Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi F. O. reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych A. O. oraz T. O. na czynność Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania kosztów przejazdu do przedszkola oddala skargę

1. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była czynność Prezydenta Miasta S., stwierdzona pismem z [...] listopada 2022 r. znak: [...], polegająca na rozpatrzeniu podania o przyznanie kosztów przejazdu do przedszkola

2. Zaskarżonej czynności dokonano w następującym stanie rzeczy.

2.1. Pismem z 4 października 2022 r. A. O. i T. O. – przedstawiciele ustawowi małoletniego F. O. (dalej: strona skarżąca) wystąpili do Prezydenta Miasta S. (dalej również: organ) o zwrot kosztów przejazdu dziecka i jego opiekuna własnym samochodem do przedszkola (Niepublicznego Przedszkola Językowo-Sportowego "B" z oddziałami integracyjnymi w Ł.) i z powrotem w roku szkolnym 2022/23. We wniosku wskazano rodzaj niepełnosprawności małoletniego ("autyzm niepełnosprawność ruchowa") oraz podano liczbę kilometrów przewozu drogami publicznymi (70 km). Do wniosku dołączono decyzję z 3 sierpnia 2022 r. o odroczeniu obowiązku szkolnego, zaświadczenie dyrektora ww. przedszkola – potwierdzające, że małoletni uczęszcza

w roku szkolnym 2022/23 do tej placówki, kopię orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego małoletniego oraz dotyczącej niego opinii psychologiczno-pedagogicznej.

2.2. Pismem z [...] listopada 2022 r. organ wyjaśnił, że wskazane przez stronę skarżącą przedszkole nie jest najbliższym w stosunku do miejsca zamieszkania dziecka, które może zapewnić realizację orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Wyjaśniono, że wolnym miejscem dla dzieci sześcioletnich dysponuje Miejskie Przedszkole nr [...] w S. Wskazano, że w dotyczącym małoletniego orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego z 21 marca 2018 r. wskazano, że kształcenie specjalne może realizować przedszkole ogólnodostępne, przedszkole integracyjne, oddział specjalny lub oddział integracyjny. W ocenie organu, Miejskie Przedszkole nr [...] może zapewnić realizację orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego małoletniego. Prezydent miasta zauważył, że dyrektorka ww. przedszkola kontaktowała się ze stroną skarżącą i deklarowała chęć przyjęcia dziecka do placówki. Organ dodał, że w przedszkolu tym możliwe do zrealizowania są wszystkie formy terapii z wyjątkiem rehabilitacji ruchowej, która jest świadczeniem rehabilitacyjnym z zakresu ochronie zdrowia, albowiem jednostki systemu oświaty nie posiadają uprawnień do realizacji zadań z zakresu opieki zdrowotnej, w tym w zakresie rehabilitacji ruchowej. Organ wskazał, że zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego zostaną zrealizowane m.in. przez zatrudnienie dodatkowych specjalistów z zakresu terapii integracji sensorycznej (z wyjątkiem rehabilitacji ruchowej). Z tych przyczyn, organ odmówił stronie skarżącej zwrotu kosztów przejazdu dziecka do przedszkola.

2.3. Pismem z 8 grudnia 2022 r. pełnomocnik strony skarżącej wykonujący zawód radcy prawnego, zwrócił się do organu o rozpoznanie wniosku skarżących w formie decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na to wystąpienie, organ wyjaśnił w piśmie

z 3 stycznia 2023 r., że tego rodzaju czynności nie są dokonywane w trybie przewidzianym przez Kodeks postępowania administracyjnego. Następnie pismem

z 6 lutego 2023 r. strona skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, polegającej na odmowie zwrotu kosztów przejazdu małoletniego do przedszkola. Odpowiadając na to wezwanie w piśmie z 2 marca 2023 r. organ podtrzymał odmowę przyznania zwrotu kosztów przejazdu.

3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej czynności i uznanie przez Sąd obowiązku zwrotu kosztów przejazdu małoletniego do ww. przedszkola w Ł. Zdaniem strony skarżącej, ww. czynność została podjęta "z szeregiem uchybień prawnych, powodujących, że nie może funkcjonować w obrocie prawnym",

a w szczególności z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 6 w zw. z art. 31 ust. 4 ustawy

z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082, ze zm.; dalej: p.o.) polegającym na odmowie zwrotu kosztów przejazdu pomimo tego, że zachodziły wszystkie podstawy do ich przyznania, albowiem placówka zaproponowana przez organ, jako najbliższa względem miejsca zamieszkania małoletniego, nie spełnia wszystkich kryteriów wskazanych w zaleceniach do orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego.

4. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej po terminie, względnie o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W świetle art. 146 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżona czynność została dokonana

z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

5.1. W pierwszej kolejności należało stwierdzić, że organ zasadnie wskazywał

w odpowiedzi na skargę, że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu. Z art. 53 § 2 zdanie pierwsze p.p.s.a. wynika, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności,

o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Należy zaznaczyć, że wyrażona przez organ odmowa zwrotu kosztów dojazdu jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Taka odmowa dotyczy bowiem uprawnień wynikających z przepisów prawa administracyjnego, do których z całą pewnością zaliczają się przepisy ustawy – Prawo oświatowe i ma jednocześnie charakter władczy, indywidualny i jest skierowana na zewnątrz, do osoby wnioskującej o takie świadczenia. Z akt sprawy wynika, że pismo organu z [...] listopada 2022 r. doręczono stronie skarżącej 18 listopada 2022 r. Wobec tego, 30-dniowy termin na zaskarżenie ww. czynności organu upłynął

19 grudnia 2022 r. Niemniej jednak, w świetle art. 53 § 2 zdanie drugie p.p.s.a., uchybienie terminu nie obligowało Sądu do odrzucenia skargi. Przepis ten przewiduje bowiem, że w przypadku spraw, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Zdaniem Sądu z taką sytuacją mieliśmy do czynienia

w niniejszej sprawie, albowiem organ – po dokonaniu zaskarżonej czynności – prowadził dalszą korespondencję ze stroną skarżącą i odpowiadając na jej argumenty, pismem z 2 marca 2023 r. podtrzymał odmowę przyznania zwrotu kosztów przejazdu do przedszkola. Pismo to doręczono pełnomocniczce skarżących 11 marca 2023 r.,

a skargę wniesiono 7 kwietnia 2023 r., tj. przed upływem 30 dni od dnia, w którym strona skarżąca dowiedziała się o końcowym stanowisku organu co do meritum sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd przystąpił do merytorycznej kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

5.2. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała jednak, aby zaskarżonej czynności dokonano z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie albo stwierdzenie jej bezskuteczności.

6. Zgodnie z art. 32 ust. 6 p.o., obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 p.o. (tj. posiadającym orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, wobec których odroczono obowiązek szkolny) bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego. Ponadto w myśl art. 39 ust. 4 p.o., obowiązkiem gminy jest:

1) zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127 p.o., bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym

z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym – także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia;

2) zapewnienie dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 36 ust. 17 p.o., a także dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną

z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna, bezpłatnego transportu

i opieki w czasie przewozu do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą:

a) 24. rok życia – w przypadku uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi,

z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna,

b) 25. rok życia - w przypadku uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych;

6.1. Jak wynika z art. 39a p.o., obowiązki, o których mowa w art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4 p.o., gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki

w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców. Szczegółowe zasady zwrotu określa art. 39a ust. 2 p.o. oraz uchwała rady gminy. W świetle ust. 4 tego przepisu, zwrot kosztów przewozu następuje na podstawie umowy zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami.

6.2. Niemniej jednak, w niniejszej sprawie spór między stronami postępowania dotyczył oceny, czy placówka wskazana przez stronę skarżącą (tj. Niepubliczne Przedszkole Językowo-Sportowe "B" w Ł.) jest placówką "najbliższą" w rozumieniu art. 32 ust. 6 p.o. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, ww. przepis dopuszcza zwrot kosztów dowozu dziecka nie tylko do jednostki, która w ogóle jest najbliższa w rozumieniu geograficznym w stosunku do miejsca zamieszkania, ale do takiego najbliższego przedszkola, które umożliwiają tym dzieciom realizację obowiązku przedszkolnego, zgodnie z treścią orzeczenia

o potrzebie kształcenia specjalnego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 4 lutego 2021 r.,

II SA/Sz 314/20, LEX nr 3195702; wyrok WSA w Gdańsku z 2 lipca 2020 r., III SA/Gd 833/19, LEX nr 3026431). Zatem na "bliskość" (szkoły, przedszkola, ośrodka) składa się nie tylko element położenia geograficznego (a więc odległość placówki od miejsca zamieszkania niepełnosprawnego dziecka), ale również element posiadania przez daną placówkę warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie dzieci z konkretnym rodzajem niepełnosprawności. Przy czym, drugi element powinien być oceniany indywidualnie w świetle orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego (lub orzeczenia o niepełnosprawności danego dziecka). Zatem "najbliższą" szkołą, przedszkolem, ośrodkiem będzie tylko taka szkoła, przedszkole i ośrodek pozwalający jak najpełniej realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego (lub w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka), a zatem najpełniej dostosowanym do zdolności i możliwości psychofizycznych dziecka. Toteż istotnym jest aby wskazana przez organ placówka jako najbliższa, mogła najpełniej realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka. Wskazana przez organ placówka powinna w co najmniej takim samym stopniu realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu – jak ośrodek wskazany przez rodziców dziecka. Nie znaczy to jednak, że ma realizować inne potrzeby dziecka a które to nie wynikają z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego (zob. wyrok NSA z 29.09.2023 r., III OSK 2882/21, LEX nr 3628016).

6.3. W niniejszej sprawie, w ocenie skarżących, placówka wskazana przez organ nie realizuje w sposób optymalny zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, albowiem nie przewiduje możliwości organizacji rehabilitacji ruchowej małoletniego. Jak wynika z § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2017 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym: przedszkola, oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych, inne formy wychowania przedszkolnego, szkoły, oddziały i ośrodki, o których mowa w § 2 ust. 1, zapewniają:

1) realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego;

2) warunki do nauki, sprzęt specjalistyczny i środki dydaktyczne, odpowiednie ze względu na indywidualne potrzeby rozwojowe i edukacyjne oraz możliwości psychofizyczne uczniów;

3) zajęcia specjalistyczne, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 5 p.o. (związane z udzielaniem pomocy psychologiczno-pedagogicznej)

4) inne zajęcia odpowiednie ze względu na indywidualne potrzeby rozwojowe i edukacyjne oraz możliwości psychofizyczne uczniów, w szczególności zajęcia rewalidacyjne, resocjalizacyjne i socjoterapeutyczne;

5) integrację uczniów ze środowiskiem rówieśniczym, w tym z uczniami pełnosprawnymi;

6) przygotowanie uczniów do samodzielności w życiu dorosłym.

Z kolei w § 13 ust. 2 rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 września 2017 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz. U. poz. 1743), wskazano elementy orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, do których należą m.in.:

– zalecane warunki i formy wsparcia umożliwiające realizację indywidualnych potrzeb rozwojowych i edukacyjnych dziecka lub ucznia, w tym warunki rozwijania jego potencjalnych możliwości i mocnych stron, wzmacniania aktywności i uczestnictwa dziecka lub ucznia w życiu przedszkola, szkoły, ośrodka lub placówki, oraz jeżeli zachodzi potrzeba indywidualnego wsparcia dziecka lub ucznia ze strony dodatkowo zatrudnionej kadry, o której mowa w przepisach w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym - zakres tego wsparcia;

– zalecane cele rozwojowe i terapeutyczne do realizacji podczas zajęć wychowania przedszkolnego lub zajęć edukacyjnych, zajęć rewalidacyjnych, socjoterapeutycznych i resocjalizacyjnych oraz w ramach pomocy psychologiczno-pedagogicznej udzielanej dziecku lub uczniowi i, w zależności od potrzeb, jego rodzicom, przez przedszkole, szkołę, ośrodek lub placówkę oraz poradnię, wraz ze wskazaniem zalecanych form pomocy psychologiczno-pedagogicznej, a w przypadku dzieci i uczniów niepełnosprawnych - również zalecanych rodzajów zajęć rewalidacyjnych;

– zalecane działania ukierunkowane na poprawę funkcjonowania dziecka lub ucznia i wzmacnianie jego uczestnictwa w życiu przedszkola, szkoły, ośrodka lub placówki oraz działania wspierające rodziców dziecka lub ucznia;

6.4. W orzecznictwie sądowym podnosi się, że zakres zajęć rewalidacyjnych nie obejmuje zabiegów medycznych, do których zalicza się tę rehabilitację. Zajęcia rewalidacyjne nie są to zajęcia rehabilitacji ruchowej, ale celem tych zajęć/oddziaływań rewalidacyjnych jest rozwój i aktywizowanie tych wszystkich właściwości intelektualnych i osobowości ucznia, które umożliwiają mu pełne uczestnictwo w procesie dydaktyczno-wychowawczym realizowanym w szkole, a w dalszej kolejności przygotują go do dorosłego życia. Jak z tego wynika celem tych zajęć nie jest usprawnianie ruchowo-fizyczne, ale realizowanie procesu kształcenia (zob. wyrok WSA w Warszawie z 25 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 741/18). Stanowisko takie wynika z przepisów systemu kształcenia i zadań jakie ma realizować szkoła, a to są potrzeby edukacyjne i rozwojowe. W ramach tych ostatnich mogą pojawić się zajęcia o charakterze korygującym (gimnastyka korekcyjna), ale są to nadal zajęcia w ramach realizacji potrzeb edukacyjnych i rozwojowych. Sąd ten przywołał słuszne stanowisko Ministra Edukacji Narodowej zawarte w odpowiedzi na interpelację nr 27988 z dnia 27 sierpnia 2014 r., że "w istniejącym stanie prawnym jednostki systemu oświaty (m.in. szkoły) nie posiadają stosownych uprawnień do realizacji zadań z zakresu opieki zdrowotnej nad dziećmi i młodzieżą, w tym w zakresie rehabilitacji leczniczej. Odpowiedzialność za prawidłowe leczenie dziecka spoczywa przede wszystkim na rodzicach i zespole medycznym leczącym dziecko. Kompetencje te należą do właściwości ministra zdrowia. Zalecenia określone w orzeczeniu są realizowane przez szkołę, więc nie mogą obejmować realizacji zadań, które nie należą do właściwości systemu oświaty. Rehabilitacja ruchowa jest natomiast zapewniana w ramach systemu ochrony zdrowia". Organ prawidłowo przyjął zatem, że rehabilitacja ruchowa jest zabiegiem medycznym, niebędącym zadaniem, którego realizacja należy do jednostek systemu oświaty. Specjalistyczna pomoc zapewniana dzieciom i młodzieży przez system oświaty, zarówno w szkołach, jak i w poradniach psychologiczno-pedagogicznych, świadczona jest przez nauczycieli i specjalistów posiadających przygotowanie pedagogiczne. Do zadań ww. specjalistów nie należy i nie może należeć wykonywanie zabiegów rehabilitacji leczniczej, ale tylko szeroko pojęte kształcenie i wychowanie.

6.5. Zatem pomimo tego, że w orzeczeniu z 21 marca 2018 r. zespół orzekający wskazał "rehabilitację ruchową" jako kategorię zalecanych zajęć rewalidacyjnych, to realizacja tego zalecenia wykracza poza zadania jednostek systemu oświaty. W związku z tym, strona skarżąca nie może skutecznie domagać się od organu zwrotu kosztów przejazdu do placówki przedszkolnej zapewniającej realizację rehabilitacji ruchowej, skoro organ wskazał bliższą miejscu zamieszkania dziecka placówkę tego rodzaju, zdolną do wykonywania tych zaleceń, które mieszczą się w zadaniach jednostek systemu oświaty. Sąd podkreśla, że skarżący oczywiście zachowują prawo do wyboru placówki przedszkolnej, która – w ich przekonaniu – możliwie w najlepszym stopniu wspomoże rozwój dziecka. Nie oznacza to jednak, że organ gminy ma obowiązek finansować koszty przejazdu dziecka i rodzica do takiej placówki. Żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie nakłada takiego obowiązku na organ gminy. W ocenie Sądu, organ wskazał stronie skarżącej placówkę przedszkolną, zdolną do realizacji tych zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, które nie wykraczają poza zadania jednostek systemu oświaty. Nie było natomiast sporu co do tego, że placówka wskazana przez organ jest położona (geograficznie) bliżej niż przedszkole wybrane przez rodziców.

7. Zarzuty skargi okazały się zatem pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Również Sąd nie stwierdził, aby wykonując zaskarżoną czynność, organ naruszył inne przepisy w sposób uzasadniający uwzględnienie skargi.

Biorąc to pod uwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.