Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant: sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. W. i A. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1655/13 w sprawie ze skargi E. W. i A. F. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1655/13, oddalił skargę E. W. i A. F. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 3 grudnia 2012 r. skierowanym do Prezydenta m.st. Warszawy E. W. i A. Fe. zwrócili się o zwrot nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie, objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] Wojewoda Mazowiecki wyznaczył jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku Starostę Legionowskiego.

Starosta Legionowski decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr 34/6 i 41 z obrębu [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej "u.g.n."), poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Poprzednim właścicielem jest zaś osoba, którą pozbawiono własności nieruchomości wskutek jej wywłaszczenia albo przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na podstawie innych tytułów (art. 4 pkt 4 u.g.n.). Wyjaśniono przy tym, że pod pojęciem "inny tytuł" należy rozumieć przejęcie lub nabycie nieruchomości, które zostały wymienione w art. 216 u.g.n. Wskazano, że przepis art. 216 u.g.n. ma charakter wyjątkowy, na co wskazuje m.in. ciągłe rozbudowywanie tego przepisu o kolejne, precyzyjnie wskazywane podstawy odebrania nieruchomości jej byłym właścicielom. Jednocześnie przepis ten zawiera zamknięty katalog podstaw prawnych stanowiących podstawę zwrotu nieruchomości, która formalnie nie została wywłaszczona i nie jest możliwym dokonywanie wykładni rozszerzającej. Starosta Legionowski wskazał, że skoro w przepisie tym nie wymieniono dekretu warszawskiego, to nie jest możliwe – zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n. – odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących zwrotu nieruchomości. Zatem postępowanie o zwrot nieruchomości objętej działaniem tego dekretu nie znajduje podstawy prawnej w przepisach art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. i tym samym postępowanie jako bezprzedmiotowe należało na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyć.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli E. W. i A. F. Wskazali, że przedmiotowe działki są nieruchomościami wywłaszczonymi na podstawie dekretu warszawskiego, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 651/07. Zarzucili, że Starosta Legionowski selektywnie stosując art. 216 u.g.n. do wywłaszczeń dokonanych na podstawie dekretu warszawskiego wydał decyzję niezgodną z Konstytucją RP. Zdaniem skarżących pominięcie w art. 216 u.g.n. dekretu warszawskiego stoi w sprzeczności ze wskazanymi przez nich normami (w tym art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji), a także narusza art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (K 6/05, SK 9/08), Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego wskazali, że słuszne jest stanowisko o stosowaniu wykładni rozszerzającej wobec wszelkich przepisów pozwalających na zwrot wywłaszczonego mienia.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Legionowskiego z dnia [...] marca 2013 r.

Organ wskazał, że regulacja zawarta w art. 216 u.g.n. ma charakter wyczerpujący i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu na inne przypadki utraty własności. Wojewoda Mazowiecki podniósł, że w art. 216 u.g.n. brak jest wskazania dekretu warszawskiego, a to oznacza, iż nie ma w aktualnym porządku prawnym możliwości dokonania zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ugn – przejętej na rzecz Skarbu Państwa w trybie ww. dekretu. Wojewoda Mazowiecki zwrócił uwagę, że sprawy dotyczące tzw. gruntów warszawskich reguluje art. 214 u.g.n., który ma charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego i jest wyłączną podstawą ustanowienia użytkowania wieczystego oraz zwrotu budynków w przypadkach w nim przewidzianych. Tym samym sprawa o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu lub o odszkodowanie w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy jest odrębnym trybem postępowania administracyjnego, prowadzonym w oparciu o inne podstawy prawne, niż sprawa o zwrot nieruchomości wywłaszczonej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od decyzji Wojewody Mazowieckiego wnieśli E. W. i A. F. Skarżący podnieśli, że zaskarżona decyzja rażąco narusza art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i ust. 2, a także art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem skarżących art. 216 u.g.n. jest niezgodny z powołanymi przepisami konstytucyjnymi. Wskazali także na naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1655/13, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę.

Sąd stwierdził, że wniosek skarżących wyznacza zakres przedmiotowy sprawy, skarżący jako podstawę żądania zwrotu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wskazali art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n.

Następnie Sąd stwierdził, że wprawdzie zgodnie z art. 8 Konstytucji RP przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, to jednak nie są one i być nie mogą samodzielną podstawą rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy w postępowaniu administracyjnym i przed sądami administracyjnymi, w tym również w postępowaniu kasacyjnym (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 46/04). Ponadto podniesiono, że bezpośredniość stosowania Konstytucji nie oznacza kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa przez sądy i inne organy powołane do stosowania prawa, bowiem zgodnie z art. 188 Konstytucji orzekanie w tym sprawach należy do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Odwołując się do orzecznictwa sądowego podkreślono, że domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, związanie sędziego ustawą, przewidziane w art. 178 ust. 1 Konstytucji, obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że wbrew twierdzeniom skarżących, zarówno tut. Sąd, jak i organy wydające w sprawie decyzje wiąże wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt SK 43/07, w którym Trybunał orzekł, że art. 216 u.g.n. jest zgodny z art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku odwołano się do wyroku o sygn. akt SK 22/01, w którym Trybunał Konstytucyjny przyjął, że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. utrzymała zasadę zwrotu i – w art. 136 – odniosła ją do wszystkich przypadków wywłaszczenia nieruchomości na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej. Natomiast art. 216 tej ustawy dodatkowo przewidział odpowiednie stosowanie tej zasady do niektórych innych przypadków odjęcia własności.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, to nie błędne przekonanie organów, a ocena zaprezentowana przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt SK 43/07 nakazuje rozróżnienie sytuacji wywłaszczenia, która następowała na podstawie decyzji administracyjnych od innych sytuacji utraty prawa własności.

Sąd podał, że w wyroku z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01 Trybunał stwierdził między innymi, że art. 216 ustawy z 1997 r. jest traktowany przez orzecznictwo jako wyliczenie o charakterze enumeratywnym. Wyklucza to możliwość rozszerzającej wykładni tego przepisu, czy tym bardziej stosowania analogii, a tym samym wyklucza odnoszenie zasady zwrotu (w ujęciu ustawy z 1997 r.) do innych sytuacji, w których doszło do odjęcia własności, a nieruchomość nie została wykorzystana na cel określony w przepisie lub akcie, który był podstawą tego odjęcia.

W ocenie Sądu prawidłowo organy pierwszej i drugiej instancji uznały, że art. 136, art. 137 i art. 216 u.g.n. nie jest możliwy do zastosowania przy rozpatrywaniu wniosku skarżących o zwrot ich nieruchomości. Sąd przypominał treść art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. i stwierdził, że w myśl tego przepisu, przejęcie nieruchomości następowało z mocy ustawy, nie zaś w trybie wydawanych decyzji indywidualnych przez organ. Taka konstrukcja uniemożliwia zastosowanie art. 136 i 137 u.g.n. Sąd zauważył, że sami skarżący dostrzegają brak wskazania w art. 216 u.g.n. wymienionego wyżej dekretu i zaakceptowaną wykładnię tego przepisu przez Trybunał Konstytucyjny w zakresie wskazania w nim "katalogu zamkniętego".

Takie ustalenie prowadzi zdaniem Sądu do konkluzji, że prawidłowo umorzono postępowanie w sprawie.

Sąd pierwszej instancji wskazał jednocześnie, że uprawnienie byłych właścicieli nieruchomości objętych dekretem warszawskim, w tym również skarżących jako następców prawnych byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, do żądania zwrotu tych nieruchomości zostało przewidziane w przepisach prawa. Zgodnie bowiem z art. 214 ust. 1 u.g.n., poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1, jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość. Sąd podkreślił, że przepis ten stanowi samodzielną podstawę do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwrotu tzw. gruntów warszawskich. W razie zaś braku spełnienia przesłanki wskazanej w tym przepisie przewidziano w art. 215 u.g.n. roszczenie o odszkodowanie. Sąd podkreślił, że materia dotycząca zwrotu nieruchomości objętych działaniem dekretu warszawskiego została uregulowana identycznie dla wszystkich byłych właścicieli lub ich następców prawnych, a więc zgodnie z zasadą równości.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1655/13, skargę kasacyjną wnieśli E. W. i Adam F., reprezentowani przez adwokata. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. postawiono zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.:

1) art. 136 i art. 137 u.g.n. przez ich błędną interpretację i przyjęcie, że do zwrotu nieruchomości warszawskiej wywłaszczonej dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nie można zastosować art. 136 i art. 137 u.g.n., podczas gdy Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt SK 43/07 jednoznacznie wskazuje, że art. 136 u.g.n. stanowi podstawę zwrotu nieruchomości wywłaszczonych zarówno indywidualną decyzją wywłaszczeniową, jak i dekretem, o ile wywłaszczona nieruchomość była niewykorzystana na cel wywłaszczenia przez 10 lat,

2) błędne przyjęcie, że art. 216 u.g.n. wyklucza zastosowanie art. 136 u.g.n. do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej dekretem, niewykorzystanej na cel wywłaszczenia z powodu niewymienienia dekretu wśród enumeratywnie wyszczególnionych w art. 216 u.g.n. przepisów prawnych, mimo że Trybunał Konstytucyjny w cytowanym przez Sąd wyroku sygn. akt SK 43/07 przedstawia całkowicie przeciwne stanowisko, wyraźnie w uzasadnieniu wyroku stwierdzając, że nieumieszczenie dekretu wśród przepisów wymienionych w art. 216 u.g.n. nie przeszkadza w stosowaniu art. 136 u.g.n. do zwrotu nieruchomości wywłaszczonych dekretem i niewykorzystanych na cel wywłaszczenia.

Wskazano na niewłaściwą interpretację przytoczonego przez Sąd pierwszej instancji fragmentu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt SK 43/07 oraz zastosowanie przez Sąd błędnej interpretacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który Sad podał jako podstawę prawną zaskarżonego wyroku.

Podniesiono, że Sąd podał ponadto, że art. 214 i art. 215 u.g.n. rozwiązują całkowicie sprawy zwrotów nieruchomości wywłaszczonych dekretem z dnia 26 października 1945 r., podczas gdy art. 214 u.g.n. nie obejmuje zwrotu budynków posiadających powyżej 20 izb, a art. 215 u.g.n. przyznaje prawo do uzyskania odszkodowania tylko za grunty i to przejęte po 1958 r., pomijając przyznanie odszkodowania za wywłaszczone razem z gruntami budynki stojące na tych gruntach, często przewyższające wartością grunty.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych zarzutach.

Wobec tego, że w skardze kasacyjnej podniesione zostały wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów materialnoprawnych należało w postępowaniu kasacyjnym przyjąć za podstawę wyrokowania stan faktyczny, w oparciu o który rozpatrzyły wniosek organy administracji publicznej i następnie orzekał Sąd pierwszej instancji.

Przypomnienia wymaga, że w dniu 3 grudnia 2012 r. E. W. i A. F. zwrócili się o zwrot zabudowanej nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie. Nieruchomość ta objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, który wszedł w życie z dniem 21 listopada 1945 r. Okolicznością niesporną w sprawie niniejszej jest, że dotychczasowi właściciele nieruchomości – W. i S. małżonkowie F. nie złożyli wniosku, o jakim mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Natomiast w dniu 3 grudnia 2012 r. E. W. i A. F. jako następcy prawni przeddekretowych właścicieli nieruchomości zwrócili się do Prezydenta m.st. Warszawy o zwrot przedmiotowej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Zarówno zdaniem organów, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w sprawie niniejszej nie mogły znaleźć zastosowania przepisy zawarte w art. 136 i art. 137 powołanej ustawy, wobec tego, że w art. 216 tej ustawy nie został wymieniony dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Stanowisko to zasługuje w pełni na aprobatę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał w sprawie niniejszej prawidłowej wykładni powołanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i w konsekwencji słusznie zaakceptował umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowania zwrotowego.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej na wstępie zauważyć należy, że w świetle obowiązującego prawa nieuprawnione jest używanie w tej skardze w stosunku do przedmiotowej nieruchomości określenia "nieruchomość wywłaszczona dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy". Dekret ten, chociaż drastycznie ingerował w prawo własności, był aktem planistycznym. Zarówno w doktrynie, jak i judykaturze podnosi się, że zawiera on wyraźne wskazanie, że celem interwencji prawodawczej było umożliwienie racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy i dalszej jej rozbudowy zgodnie z potrzebami Narodu (art. 1 dekretu). Dekret miał służyć celom planistycznym, nacjonalizacja mienia była środkiem realizacji założonego celu, a nie celem samym w sobie. Komunalizacja mienia nastąpiła ex lege, bez konieczności wydawania indywidualnych aktów wywłaszczeniowych. Zgodnie z art. 1 dekretu wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przechodzą z dniem wejścia w życie dekretu (21 listopada 1945 r.) na własność Gminy m. st. Warszawy. Stosownie natomiast do art. 5 tego aktu, który wiąże się integralnie z art. 1 dekretu budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność Gminy m.st. Warszawy, pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

Regulacja zawarta w art. 7 dekretu dotycząca rozstrzygania spraw z wniosków byłych właścicieli nieruchomości warszawskich pozostaje w istocie bez znaczenia w sprawie niniejszej, bowiem jak wcześniej podniesiono, okolicznością niesporną jest, że tego rodzaju wniosek nie był w stosunku do przedmiotowej nieruchomości zgłoszony. Na uwagę zasługuje natomiast – wobec argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej – art. 8 dekretu, który stanowi, że w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodzą na własność gminy, która obowiązana jest wypłacić ustalone w myśl art. 9 odszkodowanie za budynki, nadające się do użytkowania lub naprawy. Zgodnie z jednolitym stanowiskiem judykatury brak stosownego wniosku, o jakim mowa w art. 7 ust. 1 dekretu powoduje, że z upływem terminu do złożenia wniosku budynek położony na gruncie dekretowym, zgodnie z art. 8 dekretu, staje się z powrotem z mocy prawa częścią składową nieruchomości gruntowej (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 475/09). Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Zarzucając Sądowi pierwszej instancji błędną interpretację art. 136 i art. 137 u.g.n. poprzez przyjęcie, że do zwrotu nieruchomości warszawskiej nie można stosować powołanych przepisów, nawiązano do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt SK 43/07, w którym wskazano jednoznacznie, że art. 136 u.g.n. stanowi podstawę zwrotu nieruchomości wywłaszczonych zarówno indywidualną decyzją wywłaszczeniową, jak i dekretem, o ile wywłaszczona nieruchomość była niewykorzystana na cel wywłaszczenia przez 10 lat. W tym miejscu uściślić należy, że powyższe orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczyło zbadania zgodności art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w zakresie, w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939–1945 r. (Dz.U. Nr 20, poz. 138) z art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny, stwierdzając zgodność wskazanego przepisu ustawy z powołanymi przepisami konstytucyjnymi w uzasadnieniu wyroku odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01, podzielając wyrażone tam stanowisko, że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. utrzymała zasadę zwrotu i – w art. 136 – odniosła ją do wszelkich przypadków wywłaszczenia nieruchomości na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej, natomiast art. 216 tej ustawy dodatkowo przewidział odpowiednie stosowanie tej zasady do niektórych innych przypadków odjęcia własności. Następnie Trybunał stwierdził m.in., że analiza przepisów powołanego dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. prowadzi do wniosku, że odjęcie prawa własności, o którym mowa w dekrecie stanowi wywłaszczenie w rozumieniu art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie dekretu stosuje się wprost przepisy rozdziału 6 działu III ustawy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (dodanie tego dekretu do wyliczenia zawartego w art. 216 jest zbędne z punktu widzenia ochrony prawa właściciela do uzyskania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości).

Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził w powołanym wyroku – jak to podano skardze kasacyjnej, że "art. 136 u.g.n. stanowi podstawę zwrotu nieruchomości wywłaszczonych zarówno indywidualną decyzją wywłaszczeniową, jak i dekretem", co miałoby zgodnie z zawartą w skardze kasacyjnej sugestią obejmować również przejęcie własności nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Sformułowanie "nieruchomość wywłaszczona dekretem" użyte przez Trybunał dotyczyło wyłącznie odjęcia prawa własności na podstawie powołanego wcześniej dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. Trybunał stwierdził m.in. w omawianym wyroku, że zakres stosowania art. 136 ustawy wyznacza termin "nieruchomość wywłaszczona", a następnie wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przez termin ten należy rozumieć wywłaszczenie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia pojmowanej sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w sensie przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących ustaw (i dekretów z mocą ustaw), regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności albo innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Takie też rozumienie pojęcia "nieruchomość wywłaszczona" przyjął Trybunał.

W omawianym wyroku Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwierdził, że art. 136 u.g.n. ma zastosowanie do wszelkich przypadków wywłaszczenia nieruchomości na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej (co do przedmiotowej nieruchomości taka decyzja nie była wydana), zaś orzeczenie to - w cytowanym w skardze konstytucyjnej fragmencie - odnosi się wyłącznie do odjęcia prawa własności na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939–1945 r. (co do którego w wyroku sygn. akt SK 43/07 Trybunał stwierdził, że nieumieszczenie tego aktu wśród przepisów wymienionych w art. 216 u.g.n. nie stoi na przeszkodzie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n.). Stąd za chybioną i całkowicie w sprawie niniejszej nieprzydatną należało uznać argumentację odwołującą się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt SK 43/07. Jednocześnie też stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, nawiązując do omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie dopuścił się zarzucanych mu w skardze kasacyjnej uchybień.

Odnosząc się do ostatniego ze zgłoszonych zarzutów zauważyć trzeba, że Sąd pierwszej instancji, wskazując na regulacje zawarte w art. 214 i art. 216 u.g.n. nie twierdził, że rozwiązują one całkowicie kwestie związane ze zwrotem tzw. gruntów warszawskich. Sąd podkreślił przy tym, że materia dotycząca zwrotu nieruchomości objętych działaniem dekretu warszawskiego została uregulowana identycznie dla wszystkich byłych właścicieli lub ich następców prawnych.

Sąd odwołał się do powyższej regulacji w celu wyjaśnienia stanowiska, zgodnie z którym nie znalazł podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie, że art. 216 ust. 1 u.g.n. jest niezgodny z art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 32 ust.1 Konstytucji w zakresie, w jakim nie został w tym przepisie umieszczony dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Sąd przypomniał, że zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego (np. wyrok z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt SK 9/08) przedmiotem kontroli Trybunału nie może być zaniechanie ustawodawcy. Od tej zasady Trybunał dopuszcza wyjątki dotyczące pominięcia ustawodawczego, które dotyczą sytuacji, w których ustawodawca unormował jakąś sferę stosunków społecznych, ale dokonał tego w sposób niepełny, naruszając zarazem konstytucyjną zasadę równości.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela stanowisko, że konstytucyjność przepisu art. 216 u.g.n. w zakresie w jakim wśród enumeratywnie wyliczonych aktów prawnych pominięty został dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nie budzi wątpliwości, dlatego zgłoszony na rozprawie wniosek nie został uwzględniony.

Jak wcześniej podniesiono przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego nie może być zaniechanie ustawodawcy, który pomijając wyliczenie przedmiotowego dekretu w art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przewidział jednocześnie w przepisach tej ustawy regulację zawartą w art. 214 i art. 215 ustawy. Nie można także tracić z pola widzenia, że w przypadkach, gdy złożony został w terminie wniosek, o jakim mowa art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r., w wielu przypadkach przeprowadzane było (lub jest obecnie) postępowanie, o jakim mowa w art. 7 i ust. 2 dekretu, pełniące rolę swoistego postępowania zwrotowego. Jak powszechnie wiadomo, dotychczas nie została uchwalona ustawa reprywatyzacyjna, w której mogłyby znaleźć regulację także zagadnienia dotyczące tzw. gruntów warszawskich, jednakże ani sądy administracyjne, ani Trybunał Konstytucyjny nie są właściwe w tych kwestiach, które zależne są wyłącznie od woli ustawodawcy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.