Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. E. i S. E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 846/13 w sprawie ze skargi J. E. i S. E. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie odszkodowania za przejętą nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz J. E. i S. E. solidarnie kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 846/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. E. i S. E. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2013 r., nr [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie odszkodowania za przejętą nieruchomość.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., wydaną na podstawie art. 37a ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", stwierdził nabycie z dniem 1 czerwca 2003 r. z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności gruntu wchodzącego w skład linii kolejowej nr [...] [...], położonego w Gdańsku, oznaczonego w ewidencji gruntów nr [...] i [...], wpisanego do księgi wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Gdańsku. W decyzji organ wskazał, że nabycie prawa własności następuje za odszkodowaniem.

Rozpatrując wniosek S. i J. E., złożony w trybie art. 37a ust. 7 powołanej ustawy, Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia [...] września 2009 r. ustalił odszkodowanie na rzecz małżonków S. i J. E. w wysokości 1.426.500 zł za nieruchomości położone w Gdańsku w obrębie [...], stanowiące działki o nr ew. [...] i [...].

Rozpoznając odwołania od powyższej decyzji złożone przez PKP S.A. oraz S. i J. E., Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] września 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy uznał bowiem, że w sprawie wymaga dokonania szczegółowych ustaleń i oceny prawnej, w świetle dyspozycji art. 37a powoływanej ustawy, kwestia, czy przedmiotowa nieruchomość nie stała się własnością Skarbu Państwa jeszcze przed wejściem w życie art. 37a ustawy. W takim bowiem wypadku brak byłoby podstaw do zastosowania art. 37a ustawy, co powinno skutkować ewentualnym wszczęciem postępowania nadzwyczajnego w stosunku do wydanej decyzji Wojewody stwierdzającej nabycie własności z mocy prawa i zawieszeniem postępowania w sprawie odszkodowania. W tym zakresie Wojewoda oparł się na wydanym na tle podobnych okoliczności faktycznych postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 maja 2010 r., P 13/09, gdzie wskazano, że nieruchomość zajęta pod linię kolejową na trasie Nowa Wieś Wielka – Gdynia Port Centralny stanowiła własność Skarbu Państwa w związku z treścią ustawy z dnia 27 kwietnia 1931 r. o oddaniu "Francusko-Polskiemu Towarzystwu Kolejowemu" S.A. w Paryżu kolei Herby Nowe – Gdynia z odnogą Siemkowice-Częstochowa do eksploatacji oraz udzieleniu poręki państwowej (Dz. U. Nr 40, poz. 350 ze zm.). Wskazano, że art. 1 ust. 1 tej ustawy stanowił, że upoważnia się Ministra Komunikacji do oddania wskazanemu Towarzystwu zwanemu koncesjonariuszem kolei państwowej od stacji Herby Nowe do stacji Inowrocław i od stacji Nowa Wieś Wielka do stacji Gdynia do dokończenia jej budowy i eksploatacji oraz odnogi tej kolei od stacji Siemkowice do węzła kolejowego w Częstochowie do budowy i eksploatacji na warunkach koncesyjnych ustalonych w porozumieniu ze Spółką, dnia 30 marca 1931 r. W art. 2 tej ustawy wskazano, że nieruchomości wchodzące obecnie w skład wymienionych w art. 1 linii kolejowych, pozostają własnością Państwa.

Mając powyższe na uwadze, Prezydent Miasta Gdańska postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie art. 37a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Prezydent wyjaśnił, że w świetle wywodów Trybunału Konstytucyjnego zawartych w postanowieniu z dnia 24 maja 2010 r., nieruchomości wchodzące w skład linii koleinowej nr [...] były własnością Skarbu Państwa oraz wobec stanowiska PKP S.A., które utrzymuje, że okres władania przedmiotowymi działkami przez PKP rozpoczął się już od dnia 1 stycznia 1929 r., nabrał wątpliwości co do możliwości prawnych nabycia ich własności przez Skarb Państwa w trybie art. 37a ust. 1 ustawy. Wobec tego Prezydent zawiesił postępowanie w sprawie odszkodowania powołując się na zaistnienie w sprawie zagadnienia wstępnego w postaci konieczności weryfikacji decyzji Wojewody z dnia [...] sierpnia 2005 r. W ocenie organu I instancji w sprawie może zachodzić okoliczność, że wskazane nieruchomości stały się własnością Skarbu Państwa jeszcze przed wejściem w życie art. 37a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP. Jednocześnie organ I instancji zwrócił się do Wojewody Pomorskiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia 2005 r., stwierdzającej nabycie prawa własności działek nr [...] i [...] z mocy prawa przez Skarb Państwa. Zgodnie z informacją uzyskaną od Wojewody wniosek ten skierowano do organu właściwego, tj. do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

W zażaleniu na powyższe postanowienie S. i J. E. zarzucili mu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż wskazana przez Prezydenta okoliczność nie stanowi zagadnienia wstępnego, uzasadniającego zawieszenie postępowania.

Rozpoznając zażalenie Wojewoda Pomorski postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, uznając stanowisko organu I instancji za prawidłowe. Sądy administracyjne orzekając w analogicznych sprawach zaleciły zawieszanie postępowań odszkodowawczych prowadzonych w następstwie deklaratoryjnych decyzji wydanych na podstawie art. 37a powoływanej ustawy, w przypadku weryfikacji tych decyzji w trybach nadzwyczajnych, jeśli zgodnie z ustaleniami i oceną prawną organu prowadzącego postępowanie odszkodowawcze nieruchomości stały się własnością Skarbu Państwa jeszcze przed wejściem w życie art. 37a ustawy, a mianowicie na podstawie art. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1931 r. o oddaniu "Francusko-Polskiemu Towarzystwu Kolejowemu" S.A. w Paryżu kolei Herby Nowe – Gdynia z odnogą Siemkowice-Częstochowa do eksploatacji oraz udzieleniu poręki państwowej. Potwierdzenie takiej okoliczności spowoduje bowiem brak podstaw do zastosowania art. 37a ustawy.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia Wojewoda wyjaśnił, że w postępowaniu zażaleniowym bada jedynie istnienie przesłanek zawieszenia postępowania, a nie bada podstaw weryfikacji w trybach nadzwyczajnych decyzji stwierdzającej nabycie własności nieruchomości z mocy prawa. Ustosunkowując się natomiast do powołanego w zażaleniu orzecznictwa sądów administracyjnych organ wyjaśnił, że wskazane rozstrzygnięcia zapadły w odmiennych stanach faktycznych i prawnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie S. i J. E. zarzucili mu naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi za nieprawidłowe uznano stanowisko organów obu instancji, jakoby wszczęcie postępowania nadzwyczajnego w stosunku do decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. stanowiło zagadnienie wstępne względem postępowania w sprawie odszkodowania. Orzekające w sprawie organy pominęły okoliczność ostateczności i prawomocności decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. Opierając się na treści art. 16 § 1 k.p.a. skarżący wywiedli, że dopóki decyzja stwierdzająca nabycie własności nieruchomości z mocy prawa nie zostanie w którymś z trybów nadzwyczajnych wyeliminowana z obrotu prawnego, dopóty obowiązuje i należy ją respektować. W konsekwencji organy orzekające w sprawie odszkodowania nie są upoważnione do badania prawidłowości takiej decyzji, ani do oceny stopnia prawdopodobieństwa stwierdzenia jej nieważności bądź uchylenia. Założenie, że rozstrzygnięcie postępowania o stwierdzenie nieważności lub wznowienie postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją mogłoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie stanowi przesłanki jej zawieszenia z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dopiero skuteczne wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym będzie uprawniało do wznowienia postępowania w sprawie odszkodowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Skarżący wskazali nadto, że jeden z powoływanych w zaskarżonym postanowieniu wyroków WSA w Gdańsku był przedmiotem kontroli kasacyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie podzielił wywodów sądu wojewódzkiego, w zakresie konieczności zawieszenia postępowania w sprawie odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 5 marca 2014 r., II SA/Gd 846/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że zaskarżone postanowienia zostało wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie narusza prawa.

Prezydent Miasta Gdańska, rozpoznając sprawę o odszkodowanie zainicjowaną wnioskiem skarżących, w świetle dyspozycji art. 37a ust. 1 i 7 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), zwanej dalej ustawą, postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 maja 2010 r., P 13/09, podjętego w podobnym stanie faktycznym i prawnym oraz ujawnionych okoliczności, powziął wątpliwości co do prawidłowości wydanej w dniu [...] sierpnia 2005 r. przez Wojewodę Pomorskiego deklaratoryjnej decyzji potwierdzającej nabycie z dniem 1 czerwca 2003 r. z mocy prawa przez Skarb Państwa działek nr [...] i [...], wchodzących w skład linii kolejowej nr [...] [...]. Prezydent uznał, że legalność wskazanej wyżej decyzji stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla rozstrzygnięcia o odszkodowaniu za przejęcie tych gruntów na własność przez Skarb Państwa. Stanowisko Prezydenta, podtrzymane przez Wojewodę, podzielił Sąd I instancji.

Podstawę prawną deklaratoryjnego potwierdzenia przejścia własności gruntu wchodzącego w skład linii kolejowych stanowi przepis art. 37a ust. 1 ustawy, dodany do ustawy przez art. 1 pkt 20 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 80, poz. 720), zgodnie z którym grunty wchodzące w skład linii kolejowych pozostające w dniu 28 lutego 2003 r. we władaniu PKP SA, niestanowiące własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub PKP SA stają się z dniem 1 czerwca 2003 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa za odszkodowaniem, z zastrzeżeniem ust. 7. Do gruntów, o których mowa w ust. 1, PKP SA przysługuje z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. prawo użytkowania wieczystego i prawo własności budynków, lokali i innych urządzeń znajdujących się na tych gruntach (ust. 2). Nabycie praw, o których mowa w ust. 1 i 2, potwierdza wojewoda, w drodze decyzji (ust. 4). Ostateczna decyzja, o której mowa w ust. 4, stanowi podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności Skarbu Państwa i prawa użytkowania wieczystego PKP SA (ust. 6).

Zgodnie zaś z art. 37a ust. 7 ustawy odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek dotychczasowego właściciela gruntu, złożony w okresie od dnia 1 czerwca 2003 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. Po upływie tego okresu roszczenie o odszkodowanie nie przysługuje. Roszczenie o odszkodowanie nie przysługuje również w przypadku, gdy grunt, o którym mowa w ust. 1, pozostawał do dnia 31 maja 2003 r. w posiadaniu samoistnym PKP SA lub jej poprzedników prawnych nieprzerwanie przez okres co najmniej 30 lat.

Z przytoczonych przepisów wynika, że rozstrzygnięcie w przedmiocie odszkodowania jest nierozerwalnie związane z deklaratoryjnym potwierdzeniem nabycia własności gruntów dokonanym na podstawie art. 37a ust. 1 ustawy. Decyzja wydana w powyższym trybie stanowi wyłączny dowód nabycia własności konkretnej nieruchomości i jest jednocześnie podstawą do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 37a ust. 7 ustawy. W powyższym trybie dokonuje się stwierdzenia nabycia własności przez Skarb Państwa nieruchomości niestanowiących własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub PKP SA. W przedmiotowej sprawie decyzję potwierdzającą przejście własności na Skarb Państwa Wojewoda Pomorski wydał w dniu [...] sierpnia 2005 r.

Wątpliwości co do rzeczywistego momentu nabycia własności przedmiotowych działek przez Skarb Państwa spotęgował Trybunał Konstytucyjny rozstrzygając pytanie prawne postawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 504/08, w okolicznościach faktycznych dotyczących budowy tej samej linii kolejowej, w skład której wchodzącą działki nr [...] i [...], w postanowieniu z dnia 24 maja 2010 r., P 13/09, stwierdził, że postanowienia art. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1931 r. o oddaniu "Francusko-Polskiemu Towarzystwu Kolejowemu", Spółce Akcyjnej w Paryżu, kolei Herby Nowe - Gdynia z odnogą Siemkowice - Częstochowa do eksploatacji oraz o udzieleniu poręki państwowej (Dz. U. Nr 40, poz. 350 ze zm.), nie pozostawiają wątpliwości co do faktu, że nieruchomości wchodzące w skład przedmiotowej linii kolejowej już wówczas były własnością Skarbu Państwa z mocy prawa. Przepis art. 1 ust. 1 powołanej ustawy stanowił, że upoważnia się Ministra Komunikacji do oddania "Francusko-Polskiemu Towarzystwu Kolejowemu" Spółce Akcyjnej w Paryżu, zwanemu w następnych artykułach tej ustawy "koncesjonariuszem", kolei państwowej od stacji Herby Nowe do stacji Inowrocław i od stacji Nowawieś Wielka do stacji Gdynia do dokończenia jej budowy i eksploatacji oraz odnogi tej kolei od stacji Siemkowice do węzła kolejowego w Częstochowie do budowy i eksploatacji na warunkach koncesyjnych, ustalonych w porozumieniu z wspomnianą Spółką dnia 30 marca 1931 r. Minister Komunikacji w porozumieniu z Ministrem Skarbu może za zgodą Spółki zmieniać wymienione w ust. (1) warunki koncesyjne (ust. 2). Art. 2 stanowił natomiast, że nieruchomości, wchodzące obecnie w skład wymienionych w art. 1 linii kolejowych, pozostają własnością Państwa, nieruchomości zaś, które koncesjonarjusz nabędzie w celu budowy lub eksploatacji tych linii kolejowych, stają się z chwilą ich nabycia własnością Państwa.

W ocenie Trybunału, treść powyższych przepisów nie pozostawia wątpliwości co do tego, że nieruchomości wchodzące w skład linii kolejowej przekazanej do budowy i eksploatacji "Francusko-Polskiemu Towarzystwu Kolejowemu", były już wtedy własnością Skarbu Państwa ex lege. Tym samym Trybunał poddał w wątpliwość, czy podstawą postępowania o ustalenie i przyznanie odszkodowania winien być art. 37a ust. 7 ustawy.

Jeśli potwierdziłyby się okoliczności, że przedmiotowe działki stały się własnością Skarbu Państwa jeszcze przed wejściem w życie art. 37a ustawy, to weryfikacji w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności należałoby poddać decyzję stwierdzającą w sposób deklaratoryjny nabycie z mocy prawa własności działek wchodzących w skład linii kolejowej na podstawie art. 37a ust. 1 ustawy. Postępowanie w przedmiocie odszkodowania podlegać wówczas winno zawieszeniu, albowiem stwierdzenie nabycia własności z mocy prawa jest podstawowym warunkiem dopuszczalności roszczenia o odszkodowanie z art. 37a ust. 7 ustawy. W analogicznych sprawach dotyczącej tej samej linii kolejowej sądy administracyjne zajęły tożsame stanowisko, opowiadając się za koniecznością zawieszenia postępowania w przedmiocie odszkodowania do czasu zweryfikowania decyzji podjętej w trybie art. 37a ust. 1 i 4 ustawy w trybie nadzwyczajnym (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 czerwca 2010 r., II SA/Gd 198/10, i wyrok z dnia 8 lutego 2012 r., II SA/Gd 944/11, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane przez skarżących na potwierdzenie zarzutów skargi wydawane były natomiast na tle odmiennych od rozpoznawanego stanów faktycznych i w innym stanie prawnym.

Jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że zachodzi prawdopodobieństwo nabycia przez Skarb Państwa z mocy prawa przed dniem 28 lutego 2003 r. prawa własności nieruchomości, za którą skarżący domagają się odszkodowania, to potwierdzenie tych okoliczności w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej nabycie przez Skarb Państwa własności tej nieruchomości z dniem 1 czerwca 2003 r. ma niewątpliwie wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie odszkodowania. Wówczas bowiem upadnie podstawowa przesłanka ubiegania się o odszkodowanie w trybie art. 37a ust. 7 ustawy. Stwierdzenie z mocy prawa przejścia własności gruntów o nieuregulowanym stanie prawnym na Skarb Państwa jest w istocie wywłaszczeniem z mocy prawa (ex lege), a odszkodowanie jako zadośćuczynienie interesom właścicieli towarzyszyć może tylko i wyłącznie takiej formie pozbawienia własności. Wobec tego rozstrzyganie o odszkodowaniu w obliczu istotnych zastrzeżeń co do prawidłowości decyzji wydanej w trybie art. 37a ust. 1 i 4 ustawy byłoby niezgodne z wykładnią celowościową tego przepisu. Sprzeciwiałoby się założeniom ustawodawcy, który nowelizując ustawę o komercjalizacji w 2003 r., zmierzał do uporządkowania stosunków własnościowych gruntów będących częścią składową linii kolejowych. Reguły wykładni celowościowej wykorzystywane są w procesie wykładni jako reguły następcze w stosunku do językowych, gdy zachodzi niewystarczalność rezultatów reguł wykładni językowej, która ma miejsce w przedmiotowej sprawie. W tym wypadku zaś celowym zabiegiem było posłużenie się instytucją zawieszenia postępowania przewidzianą w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem od rezultatu postępowania nadzwyczajnego odnoszącego się do decyzji potwierdzającej nabycie własności z mocy prawa zależeć będzie co do zasady możliwość realizacji roszczenia odszkodowawczego z art. 37a ust. 7 ustawy. Przy wykładni przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie można tracić z pola widzenia zamierzonego celu ustawodawcy, który wprowadzając do ustawy o komercjalizacji art. 37a dążył do uporządkowania stosunków własnościowych w odniesieniu do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym.

Pełnomocnik uczestnika postępowania PKP SA przedłożył na rozprawie w dniu 5 marca 2013 r. pismo Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2014 r. potwierdzające, że z wniosku Prezydenta Miasta Gdańska prowadzone jest przez Ministra postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2005 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Skarb Państwa działek nr [...] i [...]. Okoliczności te pozbawiają zasadności twierdzenia skarżących o dążeniu do przedłużenia postępowania w przedmiocie odszkodowania i celowego odwlekania wypłaty odszkodowania. Procedura weryfikacji decyzji deklaratoryjnej została już uruchomiona, a jej zakończenie umożliwi zgodne z prawem i stanem rzeczy rozstrzygnięcie o odszkodowaniu. Jego wynik będzie miał bowiem zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o odszkodowanie w trybie art. 37a ust. 7 ustawy.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 marca 2014 r., II SA/Gd 846/10, wnieśli J. i S. E. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi na postanowienie Wojewody Pomorskiego w przedmiocie zawieszenia postępowania, będące skutkiem nieprawidłowej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegającej na przyjęciu, że wynik postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest zagadnieniem wstępnym dla postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi na postanowienie Wojewody Pomorskiego w przedmiocie zawieszenia postępowania, na skutek nieprawidłowej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a., polegającej na uznaniu, że w sytuacji, w której zagadnienie jest rozstrzygnięte ostateczną i prawomocną decyzją administracyjną, stanowi ono zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania.

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W piśmie procesowym z dnia 4 września 2015 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie poinformował, że Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2015 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2005 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – p.p.s.a. – stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły, zatem należało odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony w niej zarzut naruszenia art. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. okazał się bowiem zasadny.

Istota zarzutów kasacyjnych sprowadza się do tego, jak rozumieć pojęcie zagadnienia wstępnego, jakim posługuje się art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pojęcie zagadnienia wstępnego użyte w tym przepisie jest sporne. Należy przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Z omawianego przepisu wynika ponadto, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do K.p.a., uw. 5 do art. 97, LEX/el, 2015).

Wskazać więc należy, że zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Zatem chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Innymi słowy, chodzi o sytuację, kiedy zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze w ogóle rozstrzygnięte orzeczeniem ostatecznym, czy prawomocnym, a nie o to, jak zostało rozstrzygnięte.

W niniejszej sprawie kwestia nabycia z dniem 1 czerwca 2003 r. z mocy prawa przez Skarb Państwa własności gruntu wchodzącego w skład linii kolejowej nr [...] [...], położonego w Gdańsku, oznaczonego w ewidencji gruntów nr [...] i [...] – w oparciu o art. 37a ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" – została rozstrzygnięta decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2005 r., która w tej części została utrzymana w mocy decyzją Ministra Budownictwa z [...] maja 2006 r. Skonstatować więc należy, że kwestia prejudycjalna dla odszkodowania (dla postępowania w sprawie głównej) została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną.

Sąd I instancji zagadnie wstępne dla postępowania głównego, dotyczącego odszkodowania, dostrzegł zaś w tym, że w stosunku do decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2005 r. zostało wszczęte postępowanie o stwierdzenie jej nieważności (art. 157 § 2 w zw. z art. 156 k.p.a.). Zauważyć więc należy, że wspomniana decyzja objęta jest wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości decyzji ostatecznych i ma moc obowiązującą do czasu jej uchylenia lub zmiany. Organ prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie głównej nie jest upoważniony do badania prawidłowości decyzji rozstrzygającej zagadnienie prejudycjalne, ani też oceny stopnia prawdopodobieństwa stwierdzenia jej nieważności w prowadzonym postępowaniu nadzwyczajnym. Sam fakt zainicjowania takiego postępowania nie stwarza stanu braku możliwości rozpatrzenia sprawy głównej. "Stwierdzić ponadto należy, że sama możliwość stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 4 k.p.a., niezależnie od tego, na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a także postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją. Organ administracji publicznej oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania nie może się kierować przewidywaniami jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej" (zob. wyrok NSA z 12 maja 2009 r., I OSK 441/09, LEX nr 546567).

Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie. Dla przykładu, w wyroku z dnia 18 lutego 2011 r., II OSK 363/10, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "W razie zakwestionowania ostatecznego rozstrzygnięcia uznawanego za zagadnienie wstępne, postępowanie główne nie może być zawieszone na podstawie art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie wyłączna to jednak możliwości późniejszego wzruszenia we właściwym trybie decyzji rozstrzygającej co do istoty, gdy w odpowiednim trybie zostanie zmienione rozstrzygnięcie uznawane za zagadnienie wstępne" (LEX nr 992559). Także w wyroku z dnia 28 maja 2008 r., II OSK 1698/07, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "(...) organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. (...) Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (LEX nr 489631).

Tak więc w niniejszej sprawie uznać należy, że Sąd I instancji niewłaściwie ocenił wystąpienie zagadnienia wstępnego, wiążąc je z postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2005 r. Pomijając fakt, że dotychczas nie doszło do stwierdzenia nieważności tej decyzji, to można wyobrazić sobie sytuację, w której podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania będzie wszczynał kolejne postępowania nadzorcze wobec tej decyzji, albo wobec decyzji odmawiających stwierdzenia nieważności bądź odmawiających wznowienia postępowania zakończonego decyzja z [...] sierpnia 2005 r., czym mógłby skutecznie zablokować wypłatę odszkodowania na długie lata. Zatem również z perspektywy chronionych konstytucyjnie praw majątkowych byłych właścicieli do odszkodowania za wywłaszczenie (art. 21 ust. 2 Konstytucji), jak i konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), takie rozumienie zagadnienia wstępnego, które nie ma bezpośredniego związku ze sprawą główną, jest nie do pogodzenia z powołanymi zasadami konstytucyjnymi.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.