Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 460/20 w sprawie ze skargi M. G. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. G. na rzecz Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 460/20 oddalił skargę M. G. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych.

Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl).

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi, poprzez jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonego postanowienia Prezesa ZUS oraz poprzedzającego go postanowienia ZUS w Rybniku z [...] listopada 2019 r., zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 r., poz. 935 – dalej jako: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego:

1. art. 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy, poprzez jego niezastosowanie i bezpodstawne przyjęcie przez WSA w Warszawie, że sobota jest dniem ustawowo wolnym od pracy. Sąd I instancji pomimo wskazania przedmiotowej podstawy prawnej w treści uzasadnienia swojego wyroku całkowicie pominął treść tego przepisu.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 45 § 1 ustawy z dnia 02.04.1997 r. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U. 1997 Nr 78, poz. 483) w związku z art. 1 § 1 oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2062 ze zm.) poprzez nie dokonanie w toku postępowania sądowoadministracyjnego analizy i subsumcji zagadnień i pojęć odnośnie dnia soboty jako dnia ustawowo wolnego od pracy, m.in. choćby dokonania porównania przepisów na gruncie prawa cywilnego, zgodnie z art. 115 k.c., gdyż sobota jest tam traktowana tak jak każdy dzień powszedni.

2. art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. 2019 poz. 1292 ze zm. dalej: "u.p.p"), poprzez jego błędną wykładnie i uznanie przez Sąd I instancji, że organ I instancji prawidłowo w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu skarżącego wydał postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych, tym samym Sąd I instancji uznał sobotę jako dzień wolny od pracy.

3. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne i niekompletne uzasadnienie zaskarżanego wyroku, ponieważ Sąd I instancji nie wyjaśnił w dostateczny sposób argumentacji przemawiającej za przyjęciem stanowiska Sądu w niniejszej sprawie. Rozstrzygnięcie prawne opiera się w zasadzie na przedstawieniu wykładni orzecznictwa, a tym samym nie stanowi ono zwartej i pełnej syntezy całości stanu faktyczne - prawnego.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Problem prawny w tej sprawie dotyczy wykładni pojęcia "termin 3 dni robocze" z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo przedsiębiorców (u.p.p.) na rozpatrzenie sprzeciwu. Zgodnie z art. 59 ust. 7 u.p.p. organ kontroli rozpatruje sprzeciw w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu. W tym terminie organ zobligowany jest rozpatrzyć sprzeciw i wydać rozstrzygnięcie: 1) o odstąpieniu od czynności kontrolnych – rozstrzygnięcie w formie postanowienia organu kontroli, gdy sprzeciw jest zasadny lub 2) o kontynuowaniu czynności kontrolnych – rozstrzygnięcie w formie postanowienia organu kontroli, gdy sprzeciw jest niezasadny albo 3) stwierdzające niedopuszczalność wniesionego sprzeciwu – gdy wniesienie sprzeciwu w ogóle nie jest dopuszczalne.

W sprawie kontrolowanej przez WSA w Warszawie sprzeciw przedsiębiorcy wobec czynności kontrolnych (art. 59 ust. 3 u.p.p.) został wniesiony za pośrednictwem e-PUAP w piątek 22 listopada 2019 r. Nie jest sporne, że przedmiotowy sprzeciw został wniesiony w terminie, o jakim mowa w art. 59 ust. 4 u.p.p. Pismem z 22 listopada 2019 r. inspektor wstrzymał czynności kontrolne.

Sprzeciw został rozpoznany przez organ 27 listopada 2019 r. tj. w środę poprzez wydanie postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych.

Zarzuty skargi kasacyjnej opierają się na założeniu, że Sąd I instancji - w ślad za organem - nieprawidłowo ustalił, iż sobota jest dniem ustawowo wolnym od pracy. W efekcie, według skarżącego kasacyjnie ten dzień tj. sobota 23 listopada 2019 r. powinien być wliczony do terminu, o jakim mowa w art. 59 ust. 7 u.p.p. a zatem postanowienie o kontynuowaniu kontroli powinno być wydane najpóźniej do 26 listopada 2019 r.

Założenie poczynione przez wnoszącego skargę kasacyjną jest o tyle nietrafne, że WSA rozpatrując sprawę nie stwierdził kategorycznie, że "sobota jest dniem ustawowo wolnym od pracy" (w rozumieniu ustawy o dniach wolnych od pracy – dopisek NSA). Takiego stwierdzenia na próżno szukać w motywach wyroku, jak słusznie podnosi organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Przeciwnie, Sąd I instancji dokonał wszechstronnej analizy zarówno przepisów, jak i orzecznictwa kiedy sobota może być dniem roboczym a kiedy nim nie będzie, uznając na gruncie tej sprawy, że skoro w sobotę 23 listopada 2019 r. ZUS Oddział w Rybniku był nieczynny to nie można przyjąć, iż dzień ten należało zaliczyć do "dni roboczych" w rozumieniu art. 59 ust.7 u.p.p.

Pogląd Sądu I instancji jest prawidłowy.

W ustawodawstwie polskim brak jest definicji "dni roboczych". Przedstawiając stanowisko składu orzekającego w niniejszej sprawie zacząć należy od oczywistej konstatacji, że w braku możliwości posłużenia się bezdyskusyjnym rezultatem wykładni językowej konieczne jest sięgnięcie do innych sposobów interpretacji spornej normy prawnej. Następnie należy zwrócić uwagę na to, że w systemie prawa polskiego funkcjonuje pojęcie dni ustawowo wolnych od pracy. Są one wymienione w art. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 90, ze zm.). Przepis ten nie wymienia sobót, jako dni wolnych od pracy. Przy czym od razu trzeba podkreślić, że definiowanie dni wolnych od pracy jest unormowaniem dopełniającym przepisy prawa pracy w zakresie czasu pracy. Jednak nawet na tle unormowań z zakresu prawa pracy sytuacja nie jest oczywista. W analizowanym zakresie w orzecznictwie podkreśla się, że o dniu ustawowo wolnym od pracy można mówić jedynie w odniesieniu do takich dni, które zostały uznane za wolne od pracy przepisem ustawy, a uregulowanie to ma walor powszechności, i nie ogranicza się do określonych zakładów pracy lub oznaczonych grup pracowników. Soboty nie charakteryzują się takimi cechami, albowiem jakkolwiek są dniami wolnymi, to jednak nie mają charakteru powszechnego, chociaż obejmują wiele grup pracowników i wiele zakładów pracy (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt V CZ 5/09).

Pojawia się więc – sporna w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy – kwestia kwalifikowania soboty, jako "dnia roboczego", o którym mowa w art. 59 ust.7 u.p.p. Z jednej strony można byłoby przyjąć proste założenie, że "dniem roboczym" jest każdy inny dzień, niż "dzień ustawowo wolny od pracy", a w konsekwencji automatycznie uznać, że sobota jest "dniem roboczym". Byłoby to jednak zbyt daleko idące uproszczenie. Zwłaszcza, gdy w analizowanym zakresie, jak wynika chociażby z przywołanej powyżej regulacji prawa pracy ustanawiającej zasadę pięciodniowego tygodnia pracy, w orzecznictwie sądowym wyodrębnia się również kategorię "dni wolnych od pracy, innych niż dni ustawowo wolne", tj. "dni równorzędnych z dniami ustawowo wolnymi od pracy", a więc dni, które nie są dniami roboczymi (por. np.: uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 25 czerwca 2001 r., sygn. akt FPS 7/00; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt V CZ 5/09).

W związku z powyższym, zwłaszcza zaś uwzględniając cele działania prawodawcy, z pewnością determinowane nakazem realizacji konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej (art. 20 ustawy zasadniczej), odpowiedzi na postawione wyżej pytanie odnośnie normatywnej treści pojęcia "dnia roboczego", poszukiwać należy na gruncie regulacji podstawowej dla tej sfery aktywności, a mianowicie na gruncie ustawy prawo przedsiębiorców. Założyć bowiem należy, że racjonalnie działający prawodawca, nie mógł pominąć w przyjmowanych rozwiązaniach prawnych rozstrzygnięć stanowiących, wprost albo pośrednio, instrumenty realizacji celu, który zamierzał osiągnąć, tj. ustalenia dopuszczalnego limitu trwania kontroli przedsiębiorcy. Termin "dni robocze" w ustawie – Prawo przedsiębiorców raz odnosi się on do dni roboczych przedsiębiorcy (Sprzeciw wnosi się w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli lub wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu - v. art. 59 ust. 4 u.p.p.) , zaś innym razem do dni roboczych organu kontrolującego - v. omawiany art. 59 ust. 7 u.p.p.

Dni robocze organu kontrolującego przedsiębiorcę mogą być inne od dni roboczych dla przedsiębiorcy.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, normatywny sens pojęcia "dnia roboczego" należy odczytywać przez pryzmat ustanowionych na gruncie tej ustawy czasowych warunków i ograniczeń prowadzenia kontroli - które mają funkcjonalny charakter uwzględniający treść wolności gospodarczej oraz niezbędny i konieczny przedmiotowy zakres jej kontroli. Nie podlega przy tym dyskusji, że adresatem normy nakazującej przestrzeganie limitu czasu trwania kontroli - są organy kontroli, nie zaś kontrolowany przedsiębiorca. Tym niemniej nie można tracić z pola widzenia, że ustawodawca zrównał obowiązki przedsiębiorcy oraz organu w zakresie ustanowienia terminu do wniesienia sprzeciwu oraz jego rozpatrzenia. W obu tych przypadkach zakreślił termin "trzech dni roboczych". Uznał zatem, że zarówno przedsiębiorca, jak i organ powinni mieć realną możliwość wykorzystania owych 3 dni na odpowiednio: wniesienie sprzeciwu i rozpatrzenie sprzeciwu. Ta realna możliwość wynikać powinna z organizacji pracy w obu tych podmiotach. Jak już bowiem powiedziano, dni robocze organu kontrolującego przedsiębiorcę mogą być inne od dni roboczych dla przedsiębiorcy.

Dlatego w sytuacji mającej miejsce w rozpatrywanym przypadku, to jest gdy sobota - 23 listopada 2019 r. nie była dniem roboczym dla ZUS Oddział w Rybniku to ten dzień nie powinien zostać wliczony do terminu na rozpatrzenie sprzeciwu. Trafnie zatem Sąd I instancji uznał, że termin 3 dni roboczych obejmował: 25, 26 i 27 listopada 2019 r.

Uwzględniając powyższe należy uznać, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a zatem podlegała oddaleniu w myśl art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).