Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 1997/25 odmawiające wstrzymania wykonania decyzji Burmistrza Cegłowa z 3 grudnia 2024 r. znak: IZP.6730.56.2024 w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 19 maja 2025 r., znak: SKO.4000-2121/2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 14 października 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 1997/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania decyzji Burmistrza Cegłowa z dnia 3 grudnia 2024 r., znak: IZP.6730.56.2024 w sprawie ze skargi M.W. (dalej jako "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 19 maja 2025 r., znak: SKO.4000-2121/2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 19 maja 2025 r., znak: SKO.4000-2121/2024, którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza [...] z 3 grudnia 2024 r. znak: IZP.6730.56.204 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej "[...]" o mocy do 50 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce ew. nr [...] z obręby [...] w gminie [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że w petitum skargi zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji, argumentując, że skarżącej "grozi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w postaci znacznego spadku wartości nieruchomości, a co za tym idzie stanie się [ta nieruchomość – przyp. WSA] de facto niesprzedawalna.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, niniejszy wniosek skarżącej nie zasługiwał na uwzględnienie, albowiem nie przedstawiła na jego poparcie żadnych argumentów ani dowodów.

Nadto WSA wskazał, że podmiot występujący o ochronę tymczasową nie może oczekiwać od sądu administracyjnego, aby ten - "wyręczając go" - niejako z urzędu poszukiwał usprawiedliwienia dla złożonego wniosku. Brak należytego uzasadnienia żądania o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wyklucza dokonanie jego merytorycznej oceny (por. szerzej postanowienie WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 września 2019 r., sygn. akt II SA/Go 554/19, Legalis). Domagając się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, skarżący musi wykazać, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia tym aktem znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Niezbędne jest wskazanie na konkretne okoliczności pozwalające ocenić, czy wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne. Ponadto podkreślił, że wniosek powinien zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Brak przy tym podstaw, aby żądać, od sądu poszukiwania argumentów przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu za samą stronę. Uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji, której dotyczy skargi, spoczywa zawsze na stronie skarżącej (por. szerzej postanowienie WSA w Gdański z 23 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Gd 13/19).

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z 19 maja 2025 r., znak. SKO.4000-2121/2024 oraz decyzji Burmistrza [...] z 3 grudnia 2024 r. znak: IPZ.6730.56.2024 r. o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu zażalenia skarżąca nie przedstawiła jakichkolwiek argumentów warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji Burmistrza [...]. Wskazała jedynie, że asesor, który wydał zaskarżone postanowienie został powołany na urząd w wyniku rekomendacji KRS ukształtowanej na postawie ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa z 14 marca 2023 r. w przedmiocie wniosku o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie. Ponadto zaznaczyła, iż w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka nieważności z art. 183 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. ze względu na udział w składzie orzekającym osoby, która nie miała prawa do orzekania, czyli [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako "P.p.s.a."), sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności (art. 61 § 1 P.p.s.a.).

Zauważyć należy, że zarzuty zażalenia skupiają się w istocie na kwestionowaniu prawidłowości składu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wydał zaskarżone postanowienie, z powodu udziału w nim asesora WSA [...], powołanego w procedurze z udziałem Krajowej Rady Sądownictwa, działającej na podstawie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r., sprzecznej z art. 187 Konstytucji RP.

Mając na uwadze okoliczności przedstawione w zażaleniu przyjąć należało, że skarżąca nie wykazała przesłanek do udzielenia ochrony tymczasowej w trybie art. 61 § 3 P.p.s.a., a tym samym nie podważyła prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ewentualna wadliwość powołania asesora nie ma znaczenia dla stwierdzenia czy wykonanie przedmiotowej decyzji stwarza zagrożenie dla skarżącej w razie jego wykonania. Nie świadczy zatem ani o znacznej szkodzie ani o trudnych do odwrócenia skutkach wykonania decyzji. Orzekanie przez wadliwie powołanego asesora jak widzi to skarżąca nie przesądza o wystąpieniu przesłanek wstrzymania, które przecież związane są bezpośrednio z wykonaniem decyzji a nie wydaniem postanowienia w przedmiocie wniosku o wstrzymanie.

Odnosząc się do kwestii wadliwości postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania polegającej na nieważności postępowania, wywołanej sprzecznym z przepisami prawa składem sądu orzekającego (art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a.) stwierdzić należy, że w dotychczasowym jednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt wydania zaskarżonego orzeczenia z udziałem sędziego powołanego na stanowisko na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z 8 grudnia 2017 r. nie jest kwalifikowany jako równoważny zaistnieniu podstawy nieważności postępowania określonej w art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a., łączonej z ustaleniem składu sądu orzekającego w sposób sprzeczny z przepisami prawa albo z braniem udziału w rozpoznaniu sprawy przez sędziego wyłączonego z mocy ustawy (por. wyrok NSA z 2 lipca 2025 r., II OSK 522/25; wyrok NSA z 13 maja 2025 r., II OSK 2524/22; wyrok NSA z 12 marca 2025 r., II OSK 2299/24; wyrok NSA z 2 października 2024 r., II OSK 2764/21; wyrok NSA z 17 lipca 2024 r., II OSK 1344/23; wyrok NSA z 17 stycznia 2023 r., II OSK 2372/21; wyrok NSA z 5 lipca 2022 r., II OSK 418/22; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni to stanowisko podziela.

Uprawnienie do orzekania w składzie sądu administracyjnego wynika z faktu otrzymania nominacji na określone stanowisko we wskazanym sądzie administracyjnym. Przez akt powołania osoba staje się sędzią i jest uprawniona do orzekania. Akt powołania jest aktem kształtującym status sędziego – osoba powołana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej jest uprawniona do orzekania w sądzie administracyjnym. Spełnienie przez sędziego sądu administracyjnego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu może podlegać badaniu na wniosek skarżącego w trybie przewidzianym w art. 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "P.u.s.a"). Podzielić przy tym należy pogląd, że konieczne jest indywidualne podejście do oceny okoliczności powołania na stanowisko sędziego lub asesora sądowego. Przesłanką prowadzącą do powzięcia wątpliwości co do niezawisłości lub bezstronności sędziego lub asesora sądowego nie może być – sama w sobie – okoliczność, że w procesie jego powołania uczestniczyła Krajowa Rada Sądownictwa, której skład sędziowski ukształtowała władza ustawodawcza. Ponadto wątpliwość co do bezstronności i niezawisłości sędziego lub asesora sądowego musi mieć charakter realny, a nie potencjalny (m.in. wyroki NSA: z 12 października 2023 r., I OSK 1749/22; z 20 kwietnia 2023 r., II OSK 2539/22; z 5 grudnia 2022 r., II OSK 2603/21; z 25 maja 2023 r., III FSK 13/23; CBOSA).

Odnosząc powyższe uwagi do asesora sądowego [...] orzekającego w sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że skarżąca nie przedstawiła żadnych okoliczności mogących świadczyć o braku jego bezstronności albo niezawisłości. Okolicznością prowadzącą do powzięcia wątpliwości co do niezawisłości nie może być sama w sobie okoliczność, że w procesie powołania na stanowisko asesora sądowego uczestniczyła Krajowa Rada Sądownictwa ukształtowana w trybie określonym przepisami ustawy z 8 grudnia 2017 r. Argumentacja tego rodzaju nie opiera się bowiem na okolicznościach związanych z indywidualną oceną zachowania asesora co do jego bezstronności i niezawisłości.

Wobec powyższego wydane przez asesora postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania należało uznać za zgodne z prawem, albowiem zostało wydane przez asesora, którego bezstronności i niezawisłości nie podważono.

Wracając do oceny przesłanek wstrzymania wykonania należy zauważyć, że skarga dotyczy decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyjaśnić należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia inwestora do budowy farmy fotowoltaicznej a ustala jedynie, czy projektowane na określonym obszarze zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne oraz określa warunki, jakie należy spełnić w razie realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy tworzy więc uprawnienie inwestora do ubiegania się o udzielenie pozwolenia na budowę, jednak samo uzyskanie decyzji lokalizacyjnej nie przesądza, że takie pozwolenie zostanie udzielone. Zatem dopiero wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę skutkuje możliwością rozpoczęcia robót budowlanych, które z kolei mogą prowadzić do skutków przewidzianych w art. 61 § 3 P.p.s.a. Ewentualne więc wystąpienie zagrożeń związanych z realizacją inwestycji nie może stanowić przesłanki do udzielenia ochrony tymczasowej w sprawie dotyczącej ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy.

Sama decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie stwarza niebezpieczeństwa szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, gdyż dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę lub skuteczne zgłoszenie robót budowlanych uprawnia inwestora do rozpoczęcia inwestycji.

Ponadto decyzja o ustaleniu warunków zabudowy z istoty swej nie nadaje się do wykonania i nie podlega wykonaniu. Nie nakłada ona na jej adresata żadnego obowiązku czy też nie uprawnia do określonego zachowania. Jej rozstrzygnięcie określa jedynie warunki jakie należy spełnić, aby realizacja inwestycji była możliwa. Z takim rozstrzygnięciem nie wiąże się dla strony zobowiązanie ani uprawnienie, które należałoby wykonać czy znosić.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.