Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 981/12 w sprawie ze skargi Z.K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 19 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 981/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Z. K., stwierdził nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji tegoż organu z [...] marca 2012 r. nr [...].

Decyzjami tymi Minister, działając z wniosku Z. K., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Włodowice z [...] lutego 1979 r. nr [...], którą przyjęta została odpłatnie na własność Państwa – na wniosek B. i A. B. oraz Z. K. – część gospodarstwa rolnego we wsi W., na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140).

Wojewódzki Sąd stwierdził, iż decyzje Ministra Rolnictwa są dotknięte wadą nieważności z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości organu i wyjaśnił:

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panował pogląd, iż od dnia 27 maja 1990 r. sprawy dotyczące decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo przeszły na Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa, następnie Agencji Nieruchomości Rolnych, zaś podczas przeprowadzania reformy administracji w 1998 r. ustawy reformujące nie wskazały organu właściwego do prowadzenia tych spraw, zatem, skoro zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a., organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, to takim w stosunku do Agencji jest Minister Rolnictwa. Jednak z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206) nastąpiły zmiany we właściwości organów, bowiem zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej, niezastrzeżone dla innych organów tej administracji. W związku z tą regulacją właściwość organów do weryfikacji decyzji wydanych przez terenowe organy administracji państwowej należy oceniać przez pryzmat tego, czy ostateczna decyzja została wydana przez organ stopnia podstawowego czy wojewódzkiego. Jeżeli taką decyzję, weryfikowaną w postępowaniu nadzorczym, wydał organ pierwszej instancji organem właściwym w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a. jest wojewoda, zaś Minister tylko wówczas gdy decyzja ostateczna pochodzi od organu II instancji. W sprawie decyzja została wydana przez Naczelnika Gminy Włodowice, zatem sprawa o stwierdzenie jej nieważności należy do właściwego Wojewody.

Reprezentowany przez radcę prawnego, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, bądź, po uchyleniu, przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zarzucając, na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), "p.p.s.a.":

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) w związku z art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.), oraz w związku z art. 157 § 1 i art. 17 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) polegającą na błędnym przyjęciu, że organem właściwym w pierwszej instancji do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Włodowice z dnia [...] lutego 1979 r. (znak: [...]) jest wojewoda,

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...] w wyniku błędnego przyjęcia, że ww. decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Minister kierował się przede wszystkim ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy wywodzić z przepisów prawa materialnego, co oznacza, że jeżeli nastąpiły zmiany w strukturze organów należy ustalić organ, na który przeszła kompetencja, a następnie organ wyższego stopnia – w sprawie organem właściwym do przejęcia gospodarstwa rolnego za odpłatnością jest Agencja Nieruchomości Rolnych, zatem organem wyższego stopnia – Minister Rolnictwa. Takie ustalenia potwierdza także i to, że w obecnej strukturze organów administracji nie ma organu o takim charakterze jakim był naczelnik gminy. Podniesiono też, że już po wejściu w życie ustawy o wojewodzie Naczelny Sąd wskazał, iż w sprawach dotyczących przejęcia własności nieruchomości rolnych nie ma przepisów wskazujących na właściwość wojewody, zatem uzasadniona jest właściwość Ministra Rolnictwa, bez względu na to czy poddane kontroli decyzje zostały wydane przez organ I czy II instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem postępowania administracyjnego było stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy Włodowice z [...] lutego 1979 r. w sprawie odpłatnego przejęcia na własność Państwa części gospodarstwa rolnego. Wojewódzki Sąd uznał, że w sprawie działał organ niewłaściwy.

Właściwość organu do prowadzenia postępowania nadzorczego – o stwierdzenie nieważności decyzji – określa art. 157 § 1 k.p.a., stanowiąc, iż jest nim organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Przepis ten nie pozostawia wątpliwości, iż postępowanie nieważnościowe należy do właściwości organu wyższego stopnia nad tym, który wydał decyzję, podlegającą kontroli nadzorczej. Problem ze znalezieniem takiego organu powstaje jednak wówczas, gdy nastąpiły zmiany w strukturze organów administracji. Zmiany te mogą mieć różny charakter – rzutujący na ustalenie właściwości organu nadzoru. Zmiany w organizacji dotyczyć mogą zniesienia organów lub ich przekształcenia i w związku z tym można wyodrębnić różne warianty.

Zmiana dotyczyła zniesienia organu właściwego w danej sprawie w pierwszej instancji, przy czym jego kompetencje mogły zostać przekazane innemu organowi, bądź też żadnemu, jednak dotychczasowy organ wyższego stopnia pozostał w kształcie niezmienionym. Z kolei reorganizacja administracji mogła polegać też na tym, że zmiany nastąpiły zarówno jeżeli idzie o organ pierwszej instancji, jak i organ wyższego stopnia.

Dwukrotna lub stopniowa reforma administracji publicznej, jaka się dokonała w 1990 r. i 1998 r. spowodowała zmiany polegające zarówno na zniesieniu jednych organów, jak i przekształceniu innych. Stąd powstały rzeczywiście trudności z ustaleniem organów właściwych do działania, w tym do prowadzenia postępowań nadzorczych.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że jeżeli idzie o właściwość organu to zależne jest to od kompetencji, wynikającej z przepisów prawa materialnego, dającego organowi podstawę do działania. Z tych przepisów zatem należy wywodzić właściwość organów.

Decyzja, której stwierdzenia nieważności domagał się Z. K., została wydana przez Naczelnika Gminy na podstawie art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140). Organy te – naczelnicy gmin – zostały zniesione już podczas pierwszej reformy administracji publicznej w 1990 r., jednak kompetencja wynikająca z art. 53 ustawy, została przekazana innemu organowi. Na mocy art. 58 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.) została w nią wyposażona wówczas Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa, obecnie, od 16 lipca 2003 r., Agencja Nieruchomości Rolnych. Skoro mimo zniesienia organu dotychczas rozpoznającego sprawy wskazane w ww. przepisach, kompetencja nie przestała istnieć, należy tylko do innego organu, zatem właściwym organem do stwierdzenia nieważności decyzji będzie ten organ, który jest organem wyższego stopnia nad organem aktualnie wyposażonym w tę kompetencję. Wynika to z art. 157 § 1 k.p.a.

Nadzór nad Agencją Nieruchomości Rolnych, stosownie do art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 ze zm.), sprawuje minister właściwy do spraw rolnictwa i rozwoju wsi. W dotychczasowym orzecznictwie utarty był pogląd, iż w sprawach odpłatnego przejmowania nieruchomości rolnych na Skarb Państwa właściwy do prowadzenia postępowania nadzorczego jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie właściwość Ministra zakwestionował z uwagi na wejście w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206). Zdaniem Sądu, od dnia 1 kwietnia 2009 r., to wojewoda jest właściwy do prowadzenia postępowania nadzorczego, bowiem zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do jego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej, niezastrzeżone dla innych organów tej administracji. Zmiana ta w dotychczasowym ukształtowaniu pozycji wojewody spowodowała, wg Wojewódzkiego Sądu, konieczność ustalenia właściwości organu nadzorczego w zależności od tego organ jakiego stopnia wydawał decyzję mającą być poddaną kontroli w trybie nadzorczym. Jeżeli organ I instancji, wówczas wojewoda, jeżeli zaś drugiej – to minister. Jednak w sprawach dotyczących odpłatnego przejmowania nieruchomości rolnych wejście w życie ww. ustawy nie spowodowało zmiany we właściwości organu nadzoru.

Jak powiedziano wyżej, decydującymi są przepisy prawa materialnego, z którego wywodzi się kompetencja organu do działania. Skoro sprawy należą do właściwości organu podległego ministrowi, to ten organ jest właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, jako organ wyższego stopnia, wskazany w art. 157 § 1 k.p.a.

Decyzje zaskarżone przez Z. K. nie były zatem dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i w ponownym postępowaniu Wojewódzki Sąd podda je ocenie, co do ich zgodności z prawem materialnym.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 i art. 207 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270).