Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 2 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Geodety Kraju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 327/24 w sprawie ze skargi D. C. na bezczynność Głównego Geodety Kraju w przedmiocie rozpatrzenia punktu 2 i 3 wniosku z dnia 8 maja 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 16 października 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 327/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi D. C. (dalej: "skarżący") na bezczynność Głównego Geodety Kraju (dalej: "organ") w przedmiocie rozpatrzenia punktu 2 i 3 wniosku z 8 maja 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w powyższym zakresie (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) i zasądził zwrot kosztów (pkt 3).

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu 8 maja 2024 r. skarżący zwrócił się do organu o udzielenie informacji, żądając w punkcie 2 wniosku udostępnienia mu dokumentów z wyników audytu dla etapu I (tj. audyt bezpieczeństwa informacji oraz audyt technologiczny), a w pkt 3 wniosku udostępnienia wyników audytu dla etapu II (tj. audyt kodu źródłowego oraz ocena bezpieczeństwa aplikacji serwerów integracji).

Z uwagi na nieudzielenie informacji w powyższym zakresie, pismem z 24 maja 2024 r. skarżący skierował skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu w zakresie pkt 2 i 3 wniosku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę. Sąd pierwszej instancji w oparciu o art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") uznał, że informacja żądana w pkt 2 i 3 wniosku z dnia 8 maja 2024 r. wniosku jest informacją publiczną.

Skład orzekający wskazał, że dokument w postaci audytu nie jest wprawdzie dokumentem urzędowym, jest jednak dokumentem oficjalnym funkcjonującym samodzielnie, posiadając cechy obiektywizmu, niezależności oraz bezstronności, dlatego też audyt jest dokumentem, który winien być skarżącemu udostępniony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro dokument w postaci audytu stanowi informację publiczną to wniosek o jej udostępnienie powinien zostać rozpoznany zgodnie z unormowaniami u.d.i.p.

Sąd stwierdził, iż skoro art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p. zawiera sformułowanie, że informacją publiczną jest dokumentacja przebiegu i efektów kontroli, to tym samym prawidłowo skarżący zarzuca bezczynność wobec uznania przez organ, że posiadane przez niego wyniki audytu nie są informacją publiczną.

W ocenie WSA nie można przyjąć, aby lakoniczna odpowiedź na wniosek skarżącego, uwalniała organ od zarzutu pozostawania w bezczynności.

W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że kontrola sądowa w zakresie oceny bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej, nie może być iluzoryczna, a w związku z tym musi być prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. W przypadku nieudzielenia żądanych informacji ze wskazaniem, iż nie stanowią one informacji publicznej organ musi szczegółowo wskazać, z czego wywodzi swoje twierdzenia o takim charakterze informacji i w czym znajduje to uzasadnienie i oparcie. Dopiero powyższe, umożliwia sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek oceny, iż wnioskowane wyniki audytu nie stanowią informacji publicznej.

Zatem zdaniem Sądu pierwszej instancji organ powinien rozważyć czy i jakie konkretne informacje składające się na wnioskowane wyniki audytu stanowią informację publiczną w aspekcie brzmienia regulacji art. 6 u.d.i.p., a następnie przeanalizować czy informacje mające charakter informacji publicznej mogą być udzielone skarżącemu, czy też ewentualnie zachodzą przesłanki ograniczające dostęp do żądanych informacji publicznych ze względu na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych, czy też z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

prawa procesowego, polegające na nieuzasadnionym zastosowaniu w sprawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), tj. przyjęcie, że doszło do bezczynności organu i bezpodstawne uwzględnienie skargi;

prawa materialnego, tj.:

a) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że rezultat umowy o zamówienie publiczne stanowi informację publiczną a w konsekwencji błędne zastosowanie ww. przepis w sprawie;

b) art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że rezultat umowy o zamówienie publiczne stanowi informację publiczną w rozumieniu ww. przepisu a w konsekwencji błędne zastosowanie tego przepisu w sprawie;

c) art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie ww. przepisu w sprawie.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi; zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest niezasadna, a kwestionowany nią wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

W swoim uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji sformułował oceny prawne, których wnioski są niespójne. Z jednej strony jednoznacznie stwierdził, że wyniki audytu stanowią informację publiczną, a zatem pkt 2 i 3 wniosku dostępowego dotyczyły takiej informacji (s. 7 uzasadnienia), z drugiej zaś wywiódł, że lakoniczność odpowiedzi na wniosek dostępowy nie pozwala zweryfikować, czy żądana informacja jest informacją publiczną. Dalej WSA podał, że "organ powinien rozważyć czy i jakie konkretne informacje składające się na wnioskowane wyniki audytu stanowią informację publiczną w aspekcie brzmienia regulacji art. 6 u.d.i.p., a następnie przeanalizować czy informacje mające charakter informacji publicznej mogą być udzielone skarżącemu, czy też ewentualnie zachodzą przesłanki ograniczające dostęp do żądanych informacji publicznych ze względu na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych, czy też z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy" (s. 7-8 uzasadnienia).

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z ostatnim stanowiskiem WSA. Wyjściowo trzeba podać, że to adresat wniosku dostępowego powinien ocenić, czy wnioskowana informacja faktycznie taki przymiot posiada i w zależności od kierunku tej weryfikacji udzielić odpowiedzi na wniosek w odpowiedniej formie. Jeżeli wnioskowana informacja stanowi informację publiczną adresat wniosku udostępnia ją w formie czynności materialnotechnicznej, albo wydaje decyzję administracyjną o odmowie jej udostępnienia. Jeżeli natomiast adresat wniosku stwierdza, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej informuje pisemnie o swoim stanowisku wnioskodawcę. Sądowoadministracyjna weryfikacja stanowiska adresata wniosku dostępowego o braku podstaw do przypisania wnioskowanym informacjom przymiotu informacji publicznej następuje w ramach rozpoznania skargi na bezczynność. W ramach tego postępowania sąd administracyjny realizuje swoją ustrojową funkcję, którą jest kontrola zgodność z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta może przebiegać w dwóch formułach, w zależności od tego, w jaki sposób podmiot, wobec którego skierowano zarzut bezczynności zareagował na wniosek dostępowy. Jeżeli adresat wniosku w ogóle nie udzielił na niego odpowiedzi, sąd administracyjny kontroluje, czy wniosek faktycznie do niego dotarł i czy spełniał kryteria pozwalające go zakwalifikować, jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Pozytywne ustalenia w tym przedmiocie skutkują wydaniem przez sąd administracyjny wyroku zobowiązującego adresata wniosku do jego rozpoznania w zakreślonym terminie. W takim układzie sąd administracyjny nie rozstrzyga jednak, czy wnioskowana informacja stanowi informację publiczną. Sprawowana przez sąd administracyjny kontrola zgodności z prawem działania adresata wniosku dostępowego w ramach postępowania ze skargi na bezczynność może bowiem polegać wyłącznie na weryfikacji jego stanowiska odnośnie do tego, czy żądana informacja stanowi informację publiczną. Sąd administracyjny nie jest natomiast umocowany do zastępowania podmiotu rozpoznającego wniosek dostępowy w formułowaniu ocen dotyczących podstaw przypisania żądanym do udostępnienia informacjom przymiotu informacji publicznej. W takiej sytuacji sąd administracyjny wychodziłby poza właściwą dla niego ustrojowo funkcję kontrolną. Kontrola przyjętego przez adresata wniosku dostępowego stanowiska co do tego, czy wnioskowana informacja jest informacja publiczną jest również - co do zasady - wyłączona, gdy w skardze na bezczynność kwestionuje się wyłącznie zachowanie ustawowego terminu na udzielenie odpowiedzi na wniosek dostępowy, nie zaś samą treść tej odpowiedzi. W takim skonfigurowaniu sąd administracyjny ocenia jedynie, czy adresat wniosku zachował terminy określone w art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli bezczynności adresata wniosku dostępowania zmienia się jednak, gdy udziela na niego odpowiedzi pismem, w którym wyraża stanowisko, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, a zatem nie znajdują do niej zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rolą sądu administracyjnego jest wówczas skontrolować, czy stanowisko to jest zgodne z prawem, a więc czy faktycznie żądanych informacji nie da się sklasyfikować, jako informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Podstawy do przeprowadzenia przedmiotowej kontroli zajdą jednak wyłącznie wówczas, gdy adresat wniosku dostępowego w swoim stanowisku o braku podstaw przypisania żądanym informacjom przymiotu informacji publicznej wyjaśni i uzasadni przyjęte w tym przedmiocie oceny. Odpowiedź na wniosek dostępowy nie może ograniczać się wyłącznie do stwierdzenia, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej. Takie działanie należy traktować, jako równoznaczne z brakiem udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Kontrolując zgodność z prawem stanowiska podmiotu, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej wyrażającego ocenę, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej sąd administracyjny nie może tworzyć argumentów, które hipotetycznie mogły ją uzasadniać. To, że wniosek dostępowy nie zostaje załatwiony w formie decyzji administracyjnej z uwagi na odmowę przypisania żądanym informacjom przymiotu informacji publicznej nie oznacza, iż działanie jego adresata może przybrać treść i formę, która wymyka się spod kontroli sądu administracyjnego.

W sprawie nie ma sporu, że organ odpowiadając na wniosek dostępowy skarżącego z 8 maja 2024 r. pismem z 22 maja 2024 r. podał, iż "wnioskowane dokumenty nie stanowią informacji publicznej". Organ w ogóle nie wypowiedział się

w przedmiocie charakteru żądanych wyników audytów. W powołanym piśmie z 22 maja 2024 roku organ w jakikolwiek sposób nie uzasadnił zajętego stanowiska. Z tej perspektywy jako właściwe należy ocenić rozstrzygnięcie WSA, że organ pozostaje

w bezczynności. Obowiązkiem organu jest dokonanie oceny żądanych dokumentów

i w zależności od poczynionych ustaleń podjęcie działań w granicach zakreślonych przepisami u.d.i.p. - udostępnienie informacji, odmowa udostępnienia informacji, pisemne poinformowanie, że organ nie dysponuje wnioskowaną informacją albo że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej. Sąd a quo słusznie wyeksponował, że organ nie przeprowadził żadnej analizy wnioskowanych do udostępnienia dokumentów pod kątem tego, czy ich treść uzasadnia odmowę przypisania im przymiotu informacji publicznej. Należy raz jeszcze podkreślić, że odmowa przypisania wnioskowanym dokumentom przymiotu informacji publicznej wymaga szczegółowego wyjaśnienia, w szczególności w kontekście art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p., który potwierdza, że informacją publiczną stanowi dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski

i opinie podmiotów ją przeprowadzających.

Z wyłożonych względów nie było podstaw do uwzględnienia zarzutów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p., których naruszenia skarżący kasacyjnie upatrywał w wadliwym przypisaniu wnioskowanym informacjom waloru informacji publicznej. Na obecnym etapie postępowania, kwestia charakteru wnioskowanych informacji pozostaje nierozstrzygnięta i powinna zostać ustalona przez organ w procesie rozpoznania wniosku dostępowego. Eksponowana w skardze kasacyjnej kwestia dopuszczalności przypisania przymiotu informacji publicznej rezultatowi umowy o udzielenie zamówienia publicznego jest bez znaczenia. Artykuł 1 ust. 1 u.d.i.p., jako informację publiczną traktuje każdą informację o sprawach publicznych, a zatem w tym i taką, która jest inkorporowana w dokumentach stanowiących efekt realizacji umowy o udzielenie zamówienia publicznego. Przepisy aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. 2024 r. poz. 1320) nie zawierają żadnych unormowań dotyczących kwalifikacji jako informacji publicznej poszczególnych dokumentów przetargowych, czy też tych wytworzonych już jako efekt realizacji zamówienia publicznego. W tym zakresie obowiązują więc ogólnosystemowe rozwiązania wprowadzone przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest z założenia błędnie skonstruowany. Powołany przepis ma charakter wynikowy, reguluje wyłącznie procesową formę rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jego dyspozycja nie zawiera żadnych elementów, od ustalenia których zależy skuteczność takiej skargi. W tym stanie rzeczy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. może stanowić element konstrukcyjny zarzutu kasacyjnego jednie w razie związkowego powołania z innymi przepisami prawa, których naruszenie może być miarodajne przy weryfikacji bezczynności organu.

W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności zarzutów kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.