II GSK 667/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-10-29	
Data wpływu	2025-04-02	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Monika Krzyżaniak /sprawozdawca/
Patrycja Joanna Suwaj
Wojciech Maciejko /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	II SA/Go 608/24	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 107; art. 6 ust. 1, art. 12 pkt 8 lit. i), art. 16 ust. 1; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)
Dz.U. 2023 nr 0 poz 991; art. 121 ust. 1 oraz art. 122 ust. 1; Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Go 608/24 w sprawie ze skargi Powiatu Międzyrzeckiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia 4 października 2024 r. nr NK-I.4131.114.2024.DDud w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr VII.26.24 Rady Powiatu Międzyrzeckiego z dnia 4 września 2024 r. w sprawie wyrażenia zgody na przeprowadzenie kontroli oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 16 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Go 608/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z 4 października 2024 r. NK-I.4131.114.2024.DDud w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr VII.26.24 Rady Powiatu M. z dnia 4 września 2024 r. w sprawie wyrażenia zgody na przeprowadzenie kontroli, w całości - jako niezgodnej z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 107, dalej: u.s.p.).

Ze stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez organ administracji i przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia, wynika, że uchwałą Nr VII.26.24 z dnia 4 września 2024 r. Rada Powiatu M. wyraziła zgodę na przeprowadzenie przez Komisję Rewizyjną Rady Powiatu M. kontroli pod względem formalnym i merytorycznym, zasadności zawieszenia i likwidacji oddziału ginekologiczno-położniczo-noworodkowego oraz zawieszenia działalności oddziału ginekologicznego [...] prowadzonego przez spółkę S. Sp. z o.o. w terminie trzech miesięcy od daty podjęcia uchwały.

Rozstrzygnięciem nadzorczym Nr NK-I.4131.114.2024.DDud z 4 października 2024 r. Wojewoda Lubuski stwierdził nieważność opisanej uchwały Rady Powiatu M. w całości, jako niezgodnej z art. 16 ust. 1 u.s.p. poprzez naruszenie zasady kompetencji polegające na przekroczeniu granic podmiotowych kontroli, do której uprawniona jest komisja rewizyjna.

W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, m.in. iż do spółki kapitałowej będącej podmiotem leczniczym nie stosuje się przepisów o gospodarce komunalnej, o czym stanowi art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 799, dalej: u.d.l.). Wpływa to na obowiązek powołania rady nadzorczej w takiej spółce, co wynika z art. 10a ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 679). Wobec wyłączenia stosowania przepisów o gospodarce komunalnej do wyżej określonej kategorii samorządowych spółek kapitałowych nie ma zatem bezwzględnego obowiązku powołania rady nadzorczej w każdym podmiocie leczniczym w formie spółki z o.o. Ustawa o działalności leczniczej nie wyłącza stosowania kodeksu spółek handlowych. W myśl art. 213 §1 k.s.h. umowa spółki może ustanowić radę nadzorczą lub komisję rewizyjną albo oba te organy.

S. Spółka z o.o. jest wpisany do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, przy czym Powiat M. posiada całość udziałów w tej spółce. Organem nadzoru w spółce jest rada nadzorcza, powołana, pomimo nieistnienia takiego bezwzględnego obowiązku.

Wojewoda podniósł, iż jak wynika z treści art. 16 ust. 1 u.s.p., komisja rewizyjna jest powoływana dla sprawnego sprawowania funkcji kontrolnej rady powiatu, przy czym komisja ta nie jest samodzielnym organem kontrolnym powiatu, a jedynie aparatem pomocniczym rady, przy pomocy którego rada powiatu wykonuje swoją funkcję kontrolną. Komisja rewizyjna dokonując czynności kontrolnych nie działa samodzielnie, może bowiem wykonywać te czynności wyłącznie w zakresie i trybie ustalonym przez radę i przedstawia radzie wyniki kontroli wraz ze stosownymi wnioskami. Rozstrzygnięcie w sprawie objętej kontrolą należy wyłącznie do rady powiatu. Art. 16 ust. 1 u.s.p. wskazuje na podmiotowy zakres kontroli wykonywany przez radę powiatu, który obejmuje zarząd powiatu i powiatowe jednostki organizacyjne tworzone na podstawie art. 6 ust. 1 i art. 12 pkt 8 lit. i) u.s.p. oraz na podstawie przepisów szczególnych. Kategoryczna konstrukcja tego przepisu nie pozostawia możliwości jakiegokolwiek uzupełniania, czy rozszerzania powyższej grupy podmiotów. Komisja rewizyjna jest zatem ciałem wewnętrznym rady, przy pomocy którego wykonuje ona swą funkcję kontrolną i działającym tylko w takim zakresie, w jakim ustawa powierzyła zadania kontrolne samej radzie, gdyż kompetencje komisji rewizyjnej są pochodną uprawnień samej rady.

W katalogu spraw majątkowych powiatu określonych w art. 12 pkt 8 u.s.p. odrębnie wskazano na wyłączną kompetencję rady powiatu do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych powiatu, m.in. dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek, ich rozwiązywania i występowania z nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów oraz obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji (lit. g), czy tworzenia i przystępowania do związków, stowarzyszeń, fundacji i spółdzielni, ich rozwiązywania lub występowania z nich (lit. f). Ustawodawca w art. 2 pkt. 8 lit. g) u.s.p. wyodrębnił kompetencję rady powiatu do podejmowania uchwał dotyczących spółek. U.s.p. rozróżnia odrębne kompetencje rady powiatu do tworzenia spółek oraz do tworzenia jednostek organizacyjnych, zatem pojęcie spółki nie jest tożsame z pojęciem jednostki organizacyjnej. Skoro u.s.p. rozróżnia te pojęcia, to ich podział jest rozłączny. Skoro te dwie kategorie podmiotów są rozłączne, a rada powiatu została wyposażona przez ustawodawcę w kompetencję do kontroli jednostek organizacyjnych, to kompetencje te nie obejmują kontroli spółek. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny, bez możliwości stosowania ich rozszerzającej wykładni oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, to dochodzi do przekroczenia kompetencji, a więc następuje istotne naruszenie prawa.

Innymi słowy, w ocenie organu nadzoru pojęcie "jednostka organizacyjna", w sytuacji wyodrębnienia osób prawnych powiatu, należy odnosić do jednostek pozostających we wspólnej organizacji, których działalność finansowana jest z budżetu powiatu, pozostających pod zwierzchnictwem jego organu wykonawczego. W konsekwencji komisja rewizyjna rady powiatu, który utworzył spółkę kapitałową (m.in. spółkę z o.o.), nie ma podstaw prawnych do dokonywania bezpośredniej kontroli działalności takiej spółki. Bezpośrednia kontrola spółek odbywa się na zasadach określonych w k.s.h., którego przepisy nie przewidują regulacji szczególnych dotyczących kontroli spółek z udziałem powiatu (w tym dopuszczających ich kontrolę przez komisje rewizyjne rad powiatu będących udziałowcami tych spółek). W myśl art. 212 § 1 k.s.h. prawo kontroli służy każdemu wspólnikowi. Takich kompetencji nie ma komisja rewizyjna rady powiatu, zatem nie może bezpośrednio kontrolować działalności spółki.

Nadto, jak wynika z art. 118 ust. 1 u.d.l., to Minister Zdrowia posiada kompetencję do przeprowadzania kontroli wszystkich podmiotów leczniczych pod kątem zgodności z prawem i medycznym. Wymaga również rozważenia, czy w niniejszym przypadku znajdzie zastosowanie art. 121 ust. 1 u.d.l., który ustanawia uprawnienie podmiotu tworzącego do sprawowania nadzoru nad podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą. Niezależnie od zakresów pojęć "nadzór" i "kontrola", przepis ten dotyczy wyłącznie podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, a zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.l. są to: 1) samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, 2) jednostki budżetowe, 3) jednostki wojskowe. S. działa w formie spółki z o.o., jest przedsiębiorcą (czego dowodzi wpisanie go do Rejestru Przedsiębiorców KRS), zatem nie można byłoby wywodzić z art. 121 ust. 1 u.d.l. kompetencji dla Rady Powiatu M. do sprawowania nad nim nadzoru.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego Powiat M., reprezentowany przez Starostę M., wniósł skargę do WSA w Gorzowie. W uzasadnieniu skargi Starosta wyjaśnił, iż ze stanowiskiem organu nadzoru zgodził się Zarząd Powiatu M.. Jednak 23 października 2024 r. Rada Powiatu podjęła uchwałę w sprawie wniesienia skargi na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, przy czym część radnych zarzuciła naruszenie prawa i wskazała na ugruntowaną linię orzeczniczą w tego rodzaju sprawach.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubuski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w rozstrzygnięciu nadzorczym.

WSA w Gorzowie wyrokiem z 16 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Go 608/24 uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z 4 października 2024 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, że stosownie do treści art. 9 ust. 1 u.s.p., rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu, z zastrzeżeniem przepisów o referendum powiatowym. W myśl art. 16 ust. 1 u.s.p., rada powiatu kontroluje działalność zarządu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych. W tym celu powołuje komisję rewizyjną.

Na gruncie powyższej regulacji co do zasady Sąd I instancji zgodził się z poglądem organu nadzoru, iż komisja rewizyjna nie jest samodzielnym organem kontrolnym powiatu, lecz aparatem pomocniczym rady, przy pomocy którego wykonuje ona swoją funkcję kontrolną, a także iż komisja rewizyjna dokonując czynności kontrolnych nie działa samodzielnie, może bowiem wykonywać te czynności wyłącznie w zakresie i trybie ustalonym przez radę.

Jednakże jeśli chodzi o podmiotowy zakres kontroli wykonywanej przez radę, to w ocenie Sądu I instancji, ustawa o samorządzie powiatowym nie definiuje pojęcia "powiatowa jednostka organizacyjna" użytego w art. 16 ust. 1 u.s.p. Pojęcie to, zdaniem WSA, obejmuje zarówno jednostki organizacyjne powiatu nieposiadające osobowości prawnej, jak i osobowość prawną posiadające. Pod pojęciem "jednostka organizacyjna" rozumie się zespół prawnie wyodrębnionych oraz zorganizowanych składników majątkowych i osób, wyposażonych w możliwość działania na określonym polu, w tym występowania w obrocie prawnym niekoniecznie cywilnoprawnym. Spółki kapitałowe – a taką jest S. Spółka z o.o. w M., której dotyczyła zakwestionowana przez Wojewodę uchwała – bez wątpienia są jednostkami organizacyjnymi. Spółka kapitałowa stanowi bowiem prawnie wyodrębniony majątek oraz osoby (akcjonariusze, udziałowcy i członkowie organów), wyposażone w osobowość prawną i z określonymi celami działalności. Potwierdza to art. 33 ustawy z dnia 23 kwietnia 1965 r. Kodeksy cywilny (tekst jedn. Dz. U z 2024 r. poz. 1061 ze zm.), w myśl którego osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną.

Jak zauważył Sąd I instancji, z semantycznego punktu widzenia "powiatową jednostką organizacyjną" jest jednostka utworzona przez powiat w celu wykonywania jej zadań. Normatywną podstawę takiego rozumowania stanowi art. 6 ust. 1 u.s.p., w myśl którego w celu wykonywania zadań powiat może tworzyć jednostki organizacyjne i zawierać umowy z innymi podmiotami. Na gruncie przywołanego przepisu w piśmiennictwie wskazuje się, m.in. iż jednostki organizacyjne tworzone przez powiat w celu wykonywania zadań mogą przybierać różne formy prawne. Wyróżnia się jednostki pozostające w strukturze powiatu (jednostki prawnie niewyodrębnione) oraz jednostki pozostające poza tą strukturą (jednostki prawnie wyodrębnione). W szczególności jednostkami organizacyjnymi powiatu mogą być: spółki prawa handlowego, zakłady budżetowe i jednostki budżetowe. Można wśród nich wyróżnić takie, które mają osobowość prawną (np. spółka akcyjna lub spółka z ograniczoną odpowiedzialnością), oraz takie, które osobowości prawnej nie posiadają (np. jednostka budżetowa, zakład budżetowy). Mogą być tworzone wyłącznie przez powiat (np. jednoosobowa spółka z ograniczoną odpowiedzialnością) lub wspólnie z innymi podmiotami (np. spółka akcyjna, w której akcjonariuszami są powiat oraz inne podmioty komunalne lub niekomunalne). Powiatowe osoby prawne są przy tym szczególnym rodzajem jednostek organizacyjnych tworzonych przez powiat. Są to podmioty wyposażone w osobowość prawną, tj. posiadające zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych w rozumieniu prawa cywilnego. Zasady organizacji i funkcjonowania powiatowych jednostek organizacyjnych regulują odrębne przepisy, przede wszystkim ustawa o finansach publicznych – powiatowe zakłady i jednostki budżetowe oraz Kodeks spółek handlowych – komunalne spółki prawa handlowego. Pod względem strukturalnym powiatowe jednostki organizacyjne mogą więc stanowić część danej jednostki samorządu, jako osoby prawnej (jednostki prawnie niewyodrębnione) albo być podmiotami samodzielnymi, odrębnymi od tej osoby – jako jednostki prawnie wyodrębnione. W związku z tym, iż powiatowe osoby prawne są tworzone i wyposażane w majątek przez powiat, w celu wykonywania ich zadań, mimo iż posiadają odrębną od powiatu podmiotowość, Sąd I instancji uznał, iż mieszczą się w pojęciu "powiatowych jednostek organizacyjnych".

Na potwierdzenie powyższej argumentacji Sąd I instancji przytoczył również treść art. 46 ust. 1 i ust. 2 u.s.p. W myśl pierwszego z tych przepisów mieniem powiatu jest własność i inne prawa majątkowe nabyte przez powiat lub inne powiatowe osoby prawne. Drugi z wymienionych przepisów stanowi natomiast, iż powiatowymi osobami prawnymi, poza powiatem, są samorządowe jednostki organizacyjne, którym ustawy przyznają wprost taki status, oraz te osoby prawne, które mogą być tworzone na podstawie odrębnych ustaw wyłącznie przez powiat. W odniesieniu do powyższej regulacji w piśmiennictwie wskazuje się m.in., że "innymi powiatowymi osobami prawnymi" w rozumieniu cytowanego ust. 2 są samorządowe jednostki organizacyjne, którym ustawy przyznają wprost taki status, oraz te osoby prawne, które mogą być tworzone na podstawie odrębnych ustaw wyłącznie przez powiat.

Sąd I instancji podniósł, że w sytuacji, gdy art. 16 ust. 1 u.s.p. nie różnicuje kompetencji kontrolnych rady powiatu na jednostki organizacyjne posiadające osobowość prawną lub nieposiadające osobowości prawnej, to należy uznać, iż dotyczą one zarówno jednych, jak i drugich, w myśl zasady lege non distinguente nec nostrum est distinguere. Osobowość prawna nie oznacza zupełnej odrębności organizacyjnej. Osobowość prawna to konstrukcja przede wszystkim z zakresu prawa cywilnego. Jednostka samorządu terytorialnego, w tym powiat, jest tworem publicznoprawnym, wyposażonym w osobowość prawną w celu uczestniczenia w obrocie cywilnoprawnym. W strukturze organizacyjnej powiatu rozumianego jako związek publicznoprawny, funkcjonują różne jednostki organizacyjne, w tym posiadające osobowość prawną, np. spółki oraz nieposiadające osobowości prawnej – zakłady i jednostki budżetowe. Jedne i drugie organizacyjnie podlegają jednostce samorządu terytorialnego. Za wyłączeniem spółek spod kontroli rady powiatu nie przemawiają też żadne argumenty celowościowe. Nie jest takim argumentem fakt istnienia w spółkach rady nadzorczej. Rada nadzorcza jest wewnętrznym organem kontroli, nie wyłącza potrzeby ani możliwości kontrolowania przez radę powiatu (komisję rewizyjną), choć ma wpływ na sposób i zakres wykonywania tej kontroli. Istnienie tego rodzaju organu ma ułatwić kontrolę nad jednostkami, ale nie wyłącza uprawnień kontrolnych rady powiatu, realizowanych za pośrednictwem komisji rewizyjnej. Spółki, tak jak inne jednostki organizacyjne powiatu, są powoływane w celu wykonywania zadań powiatu. Przekazanie zadań do spółki nie może oznaczać wyjęcia ich spod kontroli rady. W myśl art. 9 ust. 1 u.s.p., rada jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu. Jest to uprawnienie wynikające z prawa publicznego. Majątek spółki utworzonej przez powiat stanowi mienie powiatu i podlega wszystkim rygorom dysponowania takim mieniem (art. 46 ust. 1 u.s.p.).

Dodatkowo, podzielając pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowany w wyroku z 29 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 657/19 co do spółek gminnych, Sąd I instancji wskazał w odniesieniu do spółek powiatu, iż spółki prawa handlowego, których jedynym właścicielem jest powiat, mają szczególny charakter, ponieważ podstawowym celem ich powołania (utworzenia) jest realizacja określonych zadań powiatu (art. 6 ust. 1 u.s.p.), a nie przynoszenie zysku. Dlatego też przepisy u.s.p. w odniesieniu do tych spółek są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów kodeksu spółek handlowych. To zaś uzasadnia kompetencje kontrolne rady powiatu nad tego rodzaju spółkami, ponieważ rada powiatu musi posiadać kompetencje kontrolne w stosunku do wszelkich jednostek organizacyjnych, za pomocą których powiat realizuje spoczywające na niej zadania. Przekazanie zadań do spółki nie może bowiem oznaczać wyjęcia ich spod kontroli rady. Z tego względu spółki, których jedynym właścicielem jest powiat, niewątpliwie mieszczą się w pojęciu "powiatowych jednostek organizacyjnych", pomimo tego, że posiadają odrębną od powiatu osobowość prawną.

Skoro spółka, o której mowa w zakwestionowanej przez Wojewodę uchwale, jest jednostką organizacyjną oraz została utworzona i wyposażona w majątek przez Powiat M. w celu wykonywania części jego zadań, a co więcej powiat jest jedynym udziałowcem tej spółki, to zdaniem Sądu I instancji należało ją uznać za powiatową jednostkę organizacyjną w rozumieniu art. 16 ust. 1 u.s.p., które podlegają kontroli Rady Powiatu M. Tym samym Wojewoda niezasadnie stwierdził nieważność uchwały uznając, iż istotnie narusza ona prawo.

Z kolei odnosząc się do podniesionej w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym oraz w odpowiedzi na skargę argumentacji dotyczącej przepisów ustawy o działalności leczniczej, Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż w myśl art. 6 ust. 2 tej ustawy jednostka samorządu terytorialnego może utworzyć i prowadzić podmiot leczniczy w formie: 1) spółki kapitałowej; 2) jednostki budżetowej; 3) samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Przepisy tej ustawy, w szczególności jej działu VI (Kontrola i nadzór) nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie, w szczególności ze względu na to, iż w kwestionowanej przez Wojewodę uchwale Rady Powiatu M. zakres kontroli S. Spółki z o.o. w M. został zakreślony odmiennie w porównaniu do regulacji zawartej w dziale VI u.d.l. Jednakże pomimo tego, z uwagi na argumentację przedstawioną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1906/15 w odniesieniu do kontroli odmiennej co prawda kategorii podmiotów leczniczych, a mianowicie publicznych zakładów opieki zdrowotnej, w ocenie Sądu I instancji, w toku formułowania oceny prawnej należy mieć na uwadze samorządowe reguły ustrojowe, które wymagają uwzględnienia, iż zadania samorządu powiatowego wykonywane są przez organy powiatu, a więc m.in. przez radę powiatu, która jest organem stanowiącym i kontrolnym tego powiatu (art. 9 ust. 1 u.s.p.).

Pełnomocnik Wojewody Lubuskiego wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gorzowie z 16 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Go 608/24, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 148 p.p.s.a. w związku z art. 16 ust. 1 u.s.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na podstawie tego przepisu podmiot leczniczy będący przedsiębiorcą działającym w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, której jedynym udziałowcem jest powiat, podlega kontroli rady powiatu, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 16 ust. 1 u.s.p. prowadzi do zdekodowania normy prawnej, w hipotezie której nie mieszczą się takie spółki kapitałowe, bowiem:

- taka spółka nie jest powiatową jednostką organizacyjną w rozumieniu tego przepisu, zaś przedmiotem kontroli zarówno rady powiatu, jak i jej komisji rewizyjnej, może być w tym przypadku wyłącznie działalność zarządu powiatu, w tym starosty, w zakresie wykonywania przez niego funkcji zgromadzenia wspólników takiej spółki lub występowania w roli wspólnika spółki;

- zgodnie z art. 1 § 1, art. 12, art. 212, 213 Kodeksu spółek handlowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 18) oraz art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2024 r. poz. 799), art. 32, art. 35, art. 37 § 1, art. 38 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r. poz. 1061), art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107, 1907), art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej taka spółka jest odrębnym od powiatu i samodzielnym podmiotem praw i obowiązków, zaś uprawnienia kontrolne nad nią nie przysługują radzie powiatu, lecz powiatowi reprezentowanemu przez starostę, który czyni to bezpośrednio sam występując w roli wspólnika na mocy art. 212 § 1 Kodeksu spółek handlowych, jak i wówczas, gdy jako zgromadzenie wspólników dokonuje wyboru składu osobowego rady nadzorczej spółki, a także ministrowi właściwemu do spraw zdrowia, na podstawie art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, pod względem zgodności z prawem medycznym.

Mając na względzie powyższe zarzuty, pełnomocnik skarżącego organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej poprzez oddalenie w całości skargi skarżącego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżony wyrok. Ponadto pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o zasądzenie od Powiatu na rzecz organu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

Rada Powiatu M. nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, albowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 16 ust. 1 u.s.p. jest nieuzasadniony.

Należy zacząć od podkreślenia, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji i jego uzasadnienie, co do twierdzenia, że podmiot leczniczy będący przedsiębiorcą działającym w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, której jedynym udziałowcem jest powiat, podlega kontroli rady powiatu. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się również do dokonanej przez Sąd Wojewódzki wykładni pojęcia "powiatowe jednostki organizacyjne", użytego w art. 16 ust. 1 u.s.p. W rozumieniu tego przepisu spółki kapitałowe są "powiatowymi jednostkami organizacyjnymi".

Nie może budzić wątpliwości, iż spółki prawa handlowego, których jedynym udziałowcem jest powiat, mają szczególny charakter, ponieważ podstawowym celem ich powołania (utworzenia) jest realizacja określonych zadań powiatu (art. 6 ust. 1 u.s.p.), a nie przynoszenie zysku. Dlatego też przepisy u.s.p. w odniesieniu do tych spółek są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów kodeksu spółek handlowych. To zaś uzasadnia kompetencje kontrolne rady powiatu nad tego rodzaju spółkami, ponieważ rada powiatu musi posiadać kompetencje kontrolne w stosunku do wszelkich jednostek organizacyjnych, za pomocą których powiat realizuje spoczywające na nim zadania (art. 4 i nast. u.s.p.). Przekazanie zadań do spółki nie może bowiem oznaczać wyjęcia ich spod kontroli rady. Z tego względu spółki, których jedynym udziałowcem jest powiat, niewątpliwie mieszczą się w pojęciu "powiatowych jednostek organizacyjnych", pomimo tego, że posiadają odrębną od powiatu osobowość prawną (podobnie: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 657/19, który odniósł się do pojęcia "gminnych jednostek organizacyjnych", użytego w art. 18a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym).

Dokonując wykładni pojęcia "powiatowa jednostka organizacyjna", użytego w art. 16 ust. 1 u.s.p. w pierwszej kolejności należy wyjaśnić pojęcie "jednostka organizacyjna". W piśmiennictwie wskazuje się, iż jest to zespół prawnie wyodrębnionych oraz zorganizowanych składników majątkowych i osób, wyposażonych w możliwość działania na określonym polu, w tym występowania w obrocie prawnym niekoniecznie cywilnoprawnym. Spółki kapitałowe bez wątpienia są jednostkami organizacyjnymi. Spółka kapitałowa to bowiem nic innego, jak wyodrębniony prawnie majątek oraz osoby (akcjonariusze, udziałowcy i członkowie organów), wyposażone w osobowość prawną i z określonymi celami działalności. Potwierdza to art. 33 k.c., według którego osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną (R. Skwarło, Spółka jest jednostką organizacyjną, Wspólnota 2006/19). Z semantycznego punktu widzenia "powiatowa jednostką organizacyjną" jest jednostka utworzona przez powiat w celu wykonywania jego zadań. Normatywną podstawą do takiego rozumowania jest art. 6 ust. 1 u.s.p. zgodnie z którym w celu wykonywania zadań powiat może tworzyć jednostki organizacyjne i zawierać umowy z innymi podmiotami. Pod względem strukturalnym powiatowe jednostki organizacyjne mogą więc stanowić cześć danej jednostki samorządu, jako osoby prawnej (jednostki prawnie niewyodrębnione) albo być podmiotami samodzielnymi, odrębnymi od tej osoby- jako jednostki prawnie wyodrębnione (A. Szewc, O pojęciu "jednostka organizacyjna" w polskim prawie samorządu terytorialnego, RPEiS, LXVII, z. 3/2005, W, Niewiadomski, Z, Grzelczak, U.s.g., Warszawa 1990, s. 14). W związku z tym, iż spółki powiatowe są tworzone i wyposażane w majątek przez powiat, w celu wykonywania jego zadań, mimo, iż posiadają odrębną od powiatu osobowość prawną, mieszczą się w pojęciu "powiatowych jednostek organizacyjnych". Jest to tzw. szerokie ujęcie tego pojęcia.

Skoro art. 16 ust. 1 u.s.p. nie różnicuje kompetencji kontrolnych rady powiatu na jednostki organizacyjne posiadające osobowość prawną lub nieposiadające osobowości prawnej, to należy uznać, że dotyczą one jednych i drugich, w myśl zasady lege non distinguente nec nostrum est distinguere. Osobowość prawna nie oznacza bowiem zupełnej odrębności organizacyjnej. Osobowość prawna to konstrukcja przede wszystkim z zakresu prawa cywilnego. Powiat jest tworem publicznoprawnym, wyposażonym w osobowość prawną w celu uczestniczenia w obrocie cywilnoprawnym. W strukturze organizacyjnej powiatu funkcjonują różne jednostki organizacyjne, w tym posiadające osobowość prawną, np. spółki oraz nieposiadające osobowości prawnej – zakłady i jednostki budżetowe. Jedne i drugie organizacyjnie podlegają powiatowi i są przez niego nadzorowane. Za wyłączeniem spółek spod kontroli rady powiatu nie przemawiają ponadto żadne argumenty celowościowe. Nie jest takim argumentem fakt istnienia w spółkach rady nadzorczej. Rada nadzorcza jest wewnętrznym organem kontroli, nie wyłącza potrzeby ani możliwości kontrolowania przez radę powiatu (komisję rewizyjną), choć ma wpływ na sposób i zakres wykonywania tej kontroli. Istnienie tego rodzaju organu ma ułatwić kontrolę nad jednostkami, ale w żadnym razie nie wyłącza uprawnień kontrolnych rady powiatu, realizowanych za pośrednictwem komisji rewizyjnej. Pamiętać należy, iż spółki, tak jak inne jednostki organizacyjne powiatu, są powoływane w celu wykonywania zadań powiatu, w niektórych powiatach te same zadania są wykonywane przez spółki, a w innych przez jednostki lub zakłady budżetowe.

W treści uzasadnienia skargi kasacyjnej organ stwierdził, iż "Fakt, że hipoteza normy rekonstruowanej z art. 16 ust. 1 u.s.p. nie rozróżnia kategorii powiatowych jednostek organizacyjnych na te posiadające osobowość prawną i nieposiadające osobowości prawnej, nie wynika jeszcze, że w świetle wykładni funkcjonalnej dotyczy on wszystkich powiatowych jednostek organizacyjnych.". Oznacza to, że organ sam przyznaje, że w sytuacji, gdyby art. 16 ust. 1 u.s.p. odnosić do "wszystkich powiatowych jednostek organizacyjnych", to obejmowałby on również spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Czyli, zdaniem autora skargi kasacyjnej, S. Spółka z o.o. w M. mieści się w szerokim pojęciu "powiatowych jednostek organizacyjnych".

Na potwierdzenie powyższej argumentacji warto przytoczyć również treść art. 46 ust. 2 u.s.p., w myśl którego powiatowymi osobami prawnymi, poza powiatem, są samorządowe jednostki organizacyjne, którym ustawy przyznają wprost taki status, oraz te osoby prawne, które mogą być tworzone na podstawie odrębnych ustaw wyłącznie przez powiat. Z powyższej regulacji wynika zatem wprost, iż powiatowe osoby prawne mieszczą się w pojęciu samorządowych jednostek organizacyjnych. Z kolei samorządowymi jednostkami organizacyjnymi są przecież "powiatowe jednostki organizacyjne".

Błędna jest również próba definiowania przez organ nadzoru art. 16 ust. 1 u.s.p. przez pryzmat art. 6 ust. 1 i art. 12 pkt 8 lit. i) u.s.p. Pierwszy z wymienionych przepisów, tj. art. 6 ust. 1 u.s.p., stanowi, że w celu wykonywania zadań powiat może tworzyć jednostki organizacyjne i zawierać umowy z innymi podmiotami, drugi zaś, tj. art. 12 pkt 8 lit. i) u.s.p., stanowi, że do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących tworzenia, przekształcania i likwidacji jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Powyższe przepisy dotyczą odpowiednio zadań powiatu (art. 6 ust. 1 u.s.p.) oraz zakresu właściwości rady powiatu (art. 12 pkt 8 lit. i) u.s.p.) i w żaden sposób nie można wysnuć wniosku, że użyte w ich treści pojęcie "jednostki organizacyjne" nie obejmuje jednostek organizacyjnych w formie spółek kapitałowych. Wręcz przeciwnie, skoro przy zadaniach powiatu mowa jest o tworzeniu jednostek organizacyjnych, a przy zakresie właściwości rady powiatu mowa jest o tworzeniu, przekształcaniu i likwidacji jednostek organizacyjnych, bez wyszczególnienia, że chodzi o jednostki organizacyjne bez osobowości prawnej i te, które posiadają osobowość prawną, to znaczy, że w pojęciu "jednostek organizacyjnych" mieszczą się zarówno jednostki organizacyjne bez osobowości prawnej, jak i te, które posiadają osobowość prawną.

Za nietrafny należy uznać pogląd organu jakoby należało zdefiniować art. 16 ust. 1 u.s.p., mając na uwadze wyodrębnienie przez ustawodawcę w katalogu spraw majątkowych należących do powiatu kompetencji rady powiatu do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących tworzenia, przekształcania i likwidacji jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek (art. 12 pkt 8 lit. i) u.s.p.) oraz do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek, ich rozwiązywania i występowania z nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów oraz obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji (art. 12 pkt 8 lit. g) u.s.p.). Mimo tego, że w zakresie zadań rady powiatu osobno jest uregulowane tworzenie jednostek organizacyjnych oraz tworzenie spółek, nie dowodzi to jednak tego, że spółki nie są jednostkami organizacyjnymi. Kompetencja do tworzenia spółek stanowi uszczegółowienie kompetencji w zakresie tworzenia jednostek organizacyjnych. Analogicznie prezentuje się kwestia wyodrębnienia przez ustawodawcę w katalogu spraw majątkowych powiatu kompetencji rady powiatu do stanowienia aktów prawa miejscowego, w tym statutu powiatu (art. 12 pkt 1 u.s.p.), oraz rozróżnienie kompetencji rady powiatu do podejmowania uchwał w sprawach wysokości podatków i opłat w granicach określonych ustawami (art. 12 pkt 7 u.s.p.). I nawet jeśli w zakresie zadań rady powiatu osobno jest uregulowane stanowienie aktów prawa miejscowego oraz stanowienie uchwał w sprawach wysokości podatków i opłat, to uchwały w sprawach wysokości podatków i opłat niewątpliwie mieszczą się w katalogu aktów prawa miejscowego.

Końcowo należy wyjaśnić, że przytoczona w drugim tirecie zarzutu prawa materialnego skargi kasacyjnej teza mówiąca o tym, że uprawnienia kontrolne nad podmiotami leczniczymi w formie spółek kapitałowych nie przysługują radzie powiatu, lecz powiatowi reprezentowanemu przez starostę, nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. W tym miejscu należy przytoczyć treść art. 121 ust. 1 oraz art. 122 ust. 1 u.d.l., które stanowią, że nadzór nad podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą sprawuje podmiot tworzący, a konsekwentnie upoważnienie do przeprowadzenia kontroli udziela podmiot tworzący. Przepis art. 2 pkt 6 u.d.l. stanowi, że użyte w ustawie określenie "podmiot tworzący" oznacza podmiot lub organ, który utworzył podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jednostki budżetowej albo jednostki wojskowej. Przepis art. 6 u.d.l. wskazuje podmioty, które mają zdolność tworzenia podmiotu leczniczego. Podmiotami tymi są, m.in. Skarb Państwa oraz jednostki samorządu terytorialnego. W art. 6 ust. 1 u.d.l. określono, że Skarb Państwa reprezentowany przez ministra, centralne organy administracji rządowej albo wojewodę, może utworzyć i prowadzić podmiot leczniczy. W art. 6 ust. 2 u.d.l., który stanowi, że podmiot leczniczy może utworzyć i prowadzić jednostka samorządu terytorialnego, nie wskazano przez jakie organy wspólnoty samorządowej ten podmiot działa. W wyroku z 27 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1952/14 Naczelny Sąd Administracyjny zawarł ocenę, że przy wykładni art. 121 ust. 3 i art. 122 ust. 1 u.d.l. należy uwzględnić samorządowe reguły ustrojowe. Te samorządowe reguły ustrojowe wymagają uwzględnienia, że zadania samorządu powiatowego są wykonywane przez organy powiatu. Zgodnie z art. 8 ust. 2 u.s.p., organami powiatu są rada powiatu oraz zarząd powiatu. Według art. 9 ust. 1 u.s.p., rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu z zastrzeżeniem przepisów o referendum powiatowym. Zgodnie z art. 12 pkt 8 lit. g) u.s.p., do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących tworzenia spółek. Zgodnie zaś z art. 26 ust. 1 u.s.p., zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu. Przepis art. 2 pkt 6 w związku z art. 6 ust. 2 u.d.l. oraz w związku z regulacją u.s.p. wymaga jednolitej wykładni w ustaleniu pojęcia podmiotu tworzącego. Podmiotem tworzącym jest powiat, który działa przez organ stanowiąco-kontrolny, czyli przez radę powiatu. Skoro do wyłącznej właściwości rady powiatu należy tworzenie spółek (art. 12 pkt 8 lit. g) u.s.p.), tworzenie jednostek organizacyjnych (art. 12 pkt 8 lit. i) u.s.p.), to nie ma podstaw do wyprowadzenia tezy, że powiat w zakresie kontroli podmiotów leczniczych w formie spółek kapitałowych działa przez organ wykonawczy. Nie ma uzasadnienia prawnego różnicowanie działania powiatu przez radę powiatu i starostę jako przewodniczącego organu wykonawczego powiatu, czyli zarządu powiatu, pozbawiając radę powiatu kompetencji kontroli podmiotów leczniczych w formie spółek kapitałowych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił argumentację wyrażoną w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1906/15 co do reprezentacji powiatu, będącego podmiotem tworzącym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.l., który działa przez radę powiatu, a nie przez starostę, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu i wobec tego, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.