Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak - Sudyka po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 września 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 631/23 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 16 maja 2023 r. nr DSE1-K1079-4410-5260-2D/23 w przedmiocie doraźnej pomocy pieniężnej oddala skargę kasacyjną.

UZASADNIENIE:

Wyrokiem z 19 września 2023 r. (II SA/Lu 631/23) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") oddalił skargę J. M. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (Szef UdSKiOR) z 16 maja 2023 r. w przedmiocie doraźnej pomocy pieniężnej.

Orzeczenie to wydane zostało w następujących okolicznościach sprawy.

Wnioskiem z 30 marca 2023 r. skarżący wystąpił do organu o przyznanie pomocy pieniężnej na dofinansowanie zakupu dwóch aparatów słuchowych w ramach programu organizowanego przez Szefa UdSKiOR na rok 2023. Do wniosku dołączono m.in. zlecenia na zaopatrzenie w aparaty słuchowe i wkładki uszne oraz faktury za zakup dwóch aparatów słuchowych z dwoma wkładkami usznymi oraz akcesoriami na łączną kwotę 14.379,20 zł. W toku postępowania ustalono, że skarżący prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, jego dochód wynosi 3.910,65 zł miesięcznie, a zatem spełnia kryterium dochodowe udzielenia pomocy, określone w art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 stycznia 1991 roku o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2039, ze zm.; dalej także "ustawa o kombatantach").

Decyzją z 16 maja 2023 r. organ działając w oparciu o art. 104 § 1 oraz art. 108 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej także "k.p.a.") w zw. z art. 19 ust. 1-2, art. 19a ust. 1, 3 i 6 oraz art. 19b ust. 1 ustawy o kombatantach po rozpatrzeniu złożonego wniosku, postanowił przyznać skarżącemu kwotę 3.000,00 zł w ramach doraźnej pomocy pieniężnej, a decyzji tej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu Szef UdSKiOR wyjaśnił, iż w oparciu o art. 19d ustawy o kombatantach wdrożył program dofinansowania zakupu aparatów słuchowych, którego założenia zostały udostępnione na stronie internetowej urzędu: www.kombatanci.gov.pl. Realizacja programu została zakończona 8 marca 2023 r., zaś w związku z tym na zasadach określonych programem rozpatrzeniu podlegały kompletne wnioski, które wpłynęły do urzędu do nadmienionej daty. Z kolei pozostałe wnioski podlegały rozpatrzeniu na zasadach ogólnych – zgodnie z ogólnymi zasadami przyznawania przez organ osobom uprawnionym pomocy pieniężnej na podstawie ustawy o kombatantach.

Z uwagi na brak dołączenia do wniosku aktualnego dokumentu potwierdzającego dochód wnioskodawcy, został on wezwany stosownym pismem. Odpowiadając skarżący przedłożył decyzję KRUS z marca 2023 r. o wysokości zwaloryzowanego świadczenia emerytalnego.

Szef UdSKiOR powołując się na art. 19a ust. 3 i 6 ustawy o kombatantach wyjaśnił, że pomoc pieniężna jednorazowa może być przyznana nie częściej niż dwa razy w roku kalendarzowym do wysokości 150% najniższej emerytury (2.382,66 zł), przy czym pomoc przeznaczona na pokrycie kosztów zakupu wyrobów medycznych jest przyznawana do wysokości 350% najniższej emerytury (5.559,54 zł), a na dostosowanie pomieszczeń mieszkalnych do rodzaju niepełnosprawności jest przyznawana do wysokości 450% najniższej emerytury (7.147,98 zł). Wskazano ponadto, że organ dysponuje wyłącznie ograniczonym budżetem przeznaczonym na pomoc pieniężną, co uniemożliwia pozytywne rozpatrzenie wszystkich wniosków i udzielenie każdemu pomocy zgodnie z oczekiwaniami. Jest to forma pomocy dla uprawnionych osób pozostających w szczególnie trudnej sytuacji życiowej.

Oceniając materiał dowodowy, organ uznał, że w sprawie nie występuje "szczególnie uzasadniony przypadek" o jakim mowa w art. 19d ustawy o kombatantach, co umożliwiałoby przyznanie skarżącemu pomocy pieniężnej na warunkach innych aniżeli wynikających z art. 19a ust. 1-4 i ust. 6 oraz art. 19b ust. 2 ustawy.

Jednocześnie mając na uwadze trudną sytuację życiową i zdrowotną wnioskodawcy oraz wynikającą z tego konieczność szybkiego dostarczenia środków finansowych na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych związanych z kupnem aparatów słuchowych Szef UdSKiOR uznał, że zachodzi wyjątkowo ważny interes strony uzasadniający nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Decyzja ta stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżący zarzucił jej naruszenie art. 19a ust. 3 ustawy o kombatantach polegające na zaniżeniu przyznanej pomocy pieniężnej przeznaczonej na zakup wyrobów medycznych, podczas gdy pomoc ta jest przyznawana w wysokości 350% najniższej emerytury.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA istoty sporu w rozpoznawanej sprawie upatruje w wysokości kwoty pomocy finansowej, jakiej udzielono skarżącemu, który składając wniosek przekonany był, iż uzyska pomoc w znacznie większej wysokości, niż została mu przyznana, przy czym jego zamiarem było skorzystanie z pomocy w ramach wspomnianego wyżej programu wdrożonego przez organ. Argumentacja skarżącego potraktowana została tym samym przez Sąd meriti jako zarzut naruszenia zasady ochrony zaufania wyrażonej art. 8 k.p.a.

Jak wyjaśnił to Sąd, z załącznika informacyjnego do formularza wniosku złożonego przez skarżącego, wynika jednoznaczne zastrzeżenie (pkt 13), że program będzie realizowany do dnia 30 czerwca 2023 r. (decyduje data wpływu kompletnego wniosku do urzędu) bądź do wyczerpania środków przeznaczonych na jego realizację, jeśli nastąpi to wcześniej. Wnioskodawca został tym samym poinformowany o możliwości wcześniejszego zakończenia programu, w przypadku wyczerpania puli środków na ten cel. Wprawdzie uzasadnienie decyzji Szefa UdSKiOR nie wyjaśnia tej kwestii, jednakże w ocenie Sądu pierwszej instancji, okoliczność ta legła u podstaw wcześniejszego zakończenia realizacji programu (z dniem 8 marca 2023 r.).

Z tych względów za chybiony został uznany zarzut braku świadomości skarżącego o zakończeniu programu, gdyż taką informację można było odczytać z treści sygnalizowanego załącznika do wniosku.

Skoro wniosek skarżącego został złożony 4 kwietnia 2023 r., czyli już po zakończeniu realizacji programu, prawidłowo organ rozpatrzył go na zasadach ogólnych, z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 19a ustawy o kombatantach.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że przepis art. 19a ust. 3 tej ustawy wyznacza maksymalną, a nie minimalną wysokość jednorazowej pomocy, zaś norma ust. 1 wskazuje na uznaniowość organu administracji w przedmiocie wydania decyzji na tej podstawie. To z kolei nie pozostaje bez wpływu na zakres kontroli takiego aktu, która sprowadza się do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a także czy organ przestrzegał zasad ogólnych postępowania, ze szczególnym uwzględnieniem zasady wyważania interesu publicznego i słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.).

Analizując pod tym kątem możliwości finansowe skarżącego, WSA zauważył, że oprócz emerytury rolniczej, otrzymał również dodatkowe roczne świadczenie pieniężne w kwocie 1.588,44 zł brutto oraz korzysta z szeregu przywilejów, w tym bezpłatnego zaopatrzenia w leki, środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyroby medyczne określone w wykazie, o którym mowa w art. 37 ust. 1 ustawy z 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 826), ulg taryfowych przy przejazdach środkami komunikacji miejskiej i krajowej, prawa do korzystania poza kolejnością ze świadczeń opieki zdrowotnej oraz usług farmaceutycznych udzielanych w aptekach, pierwszeństwa do środowiskowej opieki socjalnej w miejscu zamieszkania oraz uzyskania miejsc w domach pomocy społecznej, w szczególności w domach przeznaczonych dla kombatantów.

Z tych przyczyn, biorąc pod uwagę ograniczoną pulę środków pomocowych organu, a także względnie dobrą sytuację finansową skarżącego, Sąd meriti uznał, że przyznana kwota pomocy w wysokość 3.000,00 zł była adekwatna do zaistniałego stanu faktycznego, nie wykraczając przy tym poza granice uznania administracyjnego przez organ.

Końcowo WSA, odwołując się do art. 106 § 3 p.p.s.a. odmówił skarżącemu również przeprowadzenia dowodu uzupełniającego ze zrzutu ekranu ze strony internetowej Szefa UdSKiOR, wskazując na jego nieprzydatność dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, zarzucił naruszenie przepisu art. 174 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji organu, podczas gdy organ naruszył zasadę ochrony zaufania polegającą na niewykazaniu, iż zostały wyczerpanie środki na realizację programu dofinansowania aparatów słuchowych tylko gołosłownie stwierdził, że nie ma środków na sfinansowanie skarżącemu aparatu słuchowego.

Wobec powyższego zarzutu skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych za obie instancje. W dalszym piśmie procesowym skarżący oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Wobec oświadczenia wnoszącego skargę kasacyjną o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez organ, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Jedynie na marginesie zauważyć należy, że to do autora skargi kasacyjnej należy prawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych, które jak zaznaczono determinują zakres rozpoznania sprawy przed NSA, przy czym, co do zasady nawet wadliwe skonstruowanie stawianych zarzutów kasacyjnych, a w szczególności tak jak w niniejszej sprawie niepowiązanie zarzutu naruszenia kodeksu postępowania administracyjnego z przepisami procedury sądowoadministracyjnej, nie powoduje niemożliwości rozpoznania złożonego środka zaskarżenia, o czym ostatecznie przesądziła uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., wydana w sprawie I OPS 10/09 (wszystkie powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.cbois.nsa.gov.pl.)

Mając na uwadze powyższe, kontrolę w niniejszej sprawie wyznacza zarzut kasacyjny, sprowadzający się do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi na decyzję Szefa UdSKiOR wydaną z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a., wskutek braku wykazania przez organ wyczerpania puli środków objętych programem dofinansowania do zakupu aparatów słuchowych, a tym samym przyznania skarżącemu doraźnej pomocy finansowej nie spełniającej jego oczekiwań, tj. w zaniżonej wysokości.

Oceniając tak skonstruowany zarzut uznać go należało za bezzasadny. Przepis art. 8 k.p.a. w obecnym jego brzmieniu, wskutek dokonanej nowelizacji wynikającej z art. 1 pkt 3 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. mocą ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) obowiązuje od 1 czerwca 2017 r. Nakaz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej został wówczas uzupełniony o obowiązek kierowania się przez organ zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Ponadto wprowadzono przepis art. 8 § 2 k.p.a., zawierający zakaz odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Unormowanie to zamieszczone jest w dziale I Kodeksu postępowania administracyjnego zawierającym przepisy ogólne, w rozdziale 2 zatytułowanym "zasady ogólne". Jest to jedna z kilku podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zawierająca wskazówki, drogowskazy, wytyczne dla organu jak należy właściwie przeprowadzić postępowanie w danej konkretnej sprawie i w jakim kształcie. Trzeba podkreślić, że zasada zaufania jednostek do państwa i stanowionego przez nie prawa jest zasadą konstytucyjną, wyprowadzaną z art. 2 Konstytucji RP. Jak trafnie zauważył to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 grudnia 2023 r., II GSK 241/23 zasada zaufania obywateli do organów państwa wyrażona w art. 8 k.p.a. uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania. Jest to zasada najszersza pod względem zakresu (por. także wyrok NSA z 26.09.2012 r., I OSK 1094/11), uznawana za standard wyznaczający nie tyle określone rodzaje czynności organu, ale raczej za miernik rzetelności i staranności organu w prowadzonym postępowaniu (vide: wyrok WSA w Warszawie z 28.04.2020 r., VII SAB/Wa 22/20).

Omawiana zatem zasada ma przede wszystkim wymiar proceduralny. Oznacza to, że organ administracji powinien prowadzić postępowanie w sposób mający na celu realizację innych zasad postępowania administracyjnego w możliwie największym stopniu. Zasada zaufania odnosi się zatem do legalności wydawanych aktów (decyzji i postanowień), obowiązku informowania stron o istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych, czynnego udziału stron w postępowaniu, przekonywania stron o zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, itp.

Przy czym, co istotne niezadowolenie stron postępowania z wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia nie może być utożsamiane z naruszeniem wynikającego z art. 8 k.p.a. obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nie sposób przyjąć, że wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej będzie zachowany tylko wówczas, gdy organy administracji będą wydawać rozstrzygnięcia, których oczekuje strona postępowania (vide: wyrok NSA z 26.11.2019 r., II OSK 23/18).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez Sąd pierwszej instancji kontrola zaskarżonej decyzji, jak też i sama decyzja organu odpowiadają prawu. Decyzja organu zawiera szczegółowe i wyczerpujące uzasadnienie przyczyny przyznania skarżącemu doraźnej pomocy pieniężnej w podanej w niej wysokości, uwzględniając sytuację życiową skarżącego i jego dochód oraz wyjaśniając zastosowaną podstawę prawną. Tym samym ocena ta była zgodna z unormowaniami płynącymi z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. Szef UdSKiOR wskazał, z jakich względów rozpoznał sprawę na podstawie art. 19 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 19a ust. 1, 3 ustawy o kombatantach, rozważając także możliwość zastosowania przepisu art. 19d ustawy, czego nie potwierdziła ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wobec braku spełnienia warunku "szczególnie uzasadnionego przypadku". Z kolei w ramach kontroli sądowej, Sąd meriti nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, czy też przekroczenia granicy uznania administracyjnego, warunkujących konieczność wzruszenia skarżonej decyzji administracyjnej, podważając jej legalność.

Faktem natomiast jest to, że organ w treści zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił kiedy dobiegł końca wdrożony przez niego fakultatywny program dofinansowania do zakupu wyrobów medycznych dla uprawnionych osób, jednakże taką możliwość przewidywał pkt 13 zasad udzielania tejże pomocy. Jak wynika z zapisu tego punktu, program przewidziany był do 23 czerwca 2023 r., bądź też wyczerpania środków na ten cel, jeśli nastąpi to wcześniej, co finalnie miało miejsce 8 marca 2023 r.

Treść natomiast wspomnianych zasad winna być skarżącemu znana, o czym przesądza jego własnoręczny podpis pod tym dokumentem. Co więcej, skarżący miał także pełną możliwość choćby telefonicznego ustalenia czy program z którego chciał skorzystać w dalszym ciągu jest aktualny, czy też został już zakończony z uwagi na wyczerpanie puli środków, jeszcze przed złożeniem wniosku o przyznanie środków, z której to możliwości nie skorzystał.

Brak odniesienia się do poruszanej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a wynikającej z podniesionego zarzutu kasacyjnego nie mógł ostatecznie przesądzać o wadliwości podjętego przez organ rozstrzygnięcia, skontrolowanego następnie przez sąd administracyjny, mając na uwadze całokształt okoliczności analizowanego przypadku. Organ wyjaśnił bowiem, że nie każda osoba spełniająca warunki do przyznania pomocy musi tę pomoc uzyskać w żądanej wysokości i na każdy cel, gdyż organy administracji muszą gospodarować określoną pulą środków finansowych i rozeznać potrzeby innych osób ubiegających się o taką pomoc, a ponadto z uwagi na dyscyplinę finansów publicznych organ zobligowany jest do wydatkowania środków publicznych w sposób celowy, racjonalny i oszczędny, na co słusznie zwrócił uwagę w odpowiedzi na skargę. Argumentacja ta w sposób przekonujący wyjaśniała wątpliwości związane z brakiem przyznania skarżącemu środków na zakup aparatów słuchowych we wnioskowanej przez niego wysokości. Zamieszczenie w uzasadnieniu skarżonej decyzji rozważań odnoszących się do rozliczenia puli środków przeznaczonych na realizację zainicjowanego przez organ programu nie wpłynąłby na zmianę wydanej decyzji.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, stąd w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.