III SA/Po 85/26 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-26	
Data wpływu	2026-01-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Józef Maleszewski
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Świerczak	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2026 r. sprawy ze skarg J. T., K. T. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 września 2025 roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi w całości.	
Uzasadnienie
W dniu 30 maja 2018 r. Wójt Gminy [...] wydał, na wniosek J. B. decyzję nr [...], [...], ustalającą warunki zabudowy terenu na działce nr [...] w m. W. gm. [...] dla inwestycji objętej wnioskiem tj. dla przebudowy i nadbudowy budynku letniskowego rekreacji indywidualnej (zmiana konstrukcji dachu). Decyzja stała się ostateczna z dniem 4 lipca 2018 r.

W dniu 12 lipca 2018 r. wpłynął wniosek J. B. o zmianę ww. decyzji w punkcie IV g poprzez dopuszczenie jednej kondygnacji. Pismem z dnia 16 lipca 2018 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 30 maja 2018 r. (znak sprawy [...]). W piśmie wskazał, iż inwestor wnioskuje o dopuszczenie jednej kondygnacji na istniejącym budynku letniskowym, bez zmiany parametrów dotyczących wysokości budynku i rodzaju dachu.

W dniu 1 sierpnia 2018 r. Wójt Gminy [...] wydał decyzję nr [...], [...], zmieniającą decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 30 maja 2018 r. (znak sprawy [...]) - ustalającą warunki zabudowy na działce oznaczonej numerem [...], położonej w m. W. gm. [...] dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie budynku letniskowego rekreacji indywidualnej (zmiana konstrukcji dachu) - w następujący sposób: "1. Zmienia się zapis treści punktu Pkt IV ppkt g: Wysokość budynku. W tiret pierwszym wskazano, że wysokość do okapu max na wysokości krawędzi istniejącej elewacji frontowej", w tiret drugim dopuszcza się dodatkowe poddasze użytkowe pod warunkiem zachowania wysokości budynku. 2. Pozostałe warunki decyzji pozostają bez zmian.". Decyzja została doręczona stronom postępowania.

Kolejno w dniu 20 grudnia 2018 r., na wniosek inwestora, Wójt Gminy [...] wydał decyzję nr [...], [...], zmieniającą decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 30 maja 2018 r. (znak sprawy [...]) ustalającą warunki zabudowy na działce oznaczonej numerem [...], położonej w m. W. gm. [...] dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie budynku letniskowego rekreacji indywidualnej (zmiana konstrukcji dachu) w następujący sposób: "1. Zmienia się zapis treści punktu: Pkt I Rodzaj inwestycji: Przebudowa i nadbudowa istniejącego budynku letniskowego rekreacji indywidualnej z pokojami do wynajęcia (zmiana konstrukcji dachu) 2. Pozostałe warunki decyzji pozostają bez zmian." Decyzja została doręczona stronom postępowania.

W dniu 13 czerwca 2025 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek Z. K. - strony ww. postępowań administracyjnych - o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia 1 sierpnia 2018 r. (znak sprawy [...]) oraz decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia 20 grudnia 2018 r. (znak sprawy [...]).

Wnioskodawczyni wskazała, iż wymienione decyzje rażąco naruszają art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 61 ust.1 pkt 1 oraz pkt 5 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130, dalej jako: "u.p.z.p.") poprzez dokonanie zmiany decyzji o warunkach zabudowy: bez uzyskania zgody stron na zmianę decyzji, w zakresie wymagającym przeprowadzenia ponownej analizy oraz prowadzącym do wydania nowego rozstrzygnięcia ustalającego nowe warunki zabudowy; bez uzyskania uzgodnień Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] dla obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody.

Decyzją z dnia 11 września 2025 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia 20 grudnia 2018 r. (znak [...]) zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 30 maja 2018 (znak sprawy [...]) jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia 01 sierpnia 2018 r. (znak sprawy [...]) SKO w [...] prowadziło odrębnie w sprawie o numerze [...]

W uzasadnieniu decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia 20 grudnia 2018 r., SKO w [...] wskazało, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 20 grudnia 2018 r. dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powodującą jej nieważność. Organ przywołał brzmienie art. 155 k.p.a. pozwalającego na zmianę decyzji ostatecznych przez organ. Kolegium przychyliło się do poglądu, że zmiana decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w trybie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna, bowiem nie jest to decyzja typu związanego, gdyż przewiduje dla organu pewne możliwości decyzyjne, przy czym przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 k.p.a., są regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 61 u.p.z.p.

Dalej Kolegium odniosło się do kwestii, która przesądziła o treści wydanej przez organ odwoławczy decyzji, tj. zgody stron na zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. SKO wskazało, że użycie w art. 155 k.p.a. liczby pojedynczej "strona" nie może być rozumiane w ten sposób, że przepis ten dotyczy tylko takich decyzji, w których jedna strona nabywa prawo. Oznacza to, że jeżeli decyzja jest źródłem nabycia prawa, to zmiana takiej decyzji ostatecznej, w trybie art. 155 k.p.a., wymaga zgody osób, które były stronami w sprawie zakończonej tą decyzją, bez względu na to, jakie prawa nabyła każda z tych stron. Skoro więc w niniejszym postępowaniu nie uzyskano zgód stron postępowania innych niż inwestor, to Kolegium doszło do wniosku, że decyzja Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia 20 grudnia 2018 r. (znak sprawy [...]), zmieniająca decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia 30 maja 2018 (znak sprawy [...]) ustalającą warunki zabudowy terenu na działce nr [...] w m. W. gm. [...] dla inwestycji objętej wnioskiem tj. dla przebudowy i nadbudowy budynku letniskowego rekreacji indywidualnej (zmiana konstrukcji dachu) podjęta bez wyraźniej zgody na zmianę decyzji wyrażonej przez strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, została wydana z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a. Jest ona zatem obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do treści art. 156 § 2 k.p.a. Kolegium wskazało, iż od dnia doręczenia decyzji lub ogłoszenia nie upłynęło dziesięć lat. Decyzja nie wywołała też nieodwracalnych skutków prawnych. Kolegium dostrzega, co prawda, iż po jej wydaniu nastąpił podział nieruchomości, ale nie miało to znaczenia w kontekście tego przepisu.

Odnosząc się do podnoszonej we wniosku kwestii wprowadzenia zmian niewynikających z analizy urbanistycznej, prowadzących do wydania nowego rozstrzygnięcia ustalającego nowe warunki zabudowy, Kolegium wskazało, iż w istocie zarzut ten dotyczy braku tożsamości przedmiotowej. Przy braku tożsamości przedmiotowej niedopuszczalne byłoby wydanie decyzji w trybie art. 155 k.p.a.

Z kolei, zawarty we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzut braku uzgodnienia projektu decyzji zmieniającej, jest zdaniem SKO w istocie zarzutem dotyczącym wadliwości, która może być przyczyną wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.). Tryby te, tj. stwierdzenia nieważności decyzji i wznowienia postępowania, jakkolwiek służące wzruszeniu decyzji ostatecznych, są od siebie odrębne i każdy z nich ma swoje przesłanki, które nie mogą być stosowane zamiennie. Zatem analiza tego zarzutu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Kolegium wskazało także, iż nie dopatrzyło się zaistnienia żadnej z pozostałych, poza wymienionymi, przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia 20 grudnia 2018 r. zmieniającej pierwotną decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 30 maja 2018 r.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli J. T., K. T. oraz J. B. odrębnymi pismami. Sprawom nadano sygn. akt kolejno: IV SA/Po 957/25, IV SA/Po 958/25 i

IV SA/Po 959/25. Wszyscy Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez jego zastosowanie jako podstawy prawnej do unieważnienia decyzji administracyjnej wydanej przez organ I instancji, podczas gdy przepis ten nie przewiduje unieważnienia decyzji, lecz jedynie jej uchylenie lub zmianę — i to pod warunkiem spełnienia określonych w nim przesłanek formalnych i jest dedykowany organowi administracyjnemu, który decyzję wydał, a nie organowi odwoławczemu, w tym przypadku SKO;

2) naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na tym, iż SKO uznało Z. K. jako stronę nabywającą prawo w wyniku zmiany decyzji ostatecznej wydanej przez Wójta Gminy [...], w sytuacji kiedy owa strona miała charakter jedynie formalny i w związku z wydaniem decyzji zmieniającej warunki zabudowy przez organ I instancji nie nabyła żadnych praw, co skutkuje niewłaściwym zastosowaniem tego przepisu;

3) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym uznaniu, że decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy nie zostały spełnione ustawowe przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji;

4) naruszenie art. 156 § 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż owa decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, podczas gdy działka, na którą została wydana decyzja już nie istnieje, a nowa, druga działka wynikła z podziału nieruchomości została sprzedana nowym właścicielom, którzy decyzję tą w pełni wykonali, a ponadto na jej podstawie doszło do uzyskania pozwolenia na budowę i odbioru budynku;

5) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności nieodwracalnych zmian, jakie zaszły na nieruchomości objętej decyzją, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

6) naruszenie art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych mimo ze strona działała w zaufaniu do jej prawidłowości oraz brak uwzględnienia zasady proporcjonalności i stabilności decyzji administracyjnych.

Skarżący wnieśli o uwzględnienie skarg i uchylenie decyzji organu II instancji w całości, ewentualnie stwierdzenie jej nieważności oraz o rozstrzygniecie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarg wskazano, że rozumowanie organu II instancji jest rażąco błędne i wewnętrznie sprzeczne zarówno z brzmieniem przepisu jak i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych. Zdaniem Skarżących przepis art. 155 k.p.a. reguluje tryb modyfikacji decyzji ostatecznych za zgodą strony, a nie ich unieważniania. Co równie istotne, art. 155 k.p.a. może być zastosowany tylko przez organ, który decyzję wydał, a więc przez organ pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działa jako organ odwoławczy - nie wydaje decyzji w trybie art. 155 k.p.a. we własnym zakresie, lecz wyłącznie kontroluje legalność decyzji w trybie odwoławczym lub nadzorczym. Zastosowanie w obecnym stanie faktycznym art. 155 k.p.a. przez SKO jako podstawy prawnej swojego postanowienia o unieważnieniu decyzji ostatecznej wydanej przez organ I instancji doprowadziło do błędu w podstawie prawnej, naruszenia przepisów o właściwości oraz rażącego naruszenia prawa procesowego, co powinno skutkować unieważnieniem tej decyzji w całości.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa procesowego, tj. art. 155 k.p.a. Skarżący podnieśli, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze źle zinterpretowało, iż decyzja wydana przez organ I instancji naruszyła ten przepis. Na uwagę zasługuje ich zdaniem fakt, iż decyzja ta została wydana w 2018 r., a SKO w swoim uzasadnieniu podnosi głównie orzecznictwo z lat 2024 oraz 2023. Sam przepis w istocie nie uległ zmianie od tego czasu, ale komentarze oraz orzecznictwo sądów administracyjnych z biegiem lat rozwinęło swoją argumentację i stosowanie przepisu. Skarżący podali, że w komentarzu z 2018 r. możemy znaleźć zaproponowaną przez J. Borkowskiego definicję "nabycia prawa", a mianowicie: "nabyciem praw na mocy decyzji jest uzyskanie przez stronę każdej korzyści prawnej wynikającej "z załatwienia jej sprawy decyzją administracyjną ostateczną". Korzyści powstają w sferze prawa materialnego, dopuszczając określone działanie, zaniechanie, nieczynienie jednostki, tworzące podstawę do domagania się określonych zachowań lub świadczeń od innych podmiotów. Należy zdaniem Skarżących ów skutek łączyć z mechanizmem kreowania sytuacji prawnej jednostki oraz cechami tej sytuacji, powodującymi, że "będzie ona uchodzić za prawo w rozumieniu podmiotowym. Zdaniem Skarżących podobne argumenty wystosował Wójt Gminy [...] wydając decyzję ostateczną zmieniająca warunki zabudowy na podstawie art. 155 k.p.a., a mianowicie: "Pojęcie nabycia prawa z decyzji ostatecznej może być stosowane tylko w odniesieniu do sfery prawa materialnego, a nie uprawnień formalnych (procesowych).". Patrząc na wykładnię przepisu zawartą w komentarzach oraz orzecznictwie należy odróżnić zdaniem Skarżących status formalny strony od nabycia prawa materialnego dopuszczającego określone działanie lub możliwość domagania się czegoś od innych organów administracyjnych, wynikającego z decyzji ostatecznej. Strona - sąsiad, jako podmiot, którego nieruchomość znajduje się obok nieruchomości, dla której wydawana jest decyzja, w tym przypadku, decyzja zmieniająca warunki zabudowy, może posiadać status strony w postępowaniu, co uprawnia go do udziału w postępowaniu i składania uwag. Nie oznacza to jednak, że z decyzji o warunkach zabudowy lub z jej zmiany nabywa jakiekolwiek prawo materialne. Jedynym podmiotem, który na podstawie takiej decyzji nabywa prawo materialne (tj. np. uprawnienie do ubiegania się o pozwolenie na budowę i realizację inwestycji) jest inwestor. Strona - sąsiad nie wywodzi z decyzji żadnych skutków prawnych, a jego sytuacja prawna nie ulega zmianie w wyniku jej wydania czy modyfikacji. Jego udział w postępowaniu ma wyłącznie charakter gwarancyjny i proceduralny, a nie materialnoprawny. Podobną argumentację zastosował Wójt Gminy [...], jasno wskazując, że "żadna inna ze stron postępowania administracyjnego nie nabywa prawa do wykonania decyzji, gdyż nie jest właścicielem decyzji i nie uzyska promesy, tzn. nie może wystąpić o pozwolenie na budowę". Skarżący wskazali, że co więcej Wójt Gminy [...] po wydaniu swojej decyzji przesłał ją do wszystkich stron postępowania, a więc i do Z. K. (strona - sąsiad), która ową decyzję otrzymała i w ustawowym terminie, o jakim pouczył Wójt Gminy [...] w swoim piśmie, nie wniosła odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Według Skarżących gdyby przyjąć interpretację, zgodnie z którą zgoda na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. musiałaby zostać wyrażona przez każdą osobę posiadającą status strony w postępowaniu, w tym również sąsiadów niebędących adresatami decyzji, prowadziłoby to do całkowitego paraliżu tego trybu postępowania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują żadnego terminu ani procedury uzyskiwania takiej zgody od stron innych niż podmiot, który nabył prawo z decyzji. W konsekwencji organ musiałby w sposób nieograniczony czasowo oczekiwać na ewentualne oświadczenia woli stron, które z decyzji nie wywodzą żadnych skutków prawnych. Taka interpretacja byłaby zdaniem Skarżących sprzeczna z zasadą szybkości i prostoty postępowania administracyjnego. Oznacza to, że zgoda wymagana jest wyłącznie od podmiotu, który to prawo nabył, tj. inwestora — a nie od osób, których interes ma charakter jedynie faktyczny.

Dalej Skarżący w kwestii naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podnieśli, że od lat orzecznictwo jasno wskazuje, jak należy interpretować ten przepis. Pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odnosi się do takich przypadków, gdy naruszenie przepisów jest oczywiste, poważne i dyskwalifikuje decyzję jako akt wydany w granicach prawa. "Za "rażące" należy uznać takie naruszenie prawa w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Rażące naruszenie prawa jest więc oczywiste, wyraźne, bezsporne. Tak więc nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące. Zdaniem Skarżących od 2018 roku stanowisko Sądów w tym zakresie nie uległo zmianie. Sądy w swoim orzecznictwie jasno wskazują, że nie każde naruszenie prawa jest rażące i nie każda nawet wadliwie wydana decyzja skutkuje unieważnieniem właśnie zgodnie z tym przepisem. Aby doszło do "rażącego" naruszenia prawa muszą zostać spełnione odpowiednie przesłanki. Przykładami rażącego naruszenia prawa są m.in.: wydanie decyzji przez organ niewłaściwy rzeczowo lub miejscowo, wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub wbrew obowiązującym przepisom materialnym, sprzeczność decyzji z prawomocnym orzeczeniem sądu lub inną ostateczną decyzją administracyjną. Zdaniem Skarżących w stanie faktycznym niniejszej sprawy brak zgody sąsiada, który posiada status strony jedynie formalnie i nie nabył z decyzji żadnego prawa materialnego, nie spełnia żadnego z powyższych kryteriów. Nie stanowi on oczywistego, istotnego naruszenia prawa materialnego ani proceduralnego i nie dyskwalifikuje decyzji jako aktu zgodnego z prawem. W konsekwencji brak jego zgody nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jeśli chodzi o naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. Skarżący podnieśli, że od 2018 r., w którym to decyzja została wydana, zaszły nieodwracalne skutki prawne. Zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych jest o tyle złożone, że k.p.a. nie zawiera ani definicji takich skutków, ani też kryteriów pozwalających na zakwalifikowanie danego skutku jako nieodwracalnego. Punktem wyjścia dla wszelkich rozważań w zakresie pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych niewątpliwie powinna zatem stanowić istota instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, zgodnie z którym o nieodwracalności skutków prawnych można mówić wówczas, gdy brak jest przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organu administracji podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nieodwracalność skutku prawnego w tym znaczeniu polega na tym, że odwrócenie tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej, działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Zdaniem Skarżących zgodnie z takim stanowiskiem decyzja administracyjna zawsze wywoła nieodwracalne skutki prawne, jeżeli nieruchomość, która stanowi przedmiot tej decyzji, jest przedmiotem transakcji cywilnoprawnej mającej miejsce po momencie wprowadzenia tej decyzji do obrotu prawnego. Kompetencje organów administracji nie pozwalają bowiem na rozwiązywanie czy unieważnianie aktów notarialnych. Skoro więc organ administracyjny nie posiada kompetencji do usunięcia skutku prawnego w postaci przeniesienia własności nieruchomości mocą umowy cywilnoprawnej, to takie zbycie należy zakwalifikować jako nieodwracalny skutek prawny. Dnia 2 grudnia 2021 r. w Kancelarii Notarialnej z siedzibą w [...], przy ul. [...], przed notariuszem J. K. doszło do zawarcia umowy przeniesienia prawa własności oraz przeniesienia prawa użytkowania wieczystego pomiędzy J. B. (ówczesnym właścicielem całej nieruchomości), a J. T. oraz K. T., którzy nabyli część nieruchomości w częściach równych. Doszło do zbycia nieruchomości, dla której została wydana ostateczna decyzja o warunkach zabudowy, a więc nastąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu przepisu art. 156 § 2 k.p.a.

W kwestii zarzutu z punku 5, polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, tj. naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., Skarżący podali, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując wniosek Z. K. o unieważnienie decyzji ostatecznej wydanej przez Wójta Gminy [...]: nie zebrał całego materiału dowodowego, aby móc zająć stanowisko w sprawie. Pomimo bardzo długiego czasu, w jakim SKO rozpatrywało wniosek Z. K. (wniosek wpłynął do SKO w dniu 13 czerwca 2025 r., a decyzja zapadła dopiero w dniu 11 września 2025 r. - prawie 3 miesiące), organ II instancji nie pochylił się nad dokumentacją jaką przesłała Gmina [...]. Z dokumentacji tej można wywieść argumentacje jaką kierował się Wójt przy wydawaniu ówczesnej decyzji zmieniającej warunki zabudowy oraz orzecznictwo na bazie którego podpiera swoją decyzję. Jeśli chodzi o naruszenie art. 8 k.p.a., Skarżący stwierdzili, iż całe postępowanie, wszczęto 8 lat po wydaniu ostatecznej decyzji przez Wójta Gminy [...], co nie pogłębia zaufania do organów administracji publicznej.

Skarżący K. T. i J. T. dodatkowo wskazali na naruszenie art. 35 § 1, 3 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie i prowadzenie postępowania w sposób przewlekły (decyzja wydana po upływie 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania).

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o ich oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w treści swoich decyzji i dodatkowo je rozwijając w kontekście zarzutów podniesionych w skargach.

Postanowieniem z dnia 9 grudnia 2025 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 957/25 Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturze akt IV SA/Po 957/25, IV SA/Po 958/25 i IV SA/Po 959/25 oraz prowadzić je dalej pod sygnaturą akt IV SA/Po 957/25 (obecnie III SA/Po 85/25).

W związku ze śmiercią H. K. w dniu [...] - uczestnika postępowania administracyjnego, potwierdzoną odpisem aktu zgonu (k. 75 akt sąd.) i informacją udzieloną przez żonę Z. K. (k. 78 akt sąd.), Sąd uwzględniając pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2384/15, uznał za dopuszczalne na obecnym etapie sprawy rozpoznanie wniesionych skarg z udziałem małżonki zmarłego – Z. K., która już została uznana za uczestniczkę postępowania oraz synów zmarłego – K. K. oraz R. K.. Okoliczność, że spadek po H. K. nabyli wprost jego żona Z. K. oraz synowie zmarłego – K. K. i R. K. został poświadczona aktem poświadczenia dziedziczenia z 17 grudnia 2025 r. sporządzonym przed notariuszem M. A. prowadzącą Kancelarię Notarialną w [...] (Rep. [...]), k. 247 akt sąd.

W związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 25 listopada 2025 r. sprawa została przekazana do Wydziału III i zarejestrowana i dalej prowadzona pod aktualną sygnaturą akt III SA/Po 85/26 (k. 80 i 81 akt sąd.).

Pismo procesowe z 15 stycznia 2026 r. złożyła do WSA w Poznaniu uczestniczka postępowania Z. K., w którym wniosła o oddalenie skarg w całości i podnosząc, że bezpodstawne jest kwestionowanie rażącego naruszenia art. 155 k.p.a. Rozstrzygniecie podejmowane na podstawie art. 155 k.p.a. w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy jest dopuszczalne, musi mieścić się w granicach wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie może doprowadzać do naruszenia pozostałych wymagań wynikających z art. 61 u.p.z.p. Pismo procesowe z 22 stycznia 2026 r. o tej samej treści złożyli K. K. i R. K..

W odpowiedzi na powyższe pisma J. T. podniósł zarzut braku interesu prawnego K. K. oraz R. K. do występowania w niniejszej sprawie i uznanie ich pism za bezskuteczne, o ile nie wykażą tytułu prawnego do sąsiedniej działki lub stosowanego pełnomocnictwa. W ocenie skarżącego właścicielem działki nr [...] jest Pani Z. K., a K. K. i R. K. nie figurują w księdze wieczystej jako współwłaściciele.

Pismem procesowym z 11 lutego 2026 r. skarżący J. T. wskazał, że uczestniczka postępowania Z. K. była uznana za stronę postępowania w przedmiocie zmiany decyzji o warunkach zabudowy, została pouczona o możliwości ich zaskarżenia z czego nie skorzystała. Zdaniem skarżącego przepisy prawa administracyjnego nie regulują postępowania, w którym należy uzyskać zgodę sąsiada. Wbrew twierdzeniom uczestniczki zaskarżone decyzje zmieniające warunki zabudowy w pełni realizują zasadę "dobrego sąsiedztwa", zakładając kontynuację funkcji letniskowej i pozostawanie parametrów wysokości, szerokości i długości dotychczasowego budynku bez zmian. Nie doszło do zmiany ładu przestrzennego. Inwestor w oparciu o zaskarżone decyzje uzyskał pozwolenie na budowę i wykonał roboty budowane, które nie spowodowały zbliżenie budynku do granic z sąsiednią działką, ani nie wywierały wpływu na jej zagospodarowanie czy korzystanie z niej. Nadmienił, że zaskarżona decyzja o zmianie decyzji o warunkach zabudowy funkcjonowała w obrocie przez wiele lat i jej podważanie po tak długim czasie uderza w zasadę zaufania do państwa i stabilności decyzji administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

Skargi okazały się niezasadne.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 – dalej jako: "k.p.a.").

Na wstępie podkreślić należy, że przedmiotowa sprawa dotyczy postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 156 k.p.a., co oznacza, że co do zasady organ winien zbadać wszystkie przesłanki nieważnościowe, bowiem wniosek o stwierdzenie nieważności zobowiązuje organ nadzoru do przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 156 i nast. k.p.a. w pełnym zakresie oceny zaistnienia wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., niezależnie od zarzutów zgłoszonych we wniosku. Przedmiotem oceny organu nadzoru nie jest tylko zasadność zarzutów wnioskodawcy, lecz także legalność decyzji w całokształcie okoliczności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Jeżeli więc organ nadzoru orzeknie ostatecznie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, to oznacza, że sprawa oceny legalności tej decyzji w trybie art. 156 i nast. k.p.a. staje się sprawą ostatecznie rozstrzygniętą, niezależnie od zgłoszonych zarzutów wobec ocenianej decyzji, ponieważ organ nadzoru nie jest związany zarzutami zgłaszanymi we wniosku (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2948/16, orzeczenia.nsa.gov.pl dalej "CBOSA"). Takiej oceny w pełnym zakresie, wszystkich przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium przeprowadziło, co wynika z treści jego uzasadnienia. Poza sporem pozostaje, że Kolegium rozpoznając wniosek Z. K. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia 20 grudnia 2018 r., [...], zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 30 maja 2018 r. (znak sprawy [...]) ustalającą warunki zabudowy na działce oznaczonej numerem [...], położonej w m. W. gm. [...] dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie budynku letniskowego rekreacji indywidualnej (zmiana konstrukcji dachu) - dokonało w pełnym zakresie oceny zaistnienia wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., czemu dało wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium nie dopatrzyło się przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1, 3 - 7 k.p.a. Szczegółowo organ wyjaśnił jednak, że zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odnosząca się do rażącego naruszenia prawa. W świetle zgromadzonych akt sprawy Sąd podziela stanowisko organu w tym względnie w całości.

Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje kwestionowana decyzja (zob. szerzej M. Jaśkowska, komentarz do art. 156, (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX 2018). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, tj. gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, Nr 3, poz. 36; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 91). Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). Dokonując konkluzji powyższych wywodów należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę Kolegium słusznie ustaliło, że przez wydanie decyzji organu I instancji z 20 grudnia 2018 r. o zmianie decyzji o warunkach zabudowy z 30 maja 2018 r. organ ten dopuścił się rażącego naruszenia art. 155 k.p.a.

Przepis art. 155 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Z art. 154 § 2 k.p.a. wynika, iż właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Możliwość więc uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. należy do trybów nadzwyczajnych, które zgodnie z ustawą pozwalają zmodyfikować decyzję zgodnie z wolą strony w zakresie, w którym taka modyfikacja jest możliwa, jak również pozwalają zweryfikować decyzję, która formalnie obowiązuje, ale obiektywnie jest nieprawidłowa. Celem postępowania administracyjnego jest wydanie prawidłowego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli rozstrzygnięcie nie jest prawidłowe, nie jest zgodne z prawem, możliwe jest jego wzruszenie (por. wyrok NSA z 24 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1439/07, CBOSA).

Już w tym miejscu odnieść należy się do jednego z zarzutów skargi i wskazać, że przepis art. 155 k.p.a. nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonej decyzji z dnia 11 września 2025 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą Kolegium stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia 20 grudnia 2018 r. Podstawą prawną tych zaskarżonych do Sądu decyzji były przepisy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także art. 157 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 158 § 1 pkt 2 k.p.a., co jasno wskazano w podstawie prawnej zaskarżonych decyzji. Przepis art. 155 k.p.a. został wskazany w rozstrzygnięciu decyzji jako przepis, który został naruszony w sposób rażący przez organ I instancji, co skutkować musiało stwierdzeniem nieważności decyzji. To uprzednio Wójt Gminy [...] stosując art. 155 k.p.a. dokonał zmiany swojej decyzji ostatecznej z dnia 30 maja 2018 r. a nie SKO w decyzji z dnia 11 września 2025 r., które tylko tę decyzję oceniało.

Jak już wskazywano, pierwotną decyzją z 30 maja 2018 r. Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy terenu na działce nr [...] w m. W. gm. [...]. W dniu 20 grudnia 2018 r. Wójt Gminy [...] wydał drugą decyzję nr [...] zmieniającą decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 30 maja 2018 r. Obie więc decyzje wydane zostały na gruncie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej jako "u.p.z.p."). Dla porządku należy wskazać, że ugruntowany już jest w orzecznictwie pogląd, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana na podstawie art. 61 u.p.z.p. może podlegać zmianie w trybie art. 155 k.p.a. (por. wyr. NSA z 29 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2827/18 i przywołane tam orzecznictwo, CBOSA). Przy czym brak jest podstaw, aby w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. dokonywać ponownej analizy urbanistycznej, ponieważ w tym trybie nie prowadzi się od początku nowego postępowania dowodowego i w zasadzie doprowadziłoby to do wydania nowego rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy. Jednakże, tak jak w przedmiotowej sprawie, modyfikacja szczegółowego zapisu takiej decyzji, jaką jest zmiana oznaczenia rodzaju inwestycji poprzez stwierdzenie, że jest nią przebudowa i nadbudowa istniejącego budynku letniskowego rekreacji indywidualnej z pokojami do wynajęcia (zmiana konstrukcji dachu), mieści się w granicach art. 155 k.p.a. Zmiana nie dotyczyła gabarytów obiektu i mieściła się w ustalonych parametrach zabudowy (poddasze użytkowe w ramach dachu nadbudowanego i przebudowanego zgodnie z decyzją ustalającą warunki zabudowy nr [...]). Wpisywała się także w funkcję rekreacji. Powyższe odnieść również należy do zawartych we wniosku Z. K. o stwierdzenie nieważności twierdzeń o niedokonaniu ponownego uzgodnienia inwestycji, w zakresie jej zmiany, z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Kolegium w zaskarżonej decyzji, że kwestie te, jak słusznie wskazywał organ, nie stanowiły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Przechodząc więc w końcu do kwestii, która zadecydowała o kierunku rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wskazać należy, że organ odwoławczy stwierdził nieważność decyzji pierwszoinstancyjnej, wskazując, że jedną z przesłanek skutecznej zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. jest uzyskanie zgody wszystkich stron postępowania. Przez zgodę, o której mowa w art. 155 k.p.a. należy rozumieć nie tylko zgodę strony wszczynającej postępowania nadzwyczajne o uchylenie lub zmianę decyzji, ale zgodę wszystkich podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja mająca podlegać zmianie lub uchyleniu. Przy czym tylko i wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji państwowej, może stanowić przesłankę zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie. Zgoda stron stanowi podstawową przesłankę stosowania wskazanego przepisu, a jej brak czy wadliwość przy zmianie decyzji stanowi rażące naruszenie prawa art. 155 k.p.a. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się, że zgoda stron musi być udzielona wprost, wyraźnie, a nie w sposób dorozumiany, nie można jej domniemywać. Brak takiej wyraźnej zgody przed wydaniem w trybie art. 155 k.p.a. decyzji zmieniającej decyzję ostateczną czyni taką decyzję dotkniętą wadą kwalifikowaną, wskazaną w art. 156 § 2 k.p.a. Zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. bez zgody stron stanowi rażące naruszenie prawa (wyr. NSA z 28 października 2025 r., sygn. akt II OSK 3102/24, CBOSA). Jeżeli decyzja dotyczyła więcej niż jednej strony, wówczas niezbędne jest uzyskanie zgody wszystkich stron postępowania (vide: R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego, wydanie 4, s. 1111; wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., II OSK 2293/21, z 13 marca 2025 r., sygn. akt I OSK 636/23; wyr. WSA w Olsztynie z 20 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 986/23 i przywołane tam orzecznictwo, CBOSA). Organ przed wydaniem decyzji o zmianie lub uchyleniu decyzji w trybie art. 155 jest zobowiązany zatem do uzyskania zgody wszystkich stron. Należy mieć na uwadze, że celem tego obowiązku jest nie tylko ochrona stron, których sytuacja prawna uległaby pogorszeniu w wyniku zmiany lub uchylenia decyzji, ale że w ten sposób chronione są oczekiwania wszystkich stron co do trwałości sposobu ukształtowania treści stosunku prawnego, którego dotyczy decyzja (M. P. Przybysz, Komentarz aktualizowany Lex).

Jednocześnie podkreślić należy, że z uwagi na to, że przedmiotem postępowania zmieniającego jest decyzja ostateczna, to stroną tego postępowania jest tylko ten, czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone tą decyzją, nie zaś każdy, kto ma interes prawny, aby doszło do zmiany ostatecznej decyzji. Wynika to z faktu, że krąg uczestników postępowania został ustalony już w postępowaniu pierwotnym i pomiędzy nimi następuje zmiana. Nie ma przy tym znaczenia w tym postępowaniu czy strony w pierwotnym postępowaniu zostały ustalone właściwie czy też błędnie. Zmiana podmiotowa stron postępowania wychodzi zatem poza zakres uprawnień organu wynikających z art. 155 i tym samym jest niedopuszczalna (vide: wyrok NSA z 26 listopada 2010 r., I OSK 1544/10, LEX nr 745078). Jeżeli decyzja jest źródłem nabycia prawa, to zmiana takiej decyzji ostatecznej, w trybie art. 155 k.p.a., wymaga zgody osób, które były stronami w sprawie zakończonej tą decyzją, bez względu na to jakie prawa nabyła każda z tych stron. Wymóg zgody strony na zmianę decyzji ostatecznej nie jest uzależniony od tego czego ma dotyczyć zmiana decyzji, a inaczej mówiąc każda zmiana takiej decyzji wymaga zgody stron, z których udziałem została wydana decyzja ostateczna. Nie ulega wątpliwości, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydana w sprawie, w której stronami byli właściciele nieruchomości sąsiednich, dotyczy także praw tych osób, gdyż określenie warunków planowanej zabudowy oddziałuje na możliwość zabudowy i korzystania z ich nieruchomości.

Należy zatem przyjąć, że krąg stron postępowania został skutecznie ustalony na etapie pierwotnego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy inwestycji polegającej na dla przebudowie i nadbudowie budynku letniskowego rekreacji indywidualnej (zmiana konstrukcji dachu) decyzją Wójta Gminy [...] nr [...] z 30 maja 2018 r. Organ I instancji zobowiązany był zatem w postępowaniu nadzwyczajnym o zmianę powyższej decyzji uzyskać zgodę wszystkich stron ustalonych na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a nie tylko wnioskodawcy zmiany, jak to podnosili skarżący w niniejszej sprawie. Przez zgodę, o której mowa w art. 155 k.p.a., należy bowiem rozumieć nie tylko zgodę strony wszczynającej postępowanie nadzwyczajne o zmianę decyzji, ale zgodę wszystkich podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja mająca podlegać zmianie. Organ I instancji prowadzący postępowanie w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy nie uzyskał zgody wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji z 30 maja 2018 r., w związku z czym nie zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące możliwość zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a., doszło zatem do rażącego naruszenia tego przepisu. Niezasadny zatem okazał się zarzut skarżących, że zgoda strony o jakiej mowa w przepisie art. 155 k.p.a., która nabyła prawo odnosi się tylko do inwestora czy wnioskodawcy, który uzyskał na swoją rzecz warunki zabudowy dla konkretnego przedsięwzięcia.

Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W niniejszej sprawie bez wątpienia od wydania decyzji zmieniającej z 20 grudnia 2018 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji z dnia 11 września 2025 r. nie minęło 10 lat. Kolegium było zatem uprawnione do oceny prawidłowości wydania decyzji z 20 grudnia 2018 r. z perspektywy rażącego naruszenia prawa, a także pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. To właśnie wskazany przez ustawodawcę okres 10 lat, po upływie którego nie stwierdza się nieważności decyzji ostatecznej stanowi tak ukształtowany wyraz zaufania do państwa, stabilności obrotu prawnego i zasady trwałości decyzji (art. 8 k.p.a., art. 16 § 1, § 2 i § 3 k.p.a.).

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 22 lutego 2000 r. (SK 13/98, OTK 2000, nr 1, poz. 5) stwierdził, że uregulowanie kwestii katalogu, charakteru prawnego i dopuszczalności środków prawnych nadzwyczajnych należy analizować w kontekście zasady państwa prawnego, która zakłada, że w pewnym zakresie czasowym i przedmiotowym powinny istnieć możliwości wzruszania prawomocnych orzeczeń z uwagi na ich szczególne wady. Z kolei, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. (P 46/13, Dz.U. poz. 702) uznał art. 156 § 2 k.p.a. za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP w takim zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności w przypadku decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa – jeżeli od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W wykonaniu powyższego wyroku TK przepis art. 156 § 2 k.p.a. został zmieniony ustawą z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. poz. 1491) poprzez usunięcie odesłania do punktów 1, 3, 4 i 7 w § 1. Zmiana ta weszła w życie z dniem 16 września 2021 r. W jej wyniku stało się niedopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacjach wskazanych w tym przepisie niezależnie od przyczyny nieważności. Przy czym, Trybunał nie zakwestionował 10-letniego okresu od jej doręczenia lub ogłoszenia, w którym można stwierdzić nieważność decyzji ostatecznej. W wyniku powyżej opisanych zmian Kodeksu dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji w tym okresie, jak w niniejszej sprawie, gdzie od dnia doręczenia decyzji z 01 sierpnia 2018 r. do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności nie upłynęło 10 lat. Chybione okazały się zatem zarzuty skarżących dotyczące terminu wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela zatem zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Odnosząc się z kolei do przesłanki nieodwracalności skutków prawnych wskazać należy, że dla oceny skutków decyzji administracyjnej dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji. Nieodwracalności skutków prawnych nie można zatem utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji ani przywrócenia całego stanu prawnego istniejącego uprzednio (wyrok NSA z 23 maja 2023 r., III OSK 3766/21, LEX nr 3581956). Nieodwracalność skutków prawnych, o jakiej mowa w art. 156 § 2 zdanie drugie k.p.a., należy rozpatrywać wyłącznie na gruncie obowiązującego prawa i środków prawnych jakimi posługuje się w swym działaniu organ. Nieodwracalność skutków prawnych odnosi się do skutków materialnoprawnych decyzji i nie polega na tym, aby w wyniku stwierdzenia jej nieważności nastąpiło przywrócenie całego stanu prawnego istniejącego poprzednio, ponieważ w istocie nie chodzi o odwrócenie wszystkich skutków prawnych lecz wyłącznie o odwrócenie tych skutków prawnych, które wywołała sama decyzja dotknięta wadą nieważności. Nieodwracalność skutków prawnych jest związana ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu, którego organ administracji nie może odwrócić, działając w granicach przysługujących mu kompetencji. Przykładem takiego nieodwracalnego skutku prawnego może być nieistnienie przedmiotu postępowania głównego, przez co nie ma możliwości wydania w tymże postępowaniu decyzji merytorycznej odmiennie regulującej prawa lub obowiązki jednostki. W stanie faktycznym sprawy taka sytuacja nie zachodzi.

Nie mają racji w tym zakresie Skarżący, że organ błędnie przyjął, że decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, skoro doszło do podziału nieruchomości, na której posadowiony jest przedmiotowy budynek objęty warunkami zabudowy, na odrębne działki z których dwie zostały zbyte. Nadal istnieje budynek objęty pierwotną decyzją o warunkach zabudowy na przebudowę i nadbudowę budynku letniskowego rekreacji indywidualnej (zmiana konstrukcji dachu) i decyzją o jej zmianie, której dotyczy stwierdzenie nieważności. Ma to znaczenie jedynie w kontekście tego, kogo obecnie uznać należy za stronę postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Zmiana taka nie wpływa jednak na ocenę przesłanki braku możliwości stwierdzenia nieważności decyzji o zmianie decyzji o warunkach zabudowy. W tym zakresie dla rozpatrzenia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z 20 grudnia 2018 r. nie nastąpiły żadne nieodwracalne skutki prawne. Zmiany w strukturze właścicielskiej działek, na których posadowiony jest budynek, którego dotyczy decyzja o zmianie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wskazują na to kto posiada interes prawny i uprawniony jest do wniesienia do sądu administracyjnego ewentualnej skargi na decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji o zmianie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jak w niniejszej sprawie. W tym zakresie stwierdzić należy, że stronami postępowania pierwotnie byli właściciele nieruchomości oznaczonych jako działki [...] i [...] (J. B.), użytkownicy wieczyści działki nr [...] (H. K., Z. K.), właściciele działki nr [...] (A. Ł., J. Ł., J. Ł., K. Ł.). Działka nr [...] obecnie podzielona została na działki o nr [...] i [...], a działka nr [...] została podzielona na działki o nr [...] oraz [...]. W 2021 roku nastąpiło przeniesienie prawa własności dz. [...] i [...] przez J. B. na rzecz J. T. i K. T. w udziałach po ˝. Z uwagi na to, prócz pierwotnego inwestora J. B., w ocenie Sądu również Skarżący K. T. i J. T. stali się legitymowani do wniesienia skargi w niniejszej sprawie.

Dodatkowo w toku postępowania administracyjnego zmarł zainteresowany w sprawie H. K., użytkownik wieczysty wraz z Z. K. działki nr [...] sąsiadującej z terenem inwestycji (wypis z ewidencji gruntów w aktach administracyjnych). Za uczestników postępowania sądowego uznani, zatem zostali dodatkowo jako jego pozostali spadkobiercy synowie: K. K. i R. K., gdyż nabyli oni wprost razem z Z. K. spadek po H. K., w skład którego wchodzi udział w użytkowaniu wieczystym działki nr [...] (akt poświadczenia dziedziczenia nr Rep. [...]). Posiadają zatem interes prawny w niniejszej sprawie. Do uznania synów zmarłego za uczestników postępowania sądowego w niniejszej sprawie nie było zatem wymagane ujawnienie ich w księdze wieczystej działki [...] wbrew temu, co podnosił skarżący J. T..

Decyzji organu odwoławczego nie można przypisać naruszenia przepisów w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Analiza akt sprawy oraz zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ rozpatrzył wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy oraz dokonał obiektywnej ich oceny. Procedując w przedmiocie nieważności nie naruszono też przepisów postępowania dotyczących obowiązku wnikliwego rozpoznania sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ prawidłowo wywiódł zasadność wniosku Z. K. o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. Nie można upatrywać naruszenia art. 8 k.p.a. w tym, że organ I instancji orzekł odmiennie, niż organ II instancji.

Odnosząc się natomiast do wskazanego w skargach J. T. i K. T. zarzutu naruszenia art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie wskazać należy, że odpowiednim środkiem prawnym w tym zakresie było złożenie ponaglenia, a następnie ewentualnej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przed załatwieniem sprawy przez Kolegium poprzez wydanie zaskarżonej decyzji. Taki zarzut nie może zostać rozpoznany w toku niniejszej sprawy ze skargi na decyzję organu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargi w całości jako niezasadne, jak orzekł w wyroku.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Organ złożył wniosek w tym zakresie, a Skarżący nie zażądali rozprawy. Sąd rozpoznał sprawę w składzie trzech sędziów na podstawie art. 120 p.p.s.a.