I SA/Bk 136/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-08-26	
Data wpływu	2020-02-14	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku	
Sędziowie	Paweł Janusz Lewkowicz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego	
Hasła tematyczne	Finanse publiczne	
Sygn. powiązane	I GSK 1771/20	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 1870; art. 252 ust. 1; Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2016 nr 0 poz 1943; art. 90 ust. 3d; Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi E. D.jako organu prowadzącego N. T. P. P. "U." na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o zwrocie części dotacji za rok 2017 wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...] Prezydent Miasta B., działając na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 60 pkt 1 oraz w zw. z art. 252 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm., zwanej: "u.f.p.") oraz art. 90 ust. 3d w zw. z art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2016 poz. 1943 ze zm., zwanej dalej: "u.s.o." w zw. z art. 97 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 17) określił E. D. prowadzącej jednoosobową działalność gospodarczą, działającej jako organ prowadzący Niepubliczny Terapeutyczny Punkt Przedszkolny "U." w B. (zwanej dalej "stroną" "skarżącą" lub "Organem prowadzącym") przypadającą do zwrotu dotację w kwocie 33.051,65 zł wraz z odsetkami, jako wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Powyższą kwotę stanowiły:

1) dwie premie wypłacone pracownikom Niepublicznego Terapeutycznego Punkt Przedszkolnego "U." - dalej jako "Punkt Przedszkolny", tj. w październiku 2017 r. i grudniu 2017 r., nazwane "Premią z okazji KEN" w kwocie 14.952,42 zł oraz "Premią Świąteczną" w kwocie 8.442,07zł;

2) premia wypłacona nauczycielowi o inicjałach P.D. obecnemu w pracy (w 2017 r.) dwanaście dni, tj. w styczniu 5 dni oraz lutym 7 dni, w wysokości 2.810,00 zł;

3) premia wypłacona nauczycielowi o inicjałach B. S., nieobecnemu w pracy w listopadzie 2017 r. (przebywającemu na urlopie z powodu zakończenia współpracy z Punktem Przedszkolnym), w kwocie 432,00 zł;

4) premia wypłacona Dyrektorowi Punktu Przedszkolnego przyjętemu do pracy 4 października 2017 r., w kwocie 861,00 zł.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 5, ust. 6 pkt 1 u.f.p. oraz treść art. 90 ust. 3d i art. 5 ust. 7 u.s.o., a następnie stwierdził, że skarżąca z dotacji uzyskanej w 2017 r. finansowała zadania Organu prowadzącego przedszkole, pozostające poza zakresem art. 90 ust. 3d u.s.o. Kolegium stwierdziło, że wypłacone premie, również w kontekście ich jednoznacznej nazwy "Premia KEN", "Premia świąteczna", nie służyły realizacji celów dotacji. Po pierwsze, w ocenie organu odwoławczego, premie miały charakter motywujący (na co wyraźnie wskazała skarżąca w odwołaniu), a przez to beneficjentem dotacji,

z której pokryto premie stał się nauczyciel, a nie dziecko. Po drugie służyły one podniesieniu wynagrodzeń nauczycieli. Wobec tego wypłata dodatkowych premii nie była związana z kształceniem, wychowaniem i opieką w tym profilaktyką społeczną. Ponadto Kolegium stwierdziło, co wynika z art. 90 ust. 3 d pkt 1 lit b) u.s.o., że dotacja przeznaczona jest na pokrycie bieżących wydatków szkół, przedszkoli (...), związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 u.s.o. Organ odwoławczy zaznaczył również, że skarżąca w odwołaniu wskazała, że z uwagi na rotację dzieci "jako bufor bezpieczeństwa finansowego" przyjęła założenie polityki płacowej opierające się na premiach uznaniowych uzależnionych od kondycji finansowej placówki, cyt. "zatrudnieni pracownicy są tego świadomi". W ocenie Kolegium, taka polityka finansowa Organu prowadzącego spowodowała w 2017 r., kumulację kwoty pozostałej w dyspozycji na koniec 2017 r. i potrzebę jej rozdysponowania w postaci premii wypłaconej podwójnie w październiku 2017 r. jak też podwójnie w grudniu 2017 r., i nie służyła realizacji celu z art. 90 ust. 3d u.s.o.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca złożyła skargę do tutejszego Sądu. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) art. 7, 77 § 1, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 poz. 2096, zwanej dalej: "k.p.a."), poprzez czynienie dowolnych ustaleń nieznajdujących oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, a w szczególności ustalenie, że zakwestionowane kwoty premii nie stanowiły wydatków bieżących związanych z realizacją zadań Punktu Przedszkolnego w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadnia wniosek przeciwny, w szczególności:

a) wypłata premii opierała się na wcześniej przewidzianej podstawie prawnej (vide: zarządzenie Organu prowadzącego z dnia 5 stycznia 2016 r. w sprawie określenia zasad przyznawania i wypłacania premii uznaniowych pracownikom Organu prowadzącego);

b) wypłata premii została przez Organ prowadzący uzasadniona okolicznościami bezpośrednio związanymi z realizacją zadań w zakresie kształcenia, wychowania

i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej (vide: zarządzenia

o przyznaniu premii z pisemnymi uzasadnieniami przyznania premii), przy czym zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do ustalenia, że okoliczności te nie zaistniały;

c) zakwestionowane premie zostały rzeczywiście wypłacone (vide: lista płac, przelewy wypłat), a zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, by łącznie z wynagrodzeniem zasadniczym wykraczały poza stawki rynkowe;

2) art. 8 § 1 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, w szczególności poprzez arbitralne, bez oparcia na dowodach i bez uwzględnienia specyfiki uwarunkowań działalności Punktu Przedszkolnego, zanegowanie prawdziwości uzasadnienia Organu prowadzącego w zakresie przyznania premii uznaniowych pracownikom Punktu Przedszkolnego;

3) art. 10 § 1 k.p.a., poprzez pozbawienie strony prawa czynnego udziału

w postępowaniu wskutek braku zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego

w sprawie i możliwości zapoznania się z nim oraz zajęcia stanowiska, złożenia nowych wniosków i dowodów przed wydaniem decyzji;

4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji

w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa, co uzasadniało jej uchylenie i umorzenie postępowania pierwszej instancji;

5) art. 90 ust. 3d u.s.o. w zw. z art. 97 ww. ustawy z dnia 27 października 2017 r.

o finansowaniu zadań oświatowych, wskutek:

a) zanegowania wydatków na premie wypłacone poszczególnym pracownikom Punktu Przedszkolnego w sytuacji, gdy wydatki tego rodzaju zostały przewidziane

w polityce płacowej placówki oświatowej i stanowiły jej wydatek bieżący przeznaczony na realizację zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej;

b) uznania, że wydatki na wynagrodzenie dyrektora placówki oświatowej nie stanowią bieżących wydatków związanych realizacją zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu uzasadnia wniosek przeciwny;

6) art. 5 ust. 7 u.s.o. w zw. z art. 2 u.s.o., wskutek uznania, że sfera zadań Organu prowadzącego placówkę niepubliczną oraz zadań placówki, która jako prowadzona przez osobę fizyczną nie jest podmiotem prawa, stanowią całkowicie rozłączne kategorie prawne, a w konsekwencji zadania wskazane w art. 5 ust. 7 u.s.o. nie dotyczą placówki, a przez to nie podlegają finansowaniu z dotacji podmiotowej przysługującej tej placówce; art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 44 ust. 3 u.f.p., poprzez orzeczenie o zwrocie środków części dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w sytuacji, gdy środki te zostały wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów i optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.

Mając powyższe na względzie, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2019 r. oraz o zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko

w sprawie i wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w skrócie "p.u.s.a."), sąd administracyjny przeprowadza kontrolę pod względem zgodności z prawem aktów wydawanych przez organy administracji publicznej. Z przepisu art. 1 p.u.s.a. wynika, że sądowoadministracyjna kontrola administracji publicznej zawsze powinna uwzględniać trzy aspekty, a mianowicie: 1) ocenę zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym; b) ocenę dochowania wymaganej procedury; c) ocenę respektowania reguł kompetencji. Kontrola ta polega więc na wszechstronnym zbadaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, a sąd powinien poddać szczególnie gruntownej ocenie i analizie te wszystkie aspekty sprawy, w odniesieniu do których istnieją wątpliwości, a ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń strony. Należy również dodać, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.")).

Zgodnie z treścią art. 252 ust 1 pkt 1 i 2, ust. 3 dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust.3). Stosownie zaś do art. 252 ust. 5 i ust 6 pkt 1 u.f.p. zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego naliczane są począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. W myśl art. 90 ust 3d u.s.o. dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na:

a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego,

b)sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego;

2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących:

a) książki i inne zbiory biblioteczne,

b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach,

c) sprzęt sportowy i rekreacyjny,

d) meble,

e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania.

Stosownie zaś do art. 5 ust 7 u.s.o, Organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności: 1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym; 2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie; 3) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2016 r. poz. 1047), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki; 4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych; 5) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki. Z akt sprawy wynika, że Punkt Przedszkolny, został wpisany do ewidencji szkół i placówek niepublicznych Miasta B. pod poz. 266, zgodnie z zaświadczeniem z dnia [...] września 2011 r. nr [...], wydanym z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Dyrektora Departamentu Edukacji. Skarżąca otrzymała w 2017 r. z budżetu Miasta B. dotację na prowadzenie Niepublicznego Terapeutycznego Punktu Przedszkolnego "U.", w wysokości łącznej 736.136,54 zł. Organ prowadzący Punkt Przedszkolny, w złożonym do Departamentu Edukacji Urzędu Miejskiego w B. (zgodnie z obowiązującą uchwałą Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]), rozliczeniu dotacji z dnia [...] stycznia 2018 r. wykazał, iż dotacja została wykorzystana na: wynagrodzenia nauczycieli brutto - 469.581,90 zł, wynagrodzenie pozostałych pracowników brutto - 65.295,63 zł, składki ZUS i FP od pracodawcy - 74.071,73 zł, odpisy na fundusz świadczeń socjalnych - 0,00 zł, zakup pomocy dydaktycznych i książek - 7.305,92 zł, zakup materiałów i wyposażenia - 11.222,10 zł, wydatki remontowe - 13.637,87 zł, opłaty za wynajem pomieszczeń - 71.452,00 zł, opłaty za media (energia elektryczna, cieplna, gaz, woda itp.) - 12.183,29 zł, usługi telekomunikacyjne - 0,00 zł, pozostałe wydatki: środki czystości - 1.767,62 zł, badania lekarskie pracowników - 656,00 zł, regeneracja tonerów - 2.651,42 zł, wysyłka, usługi transportowe - 516,00 zł, wykonanie pieczątki - 89,69 zł, dofinasowanie szkoleń pracowników - 1.850,00 zł, spektakle edukacyjne - 1.000, 00 zł, bilety MPK - 113,00 zł, prowadzenie dokumentacji BHP - 300 zł, znaczki pocztowe - 39,00 zł, szkolenie psychologa "Trudne zachowanie dzieci" - 300,00 zł, przegląd kotła, kontrola kominiarska - 359,90 zł, usługa serwisowa laptopów edukacyjnych - 772,99 zł, prowizje i opłaty bankowe - 604,48 zł, edukacyjna zabawa dla dzieci - 330,00 zł. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że suma wydatków opłaconych z dotacji wykazana w rozliczeniu wyniosła 736.136,54 zł, tj. 100% otrzymanej dotacji. Najwyższy udział w wydatkach ogółem stanowiło wynagrodzenie nauczycieli brutto - 64%. Udział pozostałych wydatków, w wydatkach ogółem wyniósł: składki ZUS i FP od pracodawcy - 10%, opłaty za wynajem pomieszczeń - 10%, wynagrodzenie pozostałych pracowników brutto - 9%, opłaty za media - 2%, wydatki remontowe - 2%, zakup materiałów i wyposażenia -1%, zakup pomocy dydaktycznych i książek -1 % i pozostałe wydatki -1 %. W trakcie audytu przeprowadzonego w Punkcie Przedszkolnym przez IAS, dotyczącego prawidłowości wydatkowanej przez placówkę na rok 2017 dotacji stwierdzono, że w jej rozliczeniu ujęto wydatek niecelowy i niezasadny w części dotyczącej wypłacenia premii uznaniowej pracownikom (nauczycielom) w 2017 r. Powyższe było powodem wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie i w konsekwencji wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2019 r. znak: [...], określającej Skarżącej przypadającą do zwrotu dotację w kwocie 33.051,65 zł wraz z odsetkami, jako wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Organ l instancji wydając powyższe rozstrzygnięcie podzielił w pełnym zakresie stanowisko IAS, co wynika zarówno z omawianej decyzji administracyjnej jak też z pisma z dnia [...] sierpnia 2019 r. Prezydenta Miasta B., skierowanego do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. Organ prowadzący w ramach dotacji za 2017 r. rozliczył wydatki na miesięczne premie uznaniowe w kwocie 95.534,49 zł. Premie uznaniowe wypłacone w 2017 r. stanowiły 26% wynagrodzenia podstawowego. Z analizy przedłożonych akt administracyjnych oraz dokumentów urzędowych w nich zawartych (audyt i sprawozdanie IAS) wynika, że w 2017 r. na podstawie umowy o pracę w Punkcie Przedszkolnym było zatrudnionych 9 nauczycieli, w tym jeden nauczyciel na zastępstwo od 1 maja 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. i jeden nauczyciel do 22 listopada 2017 r. Premie uznaniowe wypłacone za wszystkie miesiące 2017 r., płatne razem z wynagrodzeniem, były przyznawane na podstawie dokumentu sporządzanego w każdym miesiącu - zwanego "Zarządzeniem Właściciela - Organu prowadzącego" - dalej jako "zarządzenie właściciela". W zarządzeniach właściciela znajdują się wykazy nauczycieli, którym w każdym miesiącu przyznano premie z określeniem ich wysokości. Każde zarządzenie właściciela opatrzone jest także pieczątką o treści "Wydatek poniesiony z otrzymanej dotacji". Z zestawienia zawartego w decyzji wynika, że poza miesięcznymi premiami uznaniowymi wypłacono też dwie premie dodatkowe, zakwestionowane przez organ l instancji, tj.: -w październiku 2017 r.: na podstawie Zarządzenia Organu prowadzącego, w sprawie przyznania pracowniom premii uznaniowych z okazji Dnia Nauczyciela w kwocie 14.925,42 zł. Listę płac określono jako "Premia z okazji KEN". Omawiana premia została również przyznana nauczycielowi o inicjałach P.D. przebywającemu na urlopie macierzyńskim oraz Dyrektorowi, który rozpoczął pracę [...] października 2017 r. - w grudniu 2017 r: na podstawie Zarządzenia Organu prowadzącego, w sprawie przyznania pracownikom premii uznaniowych świątecznych w kwocie 8.442,07zł. Listę płac określono jako "Premia świąteczna". Lista płac sporządzona była [...] grudnia 2017 r., natomiast Zarządzenia Organu prowadzącego wydano [...] grudnia 2019 r. Kluczowe dla oceny, czy powyższe premie zostały wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem, jest brzmienie art. 90 ust 3d ustawy, który nie tylko przewidział zakaz wykorzystania dotacji na wydatki inne niż bieżące, ale dodatkowo zezwolił na finansowanie z dotacji tylko takich wydatków bieżących, które związane są z realizacją zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Analizując powyższe skład orzekający zwraca uwagę, że co prawda w zarządzeniu Organu prowadzącego nie przewidziano możliwości przyznawania premii z okazji KEN oraz premii świątecznej, to jednak powyższe nie stanowiło samoistnego powodu do uznania dotacji przeznaczonej na przyznanie powyższych premii, jako wykorzystanej niezgodnej z przeznaczeniem. Z zakresu obowiązków nauczyciela zatrudnionego w Niepublicznym Terapeutycznym Punkcie Przedszkolnym "U." w B. - dalej jako "zakres obowiązków" wynika, że nauczyciel planuje zajęcia, dobiera formę pracy oraz środki dydaktyczne w oparciu o samodzielne przygotowane scenariusze oraz współdziała z rodzicami np.: poprzez przekazywanie informacji na bieżąco oraz podczas zebrań z rodzicami ( pkt 6 i 22 zakresu obowiązków). Premię uznaniową we wrześniu, co wynika z jej uzasadnienia, wypłacono między innymi za sporządzanie ww. scenariuszy i cyt. "częste spotkania z rodzicami celem przeprowadzania szczegółowych wywiadów na temat dzieci.". Należy wskazać, że do przedszkola przyjęto dwójkę nowych dzieci. Ponadto Premia KEN pokrywa się z zakresem obowiązków wyszczególnionych w pkt 4 i pkt 8 z którego wynika, że nauczyciel opracowuje plan pracy w oparciu o podstawę programową zawartą w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej, z uwzględnieniem potrzeb i ograniczeń podopiecznych, jak też opracowuje indywidualny program Edukacyjne - Terapeutyczny. Uzasadnienie Premii świątecznej pokrywa się w znacznym zakresie z uzasadnieniem Premii z okazji KEN oraz z uzasadnieniem premii wypłaconej za wrzesień. Zaangażowanie w okres adaptacyjny nowo przyjętych dzieci (uzasadnienie premii wrzesień), wzmożona praca z dziećmi, na skutek przyjęcia nowych dzieci we wrześniu oraz wymagającym okresem adaptacyjnym dzieci (premia KEN), wzmożona praca z dziećmi, na skutek przyjęcia nowych dzieci we wrześniu oraz wymagającym okresem adaptacyjnym dzieci (Premia świąteczna). Z akt sprawy wynika, że w czwartym kwartale roku Organ prowadzący premiował pracowników za czynności wykonywane w ramach zakresu ich obowiązków. Skarżąca w sporządzonym przez siebie odwołaniu wskazała, że powyższe premie miały motywować nauczycieli do pracy z dziećmi. Ponadto wielokrotnie zarzuciła w pismach kierowanych do IAS, jak też organu l instancji i Kolegium, że nie dokonano analizy wynagrodzeń nauczycieli zatrudnionych w Punkcie Przedszkolnym pod kątem ich wysokości "z premiami i bez premii". Dokonując oceny powyższych twierdzeń strony oraz biorąc pod uwagę powielające się uzasadnienia przyznawanych premii uznaniowych, Sąd stanął na stanowisku, że wypłacone premie, również w kontekście ich jednoznacznej nazwy "Premia KEN", "Premia świąteczna", nie służyły realizacji celów dotacji. Po pierwsze premie miały charakter motywujący (na co wyraźnie wskazuje sama skarżąca), a przez to beneficjentem dotacji, z której pokryto premie stał się nauczyciel, a nie dziecko. Po drugie służyły one podniesieniu wynagrodzeń nauczycieli. Wobec tego wypłata dodatkowych premii nie była związana z kształceniem, wychowaniem i opieką w tym profilaktyką społeczną. Ponadto, co wynika z art. 90 ust 3d pkt 1 lit b), dotacja przeznaczona jest na pokrycie bieżących wydatków szkół, przedszkoli (...), związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust 7. Zatem taka polityka finansowa Organu prowadzącego spowodowała w roku 2017 r., kumulację kwoty pozostałej w dyspozycji na koniec 2017 roku i potrzebę jej rozdysponowania w postaci premii wypłaconej podwójnie w październiku 2017 r. jak też podwójnie w grudniu 2017 r, i nie służyła realizacji celu z art. 90 ust 3d ustawy.

Nieuprawnione są także zarzuty ukierunkowane na wykazanie naruszenia art. 44 ust 3 u.f.p., w zw. z art. 252 ust 1 pkt. 1 u.f.p. Zdaniem Skarżącej powodem przedstawienia przez organ l instancji zarzutu nieprzestrzegania ww. przepisu, w odniesieniu do poniesionych przez Organ prowadzący zakwestionowanych wydatków (niecelowych i nieoszczędnych), był m.in. brak analizy wysokości wynagrodzeń nauczycieli w 2017 r. (str. 7 odwołania). Sąd chciałoby zauważyć, że analizowanie zasadności podwyższania wynagrodzeń nauczycieli w kontekście art. 90 ust 3d u.s.o. jest niezasadne. Organ prowadzący ma oczywiście prawo do podnoszenia wynagrodzeń swoich pracowników jeśli uznaje je za niskie, nie powinno się to jednak odbywać kosztem dotacji oświatowej, przeznaczonej na cele wskazane w art. 90 ust. 3d u.s.o.. Organ prowadzący twierdzi, że czesne otrzymywane od rodziców dzieci wynosi 350 zł miesięcznie, a to "kropla w morzu potrzeb" (vide akta, pismo z dnia 20 maja 2019 r., s. 6). W tym miejscu wypada podkreślić, że - zgodnie z art. 13 ust 2 u.s.o. - nauka w przedszkolach publicznych jest bezpłatna, z czego a'contrario wynika, że w przedszkolach niepublicznych można pobierać opłatę za naukę i wychowanie dzieci. Skoro Organ prowadzący Punkt Przedszkolny ustala czesne na omawianym poziomie wiedząc, że potrzeby znacznie przewyższają otrzymywane środki, to ma świadomość konsekwencji przekładających się również na wynagrodzenia jego pracowników. W tym kontekście nie powinien domagać się analizy wynagrodzeń nauczycieli "bez premii i z premiami". Trudno założyć, że wszelkie wydatki placówki niepublicznej mają być pokrywane z budżetu państwa, w formie dotacji. Realizacja takiego postulatu oznaczałaby w rzeczywistości, iż państwo ma obowiązek zapewnić bezpłatną naukę w przedszkolach nie tylko w sektorze publicznym, lecz także finansować w całości oświatową działalność gospodarczą sektora niepublicznego. Podstawowe znaczenie dla publicznej gospodarki finansowej mają zasady celowego, racjonalnego i oszczędnego wydatkowania środków publicznych. Pod pojęciem celowości dokonywania wydatków należy rozumieć zapewnienie zgodności działań jednostki w zakresie dokonywania wydatków z jej celami statutowymi, optymalizację zastosowanych metod i środków, ich adekwatności dla osiągnięcia założonych celów oraz przyjętych kryteriów oceny realizacji celów i zadań. Jest to wybór przez dysponenta środków publicznych takiego sposobu finansowania zadań, który prowadzi do najbardziej efektywnego gospodarowania środkami publicznymi.

Kolejną kwestią wymagającą uwagi jest wypłata wynagrodzeń pracownikom wraz z premiami uznaniowymi w miesiącu lipcu 2017. W uzasadnieniu premii wskazano: cyt. "Zaangażowanie w sprawdzanie i analizowanie dokumentacji dydaktycznej punktu przedszkolnego. Dokonanie oceny przydatności pomocy dydaktycznych oraz sporządzenie listy i uczestnictwo w zakupach nowych pomocy dydaktycznych poprzez np. telefoniczne rozeznanie cenowe." Nie sposób nie zauważyć, iż treść uzasadnienia premii uznaniowej wypłaconej w lipcu 2017 r, jest identyczna z treścią uzasadnienia premii wypłaconej w miesiącu sierpniu 2017. Należy wskazać, że wszyscy pracownicy, z wyjątkiem nauczyciela o inicjałach P.D. (urlop wychowawczy), przebywali na urlopach wypoczynkowych, tj. kiedy Punkt Przedszkolny był nieczynny. Urlopy trwały do 21 lipca 2017 r., a w pozostałym okresie (przez 5 dni roboczych) listy obecności były podpisywane. Kwota wypłaconej premii uznaniowej w tym miesiącu wynosiła 6.171,00 zł. Organ l instancji przychylając się do stanowiska audytującego, wyrażonego w odpowiedzi na zarzuty Skarżącej do audytu, uznał złożone przez Organ prowadzący wyjaśnienia za wystarczające do przyjęcia, że pracownicy wykonywali czynności, które miały pośredni wpływ na kształcenie, wychowanie i opiekę nad dziećmi. Zdaniem organu l instancji kwota 6.171,00 zł, została wydana zgodnie z przeznaczeniem. Zasadnie Kolegium, mając na uwadze, że wynik oczekiwanej analizy nie mógłby wpłynąć na zmniejszenie kwoty przewidzianej do zwrotu (ponieważ wypłat tych premii nie kwestionowano) oraz kierując się treścią art. 139 Kpa (negatywna dla Skarżącej ocena nie mogłaby prowadzić do zwiększenia kwoty dotacji do zwrotu, bo byłoby to pogorszenie sytuacji podmiotu, który wniósł odwołanie) odstąpiło od analizy powyższego wydatku. Nie sposób też, po przeanalizowaniu list obecności pracowników Punktu Przedszkolnego, nie podzielić stanowiska organu w kwestii wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, w związku z dokonaniem wypłat premii nauczycielom nieobecnym w pracy: nauczyciel o inicjałach P.D. w całym 2017 r. był obecny w pracy tylko przez 12 dni, w tym w styczniu 5 dni i w lutym 7 dni. Od miesiąca marca do grudnia 2017 r. przebywał w kolejności na: urlopie, zwolnieniu lekarskim, urlopie macierzyńskim i urlopie rodzicielskim. Kwota wypłaconej premii uznaniowej za poszczególne miesiące wynosiła: III - 719,00 zł, IV 934,00 zł, V-1.157,00 zł. Łączna kwota wypłaconej premii wynosiła 2.810,00 zł. Ponadto w maju przyznano nauczycielowi o inicjałach P.D. kwotę 1.149 zł, a wypłacono 1.157,00 zł, nie ma to jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ skład orzekający stoi na stanowisku, że Organ prowadzący wydatkował fundusze z dotacji na premie wypłacone pracownikowi P.D. w 2017 r., niezgodnie z przeznaczeniem wynikającym z art. 90 ust 3d ustawy tj. na kształcenie, wychowanie i opiekę w tym profilaktykę społeczną. Co więcej z Zarządzenia Organu prowadzącego z dnia [...] stycznia 2016 r. wynika, że premia "jest elementem wynagrodzenia za pracę". W omawianym wypadku w 2017 r. poza 12 dniami roboczymi (za które wypłacono pracownikowi P.D. premie w styczniu 2017 i lutym 2017 w kwocie łącznej 791 zł), Pani o inicjałach P.D. nie świadczyła pracy, ani też nie realizowała obowiązków wynikających z art. 90 ust 3d ustawy. Nauczyciel o inicjałach B.S. zatrudniony do [...] listopada 2017 r. był nieobecny w pracy przez cały listopad - przebywał na urlopie w związku z zakończeniem współpracy z Punktem Przedszkolnym. Zatem, wypłaconej premii uznaniowej w wysokości 432,00 zł, nie można zakwalifikować do rozliczenia dotacji jako wydatku dotyczącego realizacji zadań Punktu Przedszkolnego w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej (art. 90 ust 3d ustawy). Pracownik o inicjałach B.S., co wynika z zestawienia, był premiowany w każdym miesiącu roku 2017 r. W Zarządzeniu dot. przyznania i uzasadnieniu premii w listopadzie, Skarżąca podała "uczestnictwo w szkoleniach celem poszerzenia wiedzy z zakresu pracy z dziećmi z orzeczonym autyzmem.", natomiast w odwołaniu opisała inną podstawę przyznania premii uznaniowej, tj. "Pani B. S. kończyła z nami współpracę i przyznania jej premia uznaniowa wraz z wynagrodzeniem za pracę była premią za całokształt dotychczasowej współpracy". W związku z powyższym stwierdzić należy, że nie była wypłacona w związku z pokryciem wydatków bieżących związanych z kształceniem, wychowaniem i opieką w tym kształceniem specjalnym, czy profilaktyką społeczną (bowiem te pokrywała comiesięcznie wypłacana premia uznaniowa), i w konsekwencji jest to wydatek niezgodny z dyspozycją art. 90 ust 3 d ustawy. W tym miejscu należy podkreślić, że sama Skarżąca w piśmie z dnia 5 września 2019 r. wskazała, że cyt.: "w przypadku ww. pracowników uznaje za niefortunne wypłacenie premii uznaniowych". Tym samym (przed zmianą stanowiska w omawianej sprawie) przyznała, że ww. kwoty wydano niezgodnie z przeznaczeniem. Niewątpliwie dotacja oświatowa nie powinna być też przeznaczona na wypłatę premii w kwocie 861,00 zł, Dyrektorowi Punktu Przedszkolnego o inicjałach A.D., przyjętemu do pracy 4 października 2017 r., w kontekście przedstawionych powodów jej przyznania. Z § 2 pkt 2 Zarządzenia Organu prowadzącego wynika, że cyt. "wysokość premii uznaniowej ustala Organ prowadzący, w formie wydanego zarządzenia w sprawie przyznania premii uznaniowych". Do wydania omawianego aktu regulującego przyznanie premii nie doszło. Nie było to jednak samoistnym powodem negatywnej oceny przesłanek jej przyznania, w kontekście art. 90 ust 3d ustawy. Organ prowadzący w pismach kierowanych do audytujących, jak też do organu l instancji wskazuje, że cyt.: "wynagrodzenie Dyrektora naszego punktu przedszkolnego wynosiło 3.206 zł brutto. Można powiedzieć, że bez premii uznaniowej było karygodne zwłaszcza, że dopuszczalne maksymalne wynagrodzenie dyrektora placówki niepublicznej na dzień dzisiejszy może wynosić ok. 8400 zł". Z wypowiedzi Organu prowadzącego wynika, że przyznaną premią próbowano zrekompensować pracownikowi zatrudnionemu na stanowisku Dyrektora Punktu Przedszkolnego niskie wynagrodzenie zasadnicze. Ponadto, skład orzekający stoi na stanowisku, iż ww. zajęcia pracownika o inicjałach A.D. nie mogą być uznane za związane z kształceniem, wychowaniem i opieką w tym kształceniem specjalnym, czy profilaktyką społeczną. W związku z powyższym jest to wydatek niezgodny z dyspozycją art. 90 ust 3d ustawy. Ponadto z informacji Organu prowadzącego z dnia 5 maja 2019 r. wynika, że pracownik o inicjałach A.D., po objęciu stanowiska "poświęcił dużo swojego czasu" na uporządkowanie dokumentów i usprawnienie pracy placówki. Zdaniem Sądu wykonywanie powyższych czynności służyło realizacji zadań Organu prowadzącego, związanych z administrowaniem placówką. Ponoszenie takich wydatków służy zadaniom administracyjno - organizacyjnym placówki, a nie przedszkolakom. Marginalnie wskazać wypada, ze z uzasadnienia przyznania premii w październiku płyną zupełnie inne wnioski tj., że została ona udzielona w związku z zaangażowaniem w zorganizowanie wycieczki dzieci do centrum zabaw "Psotnik" i zaangażowaniem się wraz z dziećmi w pomoc bezdomnym psom, organizując zbiórkę żywności". Rola dotacji udzielanej z budżetu samorządu lokalnego, nie polega na subsydiowaniu dopłat do wynagrodzeń nauczycieli Punktu Przedszkolnego, czy też premiowaniu ich za czas w którym nie pracują z dziećmi. Dotację oświatową można wydatkować na cele ściśle związane z procesem kształcenia wychowanków przedszkola, a zakwestionowane wydatki tych celów nie realizują. Reasumując powyższe ustalenia Punkt Przedszkolny wykorzystał niezgodnie z przeznaczeniem i rozliczył ze środków dotacji za rok 2017 wydatek na premie uznaniowe nauczycieli, w kwocie 27.470,49 zł. Z uwagi na niezakwalifikowanie do rozliczenia dotacji powyższych wydatków, do rozliczenia z dotacji nie kwalifikują się również opłacone od ww. wydatków kwoty składki ZUS od pracodawcy w wysokości 5.581,16 zł. Sąd , mając na uwadze m.in. orzeczenie (wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 października 2017 r. o sygn. l SA/Lu 522/17, dotyczący zwrotu dotacji udzielonej przedszkolu niepublicznemu), wyraża pogląd " że premie wypłacone pracownikom przedszkola z końcem (...) r. na poziomie łącznie (...) zł nie mogły być finansowane z dotacji oświatowej. Przede wszystkim na potrzeby rozliczenia dotacji trzeba pamiętać, że wynagrodzenia dla pracowników i wypłacana im premia nie są tożsamymi należnościami. Ponadto, co istotne w okolicznościach analizowanej sprawy, stowarzyszenie nie wyjaśniło konkretnie jak kalkulowało wypłacane premie poszczególnym pracownikom, w związku z jakimi okolicznościami. Tymczasem dotacja nie może być traktowana na takich samych zasadach jak wypracowany zysk, czy gratyfikacje za realizację określonych zadań. Jak to zostało wyjaśnione wyżej, omawiana dotacja ma służyć realizacji zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Wypłacane premie tego celu nie realizowały. Natomiast w istocie stanowiły przysporzenie majątkowe dla pracowników, bez wykazanego uzasadnienia, nawiązującego do wykonywania obowiązków pracownika. Co do zasady, należy zgodzić się ze stowarzyszeniem, że organ nie jest uprawniony ingerować w decyzje pracodawcy, a więc pracodawca niewątpliwie mógł premiować pracowników przedszkola, tyle tylko, że nie kosztem dotacji uzyskanej na zupełnie inne cele.". Wydając orzeczenie w ww. sprawie (dotacja 2011 r.) podzielono zapatrywanie prawne, jakie zostało przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. II GSK 2197/14 a więc, że nowelizacji art. 90 ust. 3d w powiązaniu z art. 5 ust. 7 u.s.o. z dniem 1 stycznia 2014 r. należy przypisać charakter doprecyzowujący, co wynika z uzasadnienia projektu tej nowelizacji. Stanowisko tej treści jest jak najbardziej aktualne w odniesieniu do kolejnej nowelizacji tych unormowań, z końcem marca 2015 r. Zatem można było dokonać subsumpcji powyższego wyroku do stanu faktycznego omawianej sprawy, w kontekście analizy przywołanych przez Stronę argumentów. Odnosząc się natomiast końcowo do wykazanych w aktach nieprawidłowości w dokumentacji prowadzonej placówki, w tym dokumentacji finansowo-księgowej, szczegółowo opisanych przez IAS i organ l instancji, które zdaniem strony mogą "ewentualnie dotyczyć technicznego usprawnienia obowiązującej polityki placowej", należy bardzo wyraźnie zaakcentować, że: na mocy uchwały Rady Miasta B. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] zobowiązano otrzymujących dotację do dołożenia należytej staranności w prowadzeniu dokumentacji finansowo-księgowej, w sposób umożliwiający jednoznaczne określenie wykorzystania dotacji zgodnie z art. 90 ust 3d ustawy. Należy pamiętać, że środki z dotacji są środkami publicznymi, podlegającymi szczególnym rygorom dotyczącym transparentności ich wydatkowania i sumienności w ich opisywaniu i gromadzeniu. Tym powinnościom, co wynika z akt sprawy, Organ prowadzący uchybił wskazując przy tym, że nowo powołany Dyrektor "poświęcił dużo swojego czasu" na uporządkowanie dokumentów i usprawnienie pracy placówki. Należy pamiętać, że rzetelnie prowadzona ewidencja stanowi dowód w aspekcie oceny wydatku w odniesieniu do art. 90 ust 3d ustawy, a prowadzenie dokumentacji (w tym utrzymywanie w niej porządku), opisywanie zdarzeń gospodarczych, jak też szczegółowych uzasadnień podjętych decyzji, należy do niekwestionowanych i podstawowych zadań Organu prowadzącego (art. 90 ust 3d pkt 1 lit b.).

Reasumując należy stwierdzić, że zarzuty zawarte w skardze okazały się nieuzasadnione. Należy wskazać, że w sprawie zebrano kompletny i wyczerpujący materiał dowodowy (do czego również w największym stopniu przyczyniła się sama Skarżąca), co -wbrew zarzutom skargi - dawało podstawę do podjęcia przewidzianego prawem rozstrzygnięcia. Sam fakt, iż materiał dowodowy został przez organy obu instancji oceniony odmiennie niż oczekiwała tego strona skarżąca, nie świadczy o naruszeniu zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 8, 77 § 1 i 80 Kpa. W kwestii zarzutu naruszenia art. 10 § 1 Kpa wskazać wypada, że zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r., w postępowaniu prowadzonym przed organem l instancji Skarżąca została powiadomiona o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, z którego to prawa skorzystała dnia [...] września 2019 r. Na uwagę zasługuje również fakt, że strona brała czynny udział w postępowaniu zarówno przed zawiadomieniem o zebraniu materiału dowodowego w sprawie jak też po tym fakcie, czemu dała wielokrotnie wyraz składając do akt administracyjnych liczne pisma wyjaśniające. Na marginesie wskazać wypada, że o każdym zgromadzonym dokumencie w sprawie Skarżąca albo miała wiedzę, gdyż został do niej skierowany i skutecznie doręczony, albo sama go złożyła. Zatem zarzut dotyczący braku zapoznania z materiałem dowodowym (którego nota bene nie gromadził organ odwoławczy) należy uznać za nieuzasadniony. Warto również wskazać, że podlegające zwrotowi dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem powinny podlegać szczególnej ochronie (podobnie jak pomoc publiczna udzielona niezgodnie z prawem). W przeciwieństwie do zaległości podatkowych, które do czasu ich wyegzekwowania nie stanowią rzeczywistej szkody (lecz tylko utraconą spodziewaną korzyść), zaległości z tytułu niezwróconych dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem stanowią rzeczywistą szkodę, jako że beneficjent realnie pozbawia budżet środków pieniężnych uzyskanych od podatników. Organy administracji powinny mieć więc zapewnioną realną możliwość stwierdzenia nieprawidłowości w gospodarowaniu wypłaconymi środkami publicznymi, a następnie realną możliwość orzekania o konieczności zwrotu środków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd postanowił jak w sentencji.