Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant st. sekretarz sądowy Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2016 r. sprawy ze skargi K. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz radcy prawnego L. K. Kancelaria Radcy Prawnego ul. [...] w M kwotę 120,00 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 lipca 2015 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania K. Ś. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2015 r. nr [...] (znak sprawy [...]) orzekającej o przyznaniu K. Ś. zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie w miesiącu maju 2015 r. w kwocie 85 zł, działając na podstawie art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.), § 2 ust. 3 pkt 3, § 7 uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia 15 stycznia 2014 r. w sprawie przyjęcia programu osłonowego dotyczącego udzielania mieszkańcom Gminy pomocy w zakresie dożywiania (Dz. Urzęd. Woj. z 2014 r., póz. 415) oraz art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] (znak sprawy [...]), po rozpatrzeniu wniosku K. Ś. z dnia 13 kwietnia 2015 r., orzekł o przyznaniu mu zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie w miesiącu maju 2015 r. w kwocie 85 zł.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, iż zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji bytowej i nie jest w stanie samodzielnie zapewnić żywości na przygotowanie jednego posiłku dziennie. Ustalono, że dochód K. Ś. nie przekracza kwoty 150% kryterium dochodowego. Wobec powyższego zasadne było przyznanie pomocy w formie zasiłku celeowgo z przeznaczeniem na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie. Na podstawie wniosku przyznano świadczenie na 17 dni w miesiącu maju.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył, w ustawowym terminie, K. Ś. Odwołujący się wymienił jedynie znak sprawy i wskazał, iż odwołuje się od decyzji wydanych w dniu [...] 2015 r.

Po zapoznaniu się z aktami sprawy i rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zaskarżona decyzja nie jest prawidłowa, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów o postępowaniu, w szczególności art. 7 i 77 K.p.a., wskutek czego istotne dla sprawy okoliczności nie zostały ustalone. Skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że pomoc społeczna może być przyznawana w formie świadczeń pieniężnych lub niepieniężnych osobie samotnie gospodarującej, której dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie pomocy (a w przypadku utraty dochodu w miesiącu, w którym wniosek został złożony) nie przekroczył kwoty 542 zł, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przy jednoczesnym wystąpieniu jednego z powodów wymienionych w art. 7. ust. 1- 14 tejże ustawy.

Jednoczesnie organ odwoławczy wskazał, że za dochód, w myśl art. 8 ust. 3 ww. ustawy, uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1/ miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2/ składki na ubezpieczenie zdrowotne; 3/ kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłki celowe mogą być przyznawane osobom spełniającym powyższe kryteria w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej, w szczególności na pokrycie w części lub w całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, odzieży.

Organ odwoławczy przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdził, że niespornym jest, iż uzyskany w miesiącu marcu 2015 r., a więc miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, przez samotnie gospodarującego wnioskodawcę dochód uprawnia go do korzystania ze świadczeń pomocy społecznej, albowiem nie przekracza określonej wyżej wskazanym przepisem kwoty uprawniającej do korzystania ze świadczeń pomocy społecznej. Dochód K. Ś. wyniósł w miesiącu marcu 2015 r. kwotę 135,50 zł, na którą złożył się się zasiłek stały w wysokości 529 zł i zasiłek okresowy w wysokości 206,50 zł, co daje kwotę 735,50 zł, przy czym kwotę tę należy pomniejszyć o alimenty zapłacone na dwie córki w kwocie 600 zł. W ocenie organu odwoławczego nie budziło wątpliwości, iż zakup zywności stanowi niezbędną potrzebę bytową umożliwiającą funkcjonowanie w życiu codziennym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ I instancji co prawda przyznał K. Ś. zasiłek celowy na zakup żywności w miesiącu maju 2015 r., jednakże w żaden sposób nie wykazał, jakimi przesłankami kierował się przy ustalaniu jego wysokości. Tym samym uniemożliwił organowi odwoławczemu ocenę, czy podjęte rozstrzygnięcie mieści się w granicach uznania administracyjnego i realizuje wskazane powyżej cele pomocy społecznej. Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, iż w aktach sprawy znajduje się dokument zatytułowany "Załącznik nr l do zasad udzielania pomocy w zakresie dożywiania", jednakże z jego treści nie wynika, kto i na jakiej podstawie prawnej opracował zasady udzielania pomocy w zakresie dożywiania. Z treści tego załącznika wynika, iż w odniesieniu do K. Ś. organ I instancji przyjął stawkę dzienną w wysokości 5 zł, niemniej jednak wybór tej stawki nie został w żaden sposób uzasadniony. Nie wiadomo też, dlaczego organ I instancji przyznał przedmiotowy zasiłek za 17 dni maja 2015 r. a nie za cały miesiąc.

Jednoczesnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę na okoliczność, iż aktualizacje wywiadu środowiskowego z marca i kwietnia 2015 r. zostały sporządzone nieczytelnie, stąd też ich przydatność dla celów dowodowych jest znikoma.

W konsekwencji powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż organ I instancji nie wykazał, że przyznana K. Ś. kwota zasiłku celowego jest wystarczająca na przygotowanie jednego posiłku dziennie, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we wskazanym powyżej zakresie, gdyż dopiero rzetelne ustalenie wskazanych powyżej okoliczności pozwoli organowi I instancji na wydanie rozstrzygnięcia.

Na powyższą decyzję K. Ś. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie stwierdzając, że jest ona niezgodna z prawem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewodzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 lipca 2015 r. nr [...] które po rozpatrzeniu odwołania K. Ś. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2015 r. nr [...] (znak sprawy [...]) orzekającej o przyznaniu K. Ś. zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie w miesiącu maju 2015 r. w kwocie 85 zł, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Należy stwierdzić, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w ocenie Sądu jest korzystna dla skarżacego. Wynika to wprost z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, przecież że organ I instancji nie wykazał, że przyznana K. Ś. kwota zasiłku celowego jest wystarczająca na przygotowanie jednego posiłku dziennie. Nadto organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji przyjął stawkę dzienną w wysokości 5 zł, niemniej jednak wybór tej stawki nie został uzasadniony, a jest to stawka minimalna. Organ I instancji nie uzasadnił też, dlaczego przyznał przedmiotowy zasiłek za 17 dni maja 2015 r. a nie za cały miesiąc. Wskazane okoliczności uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we wskazanym powyżej zakresie.

Z przepisu art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s wynika, iż zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy może być przyznany również w celu realizacji postanowień kontraktu socjalnego (art. 39a. ust. 1 u.p.s.), osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (art. 40 ust. 1 u.p.s.), a także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 40 ust. 2 u.p.s.).

Zaznaczyć trzeba, że decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter decyzji uznaniowej. Taki charakter decyzji oznacza, że organ administracji ma swobodę decyzyjną, co do ustalenia treści decyzji uznaniowej, związaną z realizowaniem określonej w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa. Kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1794/10 dostępny na http://cbois.nsa.gov.pl).

W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie - czy organy administracji nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Oczywistym jest, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r., I OSK 1535/08).

Z powyższego wynika, że w przypadku decyzji uznaniowych jeszcze większą wagę, niż w przypadku decyzji nie mających charakteru uznaniowego, ma prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego, a w szczególności pełne i precyzyjne ustalenie stanu faktycznego.

Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji.

Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Chodzi, więc o to, aby adresaci tych decyzji wykonali nałożone na nich obowiązki bez zbędnej zwłoki nie w obliczu groźby użycia środków przymusu, ale w przekonaniu, że nałożony na nich obowiązek jest zgodny z prawem. Innymi słowy, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29).

Bezspornym w rozpoznawanej sprawie pozostaje, że skarżący spełnia przesłanki do przyznania żądanego świadczenia z pomocy społecznej. Z poczynionych ustaleń organu I instancji wynika, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą w rozumieniu art. 6 pkt 10 u.p.s. Pobiera od MOPS zasiłek stały i okresowy. Żaden z organów administracji w niniejszej sprawie nie kwestionował zasadności wnioskowanego przez skarżącego zasiłku celowego. Wyrazem tego była decyzja Prezydenta przyznająca mu zasiłek celowy w kwocie 85 zł.

Należy przyjąć, ze kwestią sporną pozostaje natomiast niewskazana wprost w treści odwołania i skargi wysokość przyznanego skarżącemu zasiłku celowego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 2 sierpnia 2012r., sygn. I OSK 407/12, iż wydając decyzję z zakresu pomocy społecznej organ winien kierować się przesłankami ustawowymi, w tym między innymi wskazaniami zawartymi w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. stanowiącymi iż rodzaj i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Jednocześnie jednak Kolegium zasadnie wskazało na wadliwość uzasadnienia decyzji organu I instancji, co uniemożliwiło dokonanie przez Kolegium prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta. Wagę i rolę uzasadnienia decyzji w przypadku decyzji uznaniowej wyjaśniono powyżej. Zatem rację ma organ odwoławczy twierdząc, że nie można racjonalnie odnieść się do uzasadnienia decyzji organu I instancji.

Reasumując, Kolegium prawidłowo wskazało na wadliwość uzasadnienia decyzji organu I instancji, które nie spełnia kryteriów określonych w art. 107 § 3 K.p.a.

Ponadto Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że przepisy ustawy o pomocy społecznej naruszają przepisy Konstytucji RP. Konkretyzacja przepisów Konstytucji RP znajduje się w zasadach, trybach i sposobach przyznawania świadczeń z pomocy społecznej właśnie w ustawie o pomocy społecznej.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

W punkcie II wyroku Sąd – stosownie do art. 250 § 1 i § 2 p.p.s.a. – orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego działającemu na zasadzie prawa pomocy kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Sąd na podstawie § 2 przywołanego przepsiu miarkował wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu albowiem wkład pracy pełnomocnika w rozstrzygnięcie sprawy był minimalny i ograniczył się jedynie do popierania skargi w okolicznościach, gdy zarówno odwołanie jak i skarga K. Ś. były identyczne, lakoniczne i nie wskazywały w istocie z jakiego powodu skarżący jest niezadowolony z rozstrzygnięcia organów administracyjnych. Nadto należy wskazać, że w dniu rozprawy 22 marca 2016 r. Sąd rozpoznawał 7 spraw skarżacego, w których występował ten sam pełnomocnik z urzędu, a skargi w tych sprawach różniły się tylko numerami zaskarżonych rozstrzygnięć.