II SA/Gl 124/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-04-13	
Data wpływu	2017-02-10	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Elżbieta Kaznowska /przewodniczący/
Maria Taniewska-Banacka /sprawozdawca/
Piotr Broda	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 446; art. 91 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.	
Uzasadnienie
W dniu [...] r. Rada Miejska w J. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów otwartych w rejonie D. w J.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 446 z późn. zm. zwanej dalej u.s.g.) w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 778 z późn. zm. zwanej dalej u.p.z.p.), stwierdził nieważność ww. uchwały w części określonej w § 6 ust. 7 pkt 3.

W uzasadnieniu wskazał, iż stosownie do § 6 ust. 7 pkt 2 badanej uchwały w granicach planu ustala się obszary wskazane do ustanowienia filarów ochronnych w złożu węgla kamiennego, oznaczone na rysunku planu symbolem OF1 i OF2. Natomiast w § 6 ust. 7 pkt 3 uchwały dla wyżej wskazanych obszarów określono nieprzekraczalne wielkości odkształceń (dla obszaru OF1 jako graniczną III kategorię odkształceń, a dla obszarów OF2 jako graniczną II kategorię odkształceń), wskazując jednocześnie dla tych obszarów wartości maksymalnego nachylenia powierzchni, minimalnego promienia krzywizny powierzchni oraz określając maksymalne odkształcenie poziome powierzchni.

Wojewoda podkreślił, że nie kwestionuje możliwości wyznaczenia terenów przeznaczonych do ochrony poprzez wskazanie granic filarów ochronnych. Jednakże ustalenia zawarte w treści § 6 ust. 7 pkt 3 planu, określające nieprzekraczalne wielkości odkształceń powierzchni, rażąco naruszają przepis art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., w myśl którego w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie przepisów odrębnych, natomiast nie zasady eksploatacji złoża i wpływu eksploatacji na powierzchnię terenu.

Organ nadzoru wskazał także brzmienie § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż (Dz. U. 2012, poz. 511). Projektowanie filarów ochronnych, wskazanie obiektów objętych ochroną, uzasadnienie ich granic oraz określenie warunków ewentualnej eksploatacji złoża objętego filarem ochronnym to etap sporządzania projektu zagospodarowania złoża. Nie jest zatem rolą organu gminy na etapie sporządzania planu miejscowego podejmować decyzje, czy możliwa będzie eksploatacja złoża objętego filarem ochronnym i na jakich warunkach. Są to bowiem kompetencje zarezerwowane dla innych organów, w tym organu koncesyjnego. Plan miejscowy winien zatem wyraźnie wskazać obszary i obiekty do objęcia ochroną poprzez ustanowienie filara ochronnego, a nie warunki na jakich może być prowadzona eksploatacja, leży to bowiem poza uprawnieniami gminy wynikającymi z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.

Także przepis art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., dopuszczający określenie w planie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, nie dawał Radzie Miejskiej takich kompetencji, aby w ramach stanowienia prawa lokalnego określać warunki na jakich może być prowadzona w przyszłości eksploatacja złóż.

Zdaniem Wojewody § 6 ust. 7 pkt 3 badanego aktu należy zatem uznać za wykraczający poza kompetencję Rady wynikającą z art. 15 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 u.p.z.p. Przekracza także kompetencje gminy do ograniczania prawa własności, w tym własności górniczej.

Pismem z dnia 9 stycznia 2017 r. Rada Miejska w J., reprezentowana przez Prezydenta Miasta J. zastąpionego przez r. pr. P. G., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] wnosząc o jego uchylenie. Rozstrzygnięciu zarzucono:

błędną wykładnię art. 6 oraz art. 15 ust. 2 pkt 3, pkt 7 i pkt 9 u.p.z.p,

błędną wykładnię art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 1131 z późn. zm. zwanej dalej, "p.g.g."

błędną wykładnię art. 31 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi, rozwijając ww. zarzuty, pełnomocnik wskazał m.in., iż organ nadzoru w swoim rozstrzygnięciu nadzorczym uznał, że zapisy § 6 ust. 7 pkt 3 uchwały stanowią zasady eksploatacji złoża i wpływu eksploatacji na powierzchnię terenu, co w jego ocenie rażąco narusza art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. i powoduje, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Gmina nie może zgodzić się z takim stanowiskiem organu nadzoru. Organ nadzoru wymienił bowiem naruszony w jego ocenie przepis ale nie wykazał, nie dowiódł i nie wyjaśnił w jaki sposób Gmina naruszyła go w uchwale.

Gmina umieściła w § 9 uchwały zapisy spełniające wymogi art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. czyli dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie na podstawie przepisów odrębnych. Natomiast kwestionowana treść uchwały znajduje się w § 6 ust. 7 uchwały, który "ustala zasady ochrony środowiska w zakresie uwarunkowań wynikających z występowania złóż węgla kamiennego, obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż oraz racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi na terenach eksploatacji złóż węgla kamiennego", co odpowiada art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.

Przywołane zaś przez organ nadzoru przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż nie mogą negować regulacji ustawowych gdyż są przepisami niższej rangi. Nie wykluczają one zresztą odnoszenia się w planach miejscowych do kwestii oddziaływania eksploatacji węgla kamiennego na powierzchnię. Zapisy ustanowione przez Gminę nie stanowią więc zasad eksploatacji ale są warunkami ochrony powierzchni do spełnienia przy eksploatacji. Przedsiębiorca winien się do nich dopasować by zachować zasady zrównoważonego rozwoju i zminimalizować wpływ na środowisko, do czego zobowiązuje go p.g.g.

Pełnomocnik wskazał następnie, że art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., którego naruszenie zarzuca organ nadzoru, stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo m. in. granice i sposoby zagospodarowania terenów górniczych. Zgodnie z definicją terenu górniczego zawartą w art. 6 ust. 1 pkt 15 p.g.g. teren górniczy to przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Zrozumiałe jest, że jest to przestrzeń trójwymiarowa, sięgająca od złoża do powierzchni ziemi. Zatem ustawodawca dał gminie delegację do określenia sposobów (w tym warunków) zagospodarowania właśnie takiej specyficznej przestrzeni.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując zawartą w rozstrzygnięciu nadzorczym argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 718 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego.

Sąd podkreśla nadto, że w odróżnieniu od spraw, w których przedmiotem skargi jest uchwała rady gminy, którą tym samym Sąd uprawniony jest i zobligowany skontrolować, w niniejszym postępowaniu przedmiotem skargi jest jedynie rozstrzygnięcie nadzorcze. W konsekwencji Sąd nie jest władny dokonać samodzielnej oceny formalnej i merytorycznej prawidłowości całości uchwały, winien bowiem jedynie zbadać i ocenić prawidłowość podjętego przez Wojewodę [...] rozstrzygnięcia nadzorczego.

W pierwszej kolejności Sąd ustalił zatem, że warunki formalne do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zostały spełnione, zostało ono bowiem wydane w terminie. Także skarga spełnia warunek formalny z art. 98 ust. 3 u.s.g., została bowiem poprzedzona uchwałą o jej wniesieniu.

Kolejno obowiązkiem Sądu było zatem ustalenie, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował legalność wskazanej w rozstrzygnięciu nadzorczym części kontrolowanej uchwały Rady Gminy.

Przypomnieć zatem należy, że stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 powołanej ustawy. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy w myśl art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zatem sprzeczność uchwały z prawem, która to sprzeczność musi mieć charakter istotny, oczywisty i bezpośredni. Przez sprzeczność uchwały z prawem należy rozumieć jej niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 1287/06). W orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to zwłaszcza: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/790). W wyroku z kolei NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, stwierdzono, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał".

Dodatkowo wskazać należy, że przy interpretacji przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze. Z zagadnieniem tym wiąże się również zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jednocześnie, wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji) – por. np. wyrok tut. Sądu z dnia 16 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 932/16.

W pełni podzielić należy w tej mierze tezę Wojewody [...], iż Rada Miejska w J. zasady te naruszyła poprzez wykroczenie poza delegację ustawową. Wprowadzając zakwestionowane zapisy planu miejscowego przede wszystkim weszła w kompetencje organu koncesyjnego.

Wskazać bowiem należy, że § 6 kwestionowanego planu miejscowego w ust. 7 pkt 3 wprowadza nakaz zapewnienia nieprzekraczalnych wielkości odkształceń powierzchni: nachylenia powierzchni, promienia krzywizny powierzchni, odkształcenia poziomego powierzchni. Zapis taki oznacza jednocześnie de facto zakaz eksploatacji górniczej, która by wartości wskazane w planie przekraczała. Żaden przepis nie zezwala zaś organowi uchwałodawczemu Gminy na decydowanie o ograniczeniu, bądź wyłączeniu eksploatacji górniczej, w zakresie przekraczającym określone parametry.

Art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. wskazuje, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo m. in. granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Z kolei pkt 9 tej samej regulacji stwierdza, że określa się tam również szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. W skardze mowa jest też o art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., który nakazuje w planie miejscowym określić zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu.

Jak podkreśla się w orzecznictwie (por. np. cytowany już wyrok sygn. akt II SA/Gl 932/16) ogólnie i miejscami mało precyzyjnie sformułowane przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mogą być jednak odczytywane w oderwaniu od przepisów innych ustaw, w tym Prawa geologicznego i górniczego oraz jego zasad.

W niniejszej sprawie przede wszystkim sporny jest zakres kompetencji poszczególnych organów (samorządowych i koncesyjnych), który powstaje na gruncie konfliktu różnych wartości i interesów: 1) o charakterze lokalnym (związanych z funkcjonowaniem wspólnoty gminnej na obszarze objętym planem) oraz 2) o charakterze ogólnokrajowym. W wyroku NSA z 20 maja 2015 r., sygn. II OSK 394/15, podkreślono w tej mierze, że § 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż, stanowi, iż część opisowa projektów zagospodarowania złóż, z uwzględnieniem zamierzonego sposobu eksploatacji, rodzaju kopaliny i warunków geologicznych prowadzenia eksploatacji, zawiera odpowiednio m. in. uzasadnienie granic zamierzonej eksploatacji, przedstawienie sposobu i miejsca składowania nadkładu, projektowanych filarów ochronnych, ze wskazaniem obiektów objętych ochroną, uzasadnieniem ich granic oraz określeniem warunków ewentualnej eksploatacji złoża objętego filarem ochronnym. NSA stwierdza, że przywołanie ww. przepisu rozporządzenia potwierdza tylko pogląd, że relacje do nieruchomości znajdujących się na powierzchni ziemi, a co za tym idzie również do sposobów ich zagospodarowania przestrzennego, są skutkiem dalszych etapów prac związanych z eksploatacją złoża. Może mieć to miejsce dopiero na etapie wystąpienia o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, o czym mowa w art. 22-26 p.g.g. (por. też np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 maja 2012 r., sygn. II SA/Gl 363/12, wyrok NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. II OSK 2443/12). Sformułowane w ww. wyrokach tezy Sąd w obecnym składzie w całej rozciągłości podziela.

Faktem jest, że nie ma eksploatacji podziemnej bez wpływu na powierzchnię terenu. Wojewoda ma jednak rację, że nie jest rolą organu gminy już na etapie sporządzania planu miejscowego podejmowanie decyzji zarezerwowanych dla organu koncesyjnego. Bowiem to organ koncesyjny dokonuje konkretnych ustaleń dotyczących sposobu eksploatacji złoża, także w zakresie ochrony środowiska (art. 30 ust. 1 i 2 p.g.g.) i to on ewentualnie może odmówić wydania koncesji (art. 29 ust. 1 – 3 p.g.g.).

W tym kontekście należy odczytywać treść art. 15 ust. 2 pkt 3, 7 i 9 u.p.z.p. Gmina może stanowić akty prawa miejscowego tylko w granicach upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 u.s.g.) i nie może dokonywać wykładni przepisów u.p.z.p. w sposób pomijający inne uregulowania oraz zasady. W konsekwencji plan nie może zawierać zapisów, do stanowienia których Rada Gminy nie jest upoważniona, skoro inne przepisy zastrzegają rozstrzygnięcia w tym zakresie dla organu koncesyjnego.

Nie może mieć również znaczenia przesądzającego fakt, że projekt zagospodarowania złoża zawiera warunki eksploatacji określone przez samego przedsiębiorcę. Organ koncesyjny, mając na uwadze szereg różnych przesłanek ustawowych decyduje o możliwości udzielenia koncesji i wskazuje na warunki wykonywania działalności wydobywczej. Może również odmówić udzielenia koncesji. W konsekwencji niezasadny jest, notabene nie rozwinięty w uzasadnieniu skargi, zarzut błędnej wykładni przez organ nadzoru art. 26 ust. 3 p.g.g. dotyczącego wniosku o udzielenie koncesji.

W konsekwencji powyższych ocen nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia przepisów 64 ust. 3 oraz 31 ust. 3 Konstytucji. Są to przepisy, które muszą być odczytywane łącznie z innymi, służąc rozwiązywaniu różnorodnych konfliktów wartości, a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że wykroczenie poza delegację ustawową oraz ingerencja w uprawnienia przypisane innym organom stanowi przekroczenie upoważnienia do ograniczenia prawa własności w drodze aktu planistycznego (art. 7 Konstytucji, art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p.), przez co rozstrzygnięcie nadzorcze było zasadne.

Z tych wszystkich powodów, uznając, że rozstrzygnięcie Wojewody nie narusza przepisów prawa, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.