nie wykazali w toku postępowania, by aktualny sposób zagospodarowania działek uniemożliwiał racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, co nie uzasadnia podziału w trybie "szczególnym" z art. 95 pkt 7 u.g.n.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 10 maja 2022 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. z 14 lutego 2022 r. W ocenie organu odwoławczego tryb unormowany w art. 95 ust. 7 u.g.n. znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy chodzi o wyodrębnienie nieruchomości gruntowej niezbędnej, w znaczeniu "koniecznej", do obsługi budynku mieszkalnego, a nie w znaczeniu "wystarczającej", co prowadzić mogłoby do mnożenia podziałów, a tym samym zwiększenia zagęszczenia zabudowy. Interpretacja art. 95 u.g.n. nie może prowadzić tylko do obejścia zasady, że podział powinien być zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy. Zastosowanie tego artykułu musi być usprawiedliwione ściśle określonym w nim celem.

Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z 14 lutego 2022 r. stwierdził, że orzekające w sprawie organy skoncentrowały się na tym, że parametry wydzielanych działek były niezgodne z niektórymi wymogami planu miejscowego, że Spółka zmierza do obejścia prawa, że dotychczasowe działki (dzielone) umożliwiają korzystanie z posadowionych na nich budynków w zabudowie bliźniaczej. Jednak tego typu argumenty nie mogły zdaniem Sądu I instancji stanowić negatywnych przesłanek odmowy zatwierdzenia podziału w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n., ponieważ w żaden sposób nie dotykają kwestii "niezbędności" wydzielenia działek budowlanych w rozumieniu art. 4 pkt 3a u.g.n. dla korzystania z posadowionych na nich budynków.

W ocenie Sądu kasacyjnego zasadna jest ocena organów, że rzeczywiście wnioskodawca nie wykazał celu zamierzonego podziału wynikającego z art. 95 pkt 7 u.g.n. Również i w toku postępowania sądowoadministracyjnego taki cel nie został wskazany. Jak wskazano w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca spółka wybudowała przedmiotowe budynki i wystąpiła do dokonanie podziału w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. Spółka stwierdziła, że na skutek realizacji umów deweloperskich każdy z budynków będzie miał innego właściciela, a zatem racjonalnym i uzasadnionym jest wydzielenie osobnych działek niezbędnych do korzystania z tych budynków. W odpowiedzi na skargę kasacyjną podniesiono, że Spółka uzyskała pozwolenie na budowę na każdej działce - dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Spółka nie ukrywała zamiaru kolejnego podziału działek w celu umożliwienia kupującym nabycia odrębnych budynków jednorodzinnych. Podniesiono też, że z punktu widzenia właścicieli poszczególnych budynków korzystniej jest posiadać własność mniejszej działki, niezbędnej do korzystania z posadowionego na niej budynku, niż udziału we współwłasności większej nieruchomości wraz z prawem do wyłącznego korzystania z pewnej części nieruchomości. Posiadanie własności jest korzystniejsze choćby z uwagi na konieczność ponoszenia opłat z tytułu podatku od nieruchomości. Przy mniejszej działce opłaty te są niższe, po drugie zaś, nie zachodzi potrzeba umawiania się z pozostałymi współwłaścicielami co do tego, który z nich ma dokonywać opłat z tytułu tego podatku (zobowiązanie solidarne) ani też, w przypadku uchylania się od płatności przez jednego ze współwłaścicieli, konieczności dochodzenia roszczeń z tego tytułu przez pozostałych współwłaścicieli.

Z powyższego wynika, że skarżąca Spółka upatruje uzasadnienia dla podziału przedmiotowych działek jedynie w korzystności, opłacalności i wygodzie przyszłych nabywców nieruchomości.

Trafne zatem było ustalenie organu, że proponowany przez wnioskodawcę podział nieruchomości nie spełnia warunków określonych w przepisie art. 95 pkt 7 u.g.n., tj. nie spełnia celu wydzielenia działek budowalnych jako niezbędnych do korzystania z budynku mieszkalnego. Organ dokonał prawidłowej wykładni art. 95 pkt 7 u.g.n. przyjmując, że podział w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. jest możliwy jedynie wtedy, gdy istnieje konieczność wydzielenia działki budowlanej dla posadowionego budynku mieszkalnego z nieruchomości, której dotychczasowe przeznaczenie lub sposób zagospodarowania uniemożliwiał prawidłowe i racjonalne korzystanie z tego budynku. Dopiero po stwierdzeniu, że we wniosku został wskazany cel podziału uzasadniający podział w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n., można przejść do oceny, czy zostały spełnione przesłanki wynikające z tego przepisu w powiązaniu z definicją działki budowlanej z art. 4 pkt 3a u.g.n. Sąd I instancji naruszył zatem art. 95 pkt 7 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię uznając, że sama okoliczność wskazania art. 95 pkt 7 u.g.n. jest wystarczająca dla przyjęcia, że został wskazany cel podziału. W konsekwencji Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 i 77 oraz w zw. z art. 80 k.p.a, poprzez wadliwe przyjęcie, że organy nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w konsekwencji nie wyczerpały wszystkich możliwości ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy.

Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie został uzasadniony, co zwalnia Sąd kasacyjny z obowiązku jego oceny.

Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.