III SA/Łd 403/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-07-08	
Data wpływu	2015-04-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Janusz Furmanek
Małgorzata Łuczyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Krzyżaniak	
Symbol z opisem	6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Drogi publiczne	
Sygn. powiązane	I OSK 3152/15	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 3 par 2 pkt 5, art. 147 par 1, art. 152, art. 200; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 71 poz 838; art.2a ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 2; Ustawa dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.	
Sentencja
Dnia 8 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, , Protokolant Asystent sędziego Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2015 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Zgierz z dnia 25 stycznia 2001 roku nr XXVIII/299/01 w przedmiocie określenia sieci dróg gminnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej pkt 27 załącznika do uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała, w części, w której stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Gminy Zgierz na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.	
Uzasadnienie
W dniu 25 stycznia 2001r. Rada Gminy Zgierz działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 1996r., nr 13, poz. 74 ze zm.) w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2000r., nr 71, poz. 838) podjęła uchwałę Nr XXVIII/299/01 w sprawie określenia sieci dróg gminnych.

Pismem z dnia 27 listopada 2014r. Wojewoda Łódzki zwrócił się do Rady Gminy Zgierz o udzielenie informacji dotyczącej statutu prawnego działek o nr ewidencyjnych 575 i 576 położonych w obrębie Rosanów, gmina Zgierz, które mają stanowić drogę gminną nr 120366E. W załączniku do przedmiotowej uchwały przedmiotowa droga została oznaczona pod poz. 27 Rosanów - Rosanów Dolny-Dąbrówka.

W odpowiedzi na powyższe pismo, Wójt Gminy Zgierz w piśmie z dnia 3 grudnia 2014r. poinformował, że gmina nie posiada dokumentów potwierdzających prawo własności działek o nr ewidencyjnych 575 i 576 położonych w obrębie Rosanów, gmina Zgierz. W ewidencji gruntów dla wskazanych powyżej działek widnieje zapis, że właściciel działek jest nieustalony, zaś Gmina Zgierz jest władającym.

W dniu 7 kwietnia 2015r. (data wpływu skargi do organu) Wojewoda Łódzki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy w Zgierzu z dnia 25 stycznia 2001r., Nr XXVIII/299/01 w sprawie określenia sieci dróg gminnych w części dotyczącej pkt 27 załącznika do powyższej uchwały. Zarzucając naruszenie art. art. 7 ust. 2 w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej pkt 27 załącznika do powyższej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podniósł, że zgodnie z treścią art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zaliczenie danej drogi do kategorii gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy, po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Stosownie zaś do treści art. 2a ust. 2 ustawy, drogi wojewódzkie, powiatu lub gminy stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu i gminy. Własność działki pod drogą publiczną samorząd terytorialny nabywa przed podjęciem uchwały o nadaniu kategorii drogi publicznej, w przeciwnym przypadku uchwała dotknięta jest wadą nieważności. Przepisy nie przewidują automatycznego przejścia prawa własności gruntu przeznaczonego pod drogę na rzecz gminy z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu działki do kategorii dróg gminnych. Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 28 maja 2009r., sygn. akt I OSK 148/09 oraz WSA w Lublinie z dnia 16 grudnia 2010r., sygn. akt VII SA/Lu 259/10. Rada Gminy Zgierz podejmując uchwałę w sprawie określenia sieci dróg gminnych i oznaczając drogę gminną na działkach o nr 575 i 576 w obrębie Rosanów, określoną pod poz. 27 załącznika do uchwały naruszyła art. 7 ust. 2 w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zgierz wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, w pierwszej kolejności wskazała, że działki o nr 575 i 576 położone w obrębie Rosanów jeszcze przed podjęciem zaskarżonej uchwały stanowiły drogę i znajdowały się we władaniu jednostek samorządu terytorialnego (były użytkowane faktycznie jako droga gminna). Odwołując się do treści art. 73 ustawy z dnia 29 października 1998r. –Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną rada gminy wskazała, że znajdujące się w jej władaniu działki stały się jej własnością. Zaskarżona uchwała funkcjonuje w obrocie prawnym od ponad 14 lat, a w ramach ustanowienia statusu drogi gminnej, drodze nadana została określona kategoria, wraz ze wszystkimi konsekwencjami prawnymi wynikającymi z tej decyzji. Dodatkowo organ podkreślił, że toczące się przed sądem powszechnym postępowanie w celu nabycia prawa własności przedmiotowych działek jest w toku, co uzasadnia zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie.

W dniu 6 lipca 2015r. w odpowiedzi na wezwanie sądu, Rada Gminu Zgierz przedstawiła aktualny wypis z rejestru gruntów dotyczący działek o nr 575 i 576 położonych w obrębie Rosanów, z którego wynika, że według stanu na dzień 6 lipca 2015r. właściciel przedmiotowych działek jest nieustalony, a podmiotem władającym jest Gmina Zgierz. Ponadto organ wskazał, że postepowanie w przedmiocie nabycia prawa własności przedmiotowych działek przez Gminę Zgierz jest na etapie wniosku Skarbu Państwa- Starosty Zgierskiego o założenie księgi wieczystej skierowanego do Sądu Rejonowego w Zgierzu V Wydział Ksiąg Wieczystych. Uregulowany stan prawny w księdze wieczystej nieruchomości umożliwi gminie wystąpienie z wnioskiem do Wojewody Łódzkiego o ich komunalizację.

Na rozprawie, w dniu 8 lipca 2015r. pełnomocnik Wojewody Łódzkiego podtrzymując stanowisko przedstawione w skardze wnosił o stwierdzenie nieważności pkt 27 załącznika do zaskarżonej uchwały. Pełnomocnik Rady Gminy Zgierz wnosił o oddalenie skargi i dopuszczenie na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.)- dalej p.p.s.a., dowodu z dokumentu w postaci "Wykazu stanu dróg gminnych w Gminie Zgierz" sporządzonego w maju 1991r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanej ustawy).

Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Granice sprawy wyznaczone są przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312; wyroki NSA: z 5 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r. sygn. akt I OSK 73/10 – dostępne w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; por. też uzasadnienie uchwały NSA z 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3/104), oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest pkt 27 załącznika do uchwały Rady Gminy Zgierz z dnia 25 stycznia 2001r., Nr XXVIII/299/01 w sprawie określenia sieci dróg gminnych. Treść zarzutów skargi (skierowanych wyłącznie wobec pkt 27 załącznika do uchwały) oraz jej żądania (wniosek o stwierdzenie nieważności pkt 27 załącznika do uchwały) wskazują jednoznacznie, że przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie obejmuje wyłącznie przywołany pkt 27 załącznika do uchwały. W konsekwencji, w takim też zakresie, tj. co do pkt 27 załącznika do uchwały – przedmiotowa uchwała została poddana kontroli tutejszego sądu.

Powyższa uchwała została zaskarżona przez Wojewodę Łódzkiego w trybie przepisów rozdziału 10, Nadzór nad działalnością gminy, ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 594 ze zm.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 cyt. ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Stosownie zaś do treści art. 93 ust. 1 ustawy, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Na wstępie należy podnieść, że zasady i procedurę postępowania w sprawach zaliczenia drogi do kategorii dróg publicznych reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2000r., nr 71, poz. 838 ze zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służącym miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Przepis ten w ust. 2 stanowi, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje na podstawie uchwały rady gminy, po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Zgodnie natomiast z art. 1 ustawy, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Z art. 2 ust. 1 ustawy wynika, że droga gminna jest jedną z kategorii dróg publicznych, natomiast przepis art. 2a ust. 2 dodany do tej ustawy z dniem 1 stycznia 1999r. stanowi, że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.

Z powyższych regulacji jednoznacznie wynika, droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych z tego względu, że zgodnie z art. 140 K.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Konieczną zatem przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których taka droga przebiega (por. wyroki NSA z dnia 28 maja 2009r., sygn. akt I OSK 148/09, z dnia 17 lipca 2014r., sygn. akt I OSK 708/14, z dnia 11 czerwca 2015r., sygn. akt I OSK 459/15 orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem droga, która nie jest własnością gminy, nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być zaliczona do dróg gminnych. Uchwała zatem, która zalicza do dróg gminnych drogę, która nie jest własnością gminy, narusza w sposób istotny art. 7 ust. 1 ustawy w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy.

Z prawidłowo ustalonych i niekwestionowanych okoliczności faktycznych, jakie wystąpiły w rozpoznawanej sprawie wynika, że Rada Gminy Zgierz nie dysponowała na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały i nadal nie dysponuje prawem własności gruntu, po którym przebiega droga gminna nr 120366E Rosanów - Rosanów Dolny – Dąbrówka. Z akt sprawy wynika, że postępowanie w sprawie uregulowania stanu prawnego spornej nieruchomości jest w toku. W tym miejscu wypada podnieść, że zgodnie z art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998r., nr 133, poz. 872 ze zm.), podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. Zgodnie natomiast z art. 73 ust. 1 tej ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte po drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Decyzja wydana na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ma charakter deklaratoryjny, stwierdzający spełnienie przesłanek nabycia z mocy prawa własności, lecz dopóki nie zostanie wydana, jednostka nie może samodzielnie przesądzać kwestii własności. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że Rada Gminy Zgierz nie posiada stwierdzonego prawa własności nieruchomości, na której posadowiona jest droga – nr 120366E Rosanów - Rosanów Dolny – Dąbrówka.

Z załączonych do akt sprawy dokumentów wynika, że na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, jak i obecnie sporna droga nie stanowiła własności Gminy Zgierz. Potwierdza to wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że według stanu na dzień 6 lipca 2015r. właściciel przedmiotowych nieruchomości jest nieustalony, a podmiotem władającym jest Gmina Zgierza. Jak wskazano natomiast w piśmie procesowym z dnia 6 lipca 2015r. (k nr 30) postępowanie w przedmiocie przejścia spornej drogi na własność gminy z mocy prawa jest na etapie wniosku o założenie księgi wieczystej. W związku z powyższym wyłączona jest możliwość prawna zaliczenia do dróg gminnych, drogi, która nie jest własnością Gminy Zgierz.

Zatem droga, która nie jest własnością gminy nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być też zaliczona do dróg gminnych. Wobec powyższego uchwała, którą zalicza się do dróg gminnych drogę, która nie jest własnością gminy, narusza w istotny sposób art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Uchwała o zaliczeniu drogi do drogi publicznej powinna być bowiem poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny, a nie odwrotnie.

Wobec powyższego nie ma żadnego znaczenia prawnego przedstawiony na rozprawie dokument w postaci "Wykazu stanu dróg gminnych w Gminie Zgierz" sporządzony w maju 1991r. na zlecenie Urzędu Gminy w Zgierzu, uwzględniający sporną drogę, albowiem dokument ten nie przesądza prawa własności przedmiotowych nieruchomości, może natomiast stanowić dowód w postępowaniu o stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności przedmiotowych nieruchomości prowadzonym w trybie art. 73 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostają więc również podniesione na etapie postępowania sądowego okoliczności, tj. że działki o nr 575 i 576 położone w obrębie Rosanów jeszcze przed podjęciem zaskarżonej uchwały stanowiły drogę i znajdowały się we władaniu jednostek samorządu terytorialnego i były użytkowane faktycznie jako droga gminna, skoro nie został spełniony podstawowy prawny warunek uznania nieruchomości za drogę gminną. Argument, że zaskarżona uchwała funkcjonuje w obrocie prawnym od ponad 14 lat, a w ramach ustanowienia statusu drogi gminnej, drodze nadana została określona kategoria, wraz ze wszystkimi konsekwencjami prawnymi wynikającymi z tej decyzji również nie może odnieść zamierzonego przez radę gminy skutku, albowiem Rada Gminy Zgierz nie legitymowała się i nadal nie legitymuje się prawem własności gruntów, na których usytuowana jest droga nr 120366E Rosanów - Rosanów Dolny – Dąbrówka.

Na zakończenie wyjaśnić również należy, że nie zasługiwał na uwzględnienie zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek Rady Gminy Zgierz o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności przedmiotowych nieruchomości, albowiem sąd ocenia legalność zaskarżonej uchwały na dzień jej podjęcia.

W tym stanie rzeczy, z przyczyn wywiedzionych powyżej, należało uznać, że wymieniony zapis pkt 27 załącznika do zaskarżonej uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem prawa. Nie ulega wątpliwości, że uchwała o zaliczeniu dróg do odpowiedniej kategorii jest aktem prawa miejscowego, co powoduje, że zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminny - w świetle którego nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego - mimo upływu roku od dnia jej podjęcia Sąd jest uprawniony do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w pkt 1 wyroku stwierdził nieważność pkt 27 załącznika do zaskarżonej uchwały. W pkt 2 wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 p.p.s.a. określił, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zaś stosownie do treści art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.