II SA/Gl 1294/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-27	
Data wpływu	2025-10-13	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Agnieszka Kręcisz-Sarna
Artur Żurawik /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Nowak	
Symbol z opisem	6015 Uzgodnienia	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono postanowienie I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2025 nr 0 poz 418;  art. 48 ust. 1 pkt 1 i in.; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lutego 2026 r. sprawy ze skargi B. N. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 20 sierpnia 2025 r. nr WINB-WOA.7722.139.2025.DK w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 10 czerwca 2025 r. nr [...], 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 10 czerwca 2025 roku, znak [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i in. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm.; dalej jako: "p.b.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej jako: "k.p.a."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: PINB), orzekając wobec B. S. (dalej: strona, skarżąca, inwestorka), nakazał jej wstrzymanie robót budowlanych przy budowie balkonu w lokalu mieszkalnym na parterze budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w Z., wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. PINB poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu.

W uzasadnieniu wskazano m. in., że na działce jw. znajduje się parterowy budynek mieszkalny, którego współwłaścicielkami są D. P. oraz ww. strona. We wschodniej elewacji budynku mieszkalnego stwierdzono początkowo istnienie dwóch balkonów. W poziomie parteru znajdował się balkon w postaci żelbetowej płyty osadzonej w ścianie budynku, oparty na 2 słupach z cegły. Zadaszenie miał konstrukcji drewnianej. Wymiary płyty żelbetowej wynoszą 2,90 x 5 m. Przedmiotowy balkon powstał w warunkach samowoli budowlanej. Zakres wykonanych robót należy zakwalifikować jako rozbudowę budynku, na którą wymagane jest pozwolenie na budowę. Organ innym rozstrzygnięciem umorzył postępowanie w zakresie balkonu D. P. z uwagi na jego rozbiórkę. Sprawa dotyczy zatem jedynie balkonu na parterze budynku, będącego własnością adresatki decyzji PINB.

Zażalenie na ww. postanowienie wniosła przez pełnomocnika strona, zaskarżając je w całości. Zarzucono m. in. naruszenie art. 7-10, 75, 77 § 1 i 4, 80 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, przez co doszło do uchybienia przepisom postępowania i zaniedbań w zakresie przeprowadzenia oględzin z udziałem skarżącej, przesłuchania jej, przeprowadzenia pozostałych wniosków dowodowych, które skarżąca na piśmie i ustnie zgłosiła przed pracownikami organu administracyjnego, co doprowadziło w wadliwych ustaleń faktycznych i prawnych.

Postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2025 r., znak WINB-WOA.7722.139.2025.DK, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W treści uzasadnienia organ II instancji podkreślił m. in., że roboty budowlane zrealizowane podczas budowy ww. balkonu, zgodnie z art. 3 pkt 6 p.b., stanowią "budowę" ("rozbudowę"), bowiem przy ich prowadzeniu nastąpiła zmiana kubatury obiektu budowlanego. Organ I instancji miał zatem obowiązek prowadzić postępowanie administracyjne w trybie art. 48 p.b. Roboty budowlane związane z realizacją przedmiotowego balkonu zakończono w 2006 r. Skarżąca nie wykazała, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane legalne. Postanowienie organu I instancji odpowiada wymogom prawa.

W skardze na powyższe postanowienie strona, działając poprzez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie:

- art. 7-10, 75, 77 § 1 i 4, 80 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię oraz niezastosowanie, przez co doszło do zaniedbań dotyczących przeprowadzenia oględzin z udziałem skarżącej, przesłuchania jej, przeprowadzenia pozostałych wniosków dowodowych, które skarżąca na piśmie i ustnie zgłosiła przed pracownikami organu administracyjnego;

- błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez przyjęcie w ślad za organem I instancji, że:

a) skarżąca wybudowała na parterze budynku balkon około 2006 roku, w sytuacji, gdy przedmiotowy obiekt wybudowany został w roku 1992;

b) skarżąca nie złożyła wniosków dowodowych dotyczących legalności spornych robót budowlanych, w sytuacji, gdy żadne z wniosków dowodowych skarżącej (wyznaczenie rozprawy, wysłuchanie świadków, skarżącej, rozpoznanie dokumentacji fotograficznej, przeprowadzenie oględzin spornego balkonu z udziałem skarżącej) nie zostały przeprowadzone ani przez organ I instancji, ani też przez organ II instancji;

c) roboty budowlane przy budowie balkonu na parterze zakończono w 2006 r., w sytuacji, gdy prace te zakończono w 1992 roku, a w 2000 roku wykonano jedynie remont balkonu, który obejmował drewniane zadaszenie, podobnie około 2004 r. wykonano kolejny remont w postaci wykonania oszklenia balkonu.

Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organom administracyjnym.

W uzasadnieniu wskazano m. in., że w sprawie nie podjęto żadnej inicjatywy dowodowej, nie przeprowadzono na nowo oględzin. Z niezrozumiałych względów, pomimo wniosków dowodowych z 17 marca 2023 r. (obejmujących m. in. przesłuchanie świadków oraz samej skarżącej) oraz co najmniej dwukrotnych wizyt skarżących w urzędzie z deklaracją możliwości uzupełnienia dowodów i możliwości odebrania zeznań, organ nie przeprowadził żadnego z dowodów. W sposób dowolny przyjęto, że budowę balkonu zakończono w 2006 roku, co nie koresponduje z faktami.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w treści rozstrzygnięcia i wskazując na bezzasadność zarzutów skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 – dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona.

Postanowienie określone w art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. jest obligatoryjnym, pierwszym elementem procedury legalizacyjnej, zmierzającej do usunięcia skutków samowoli budowlanej. Jest wydawane obligatoryjnie również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 p.b.).

W świetle art. 28 ust. 1 p.b. "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31." Przepis ten poprzednio miał brzmienie: "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31."

Ocena samowoli dokonywana jest zawsze według przepisów ustawy – Prawo budowlane obowiązujących w dacie jej dokonania, natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze naprawczej (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z 26 czerwca 2024 r., II SA/Gd 1021/23; wyrok NSA z dnia 19 marca 2024 r., sygn. II OSK 137/23).

W niniejszej sprawie sporny był przede wszystkim okres zrealizowania inwestycji – czy powstała w reżimie obecnie obowiązującej ustawy – Prawo budowlane, czy wcześniej. Ma to znaczenie dla oceny istnienia samowoli budowlanej, obowiązku właściciela w zakresie przechowywania dokumentacji dotyczącej legalności obiektu budowlanego i w procedurze legalizacyjnej. Organy, mając na uwadze wybiórcze dowody, w tym mało wyraźne ortofotomapy, przyjęły rok 2006. Skarżąca w piśmie przesłanym przez pełnomocnika datowanym na 17 marca 2023 r. wnioskowała o przeprowadzenie konkretnych dowodów, w tym o przesłuchanie świadków, jednak jej wniosek dowodowy pozostał bez jakiejkolwiek reakcji. Organy nie odniosły się do niego w sposób należyty. WINB pisał (s. 8 decyzji), że strona miała możliwość przedstawienia w toku postępowania wszelkich posiadanych dowodów w sprawie realizacji przedmiotowej rozbudowy budynku mieszkalnego, jednak pominięto, że zostały złożone także wnioski dowodowe o charakterze osobowym. To organ przesłuchuje świadków, a nie sama strona (np. art. 67 § 2 pkt 2, art. 83 § 3 k.p.a.). Świadczy to o arbitralności rozstrzygnięcia bez zapewnienia praw stronie.

Sąd nie może przesądzać w tym miejscu, czy wnioski strony były zasadne, czy nie, gdyż nie Sąd prowadzi postępowanie dowodowe i to organ powinien był ustalić na jaką konkretną okoliczność wnioski zostały złożone i dowody miał albo przeprowadzić, albo wypowiedzieć się, dlaczego żądania w tym zakresie nie uwzględnił. Swobodna ocena dowodów (art. 80 k.p.a.) nie oznacza dowolnej ich oceny. Należy wskazać z jakiego powodu jednym dowodom organ dał wiarę, a innym nie, ewentualnie dlaczego takowych nie przeprowadził.

Co więcej, jednym z obowiązków organu jest ustalenie kręgu stron postępowania. Z mapy ewidencyjnej oraz ortofotomap wynikałoby, że nieruchomość budynkowa skarżącej przylega bezpośrednio do innej nieruchomości. Dane ewidencyjne wskazują, że należy ona do osoby trzeciej. Dokumentacja fotograficzna oraz nieprecyzyjne ortofotomapy mogą prowadzić do wniosku, że sporna inwestycja przylega do budynku sąsiedniego, albo przynajmniej pozostaje w bardzo dużym do niego zbliżeniu. Co więcej, z ortofotomap mogłoby wręcz wynikać, że sporna część budynku przekracza częściowo granicę sąsiedniej nieruchomości. Decyzje organów nie były doręczane właścicielowi tejże nieruchomości. Trudno dociec jaki jest w tym zakresie stan faktyczny i z jakiego powodu osoba ta nie została uznana za stronę w procedurze naprawczej, zwłaszcza w kontekście potencjalnej legalizacji samowoli. Ma to znaczenie także z tego powodu, że jeśli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zaktualizuje się przesłanka wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Sąd nie może czynić ustaleń za organy. Ocenia jedynie prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw, przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania kontrolowanego rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.

Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.

Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.