II SA/Rz 519/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-09-28	
Data wpływu	2017-05-04	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Ewa Partyka /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6135 Odpady
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o	
Hasła tematyczne	Odpady	
Sygn. powiązane	IIOSK558/18	
Skarżony organ	Sejmik Województwa	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1369; art. 147 § 1, art. 200, art. 205 § 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2016 nr 0 poz 250; art. 3 ust. 2; Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
Dz.U. 2016 nr 0 poz 1987; art. 34, art. 35 ust. 1 pkt 5, ust. 4 pkt 2, ust. 8, art. 36 ust. 2 i 4, art. 37 ust. 7, art. 38 a; Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 5 stycznia 2017 r. nr XXXI/551/17 w przedmiocie uchwalenia Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Podkarpackiego 2022 I. stwierdza nieważność uchwały w części planu oznaczonej 5.3 Prognoza zmian. Odpady komunalne (grupa 20) w zakresie, w jakim prowadzona przez skarżącego instalacja mechaniczno – biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych zlokalizowana w W. została określona jako instalacja o statusie zastępczym, a nie jako instalacja o statusie Regionalnej Instalacji Przetwarzania Odpadów Komunalnych, II. stwierdza nieważność uchwały w odniesieniu do Tabeli nr 32 "Harmonogram realizacji inwestycji wraz z kosztami" Załącznik nr 1 uchwały – Plan inwestycyjny w zakresie, w jakim instalacja mechaniczno – biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych prowadzona przez skarżącego w W. nie została w niej ujęta, III. zasądza od Sejmiku Województwa Podkarpackiego na rzecz skarżącego J. K. kwotę 797 zł /słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi J. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "A"" K. J. w J. jest uchwała Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 5 stycznia 2017 r. nr XXXI/551/17 w sprawie uchwalenia Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Podkarpackiego 2022 wraz z załącznikiem w postaci Planu inwestycyjnego. Uchwała ta podjęta została na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 486) oraz art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1987 ze zm., dalej "u.o.")

J. K. zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

- art. 22 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 Nr 78, poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1829 ze zm., dalej: u.s.d.g.) poprzez ograniczenie, wskutek podjęcia zaskarżonych uchwał, możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego, bez podstawy prawnej;

- art. 35 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 6 u.o. poprzez pominięcie w WPGO 2022 oraz w uchwale w sprawie wykonania WPGO 2022 instalacji MBP skarżącego jako regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (dalej: RIPOK), mimo iż stanowi ona regionalną instalację do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych w świetle definicji zawartej w przepisach u.o., a wojewódzkie plany gospodarki odpadami obligatoryjnie wskazują regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w rozumieniu art. 35 ust. 6 u.o.;

- art. 34 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 8 u.o., poprzez sformułowanie zaskarżonych zapisów WPGO 2022 bez uwzględnienia nakazu, aby plany gospodarki odpadami realizowały cele ustawodawcy w zakresie potrzebnej infrastruktury: wdrażanie hierarchii sposobów postępowania z odpadami oraz zasady samowystarczalności i bliskości, a także utworzenie i utrzymanie w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska;

- art. 35 ust. 7 u.o. poprzez sformułowanie treści WPGO 2022 w zaskarżonym zakresie w sposób niezgodny z Uchwałą Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2016 r. w sprawie Krajowego planu gospodarki odpadami 2022 (dalej "KPGO");

- art. 36 ust. 4 u.o. poprzez pominięcie na etapie aktualizacji WPGO 2022 stanowiska Gmin regionu południowego opowiadających się za przyznaniem statusu RIPOK instalacji MBP skarżącego;

- art. 35 ust. 6 u.o., art. 35 ust. 4 pkt 2 u.o. oraz art. 22 Konstytucji w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm., dalej: u.c.p.g.) poprzez nieuzasadnione ograniczenie w zapisach WPGO 2022 kręgu podmiotów uprawnionych do realizacji RIPOK w regionie południowym gospodarki odpadami.

W oparciu o powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim dla regionu południowego gospodarki odpadami prowadzona przez skarżącego instalacja MBP, zlokalizowana w W., została w WPGO 2022 określona jako instalacja o statusie instalacji zastępczej, a nie jako instalacja o statusie RIPOK, oraz w zakresie Tabeli nr 32 - "Harmonogram realizacji inwestycji wraz z kosztami" Planu inwestycyjnego - Załącznik nr 1 do Uchwały, w części dotyczącej regionalnych instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych

Sejmik Województwa Podkarpackiego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ew. oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi wyjaśnił, że w związku z treścią art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa warunkiem zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał sejmiku województwa jest wykazanie, że w wyniku podjęcia takich uchwał doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego taką skargę. Skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia skarżoną uchwałą. Legitymacji skargowej nie uzasadnia także interes faktyczny. Skoro skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia nie ma on też legitymacji skargowej i skarga jego na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powinna zostać odrzucona.

W trakcie przygotowania i podjęcia zaskarżonych uchwał została w pełni wyczerpana wymagana prawem procedura do ich podjęcia. Zaskarżone uchwały zostały podjęte na podstawie i zgodnie z obowiązującym prawem, dokonano wymaganym prawem uzgodnień, konsultacji i opinii. Zgodność przedmiotowych uchwał z prawem potwierdził również Wojewoda Podkarpacki w ramach postępowania nadzorczego, który zalegalizował obie zaskarżone uchwały. Zarzuty skargi uznał za nieuzasadnione.

1. Zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 22 Konstytucji, który stanowi, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy jest całkowicie bezzasadny, ponieważ ustawa o odpadach zezwala na takie ograniczenie. Zgodnie z art. 36 ust. 2 u.oo. Sejmik Województwa posiada wyłączną kompetencję do ujęcia danej instalacji jako RIPOK. Przepisy ustawy o odpadach nie dają podstaw do przyjęcia, że każdy podmiot ma wiążące prawo do domagania się umieszczenia planowanej lub wybudowanej (rozbudowanej) instalacji w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako instalacji regionalnej.

Z uwagi na ilość wytwarzanych odpadów regionie południowym, Sejmik Województwa zdecydował, że oprócz instalacji RIPOK w K. i instalacji U. D.-Z. (instalacja była przewidziana jako RIPOK w WPGO z 2012 r.) odpady komunalne mogą być przetwarzane także w "planowanej instalacji do przetwarzania odpadów zlokalizowanej w powiecie jasielskim. (...) (instalacja może uzyskać status RIPOK po jej zrealizowaniu w oparciu o przepisy art. 3 ustawy z dnia 13 września 1996r. o u.c.p.g. oraz po spełnieniu wymogów prawnych i technicznych)." Wskazano także, że w przypadku nie powstania wszystkich przewidzianych w regionie południowym instalacji RIPOK, instalacją ponadregionalną będzie budowana instalacja do termicznego przekształcania odpadów komunalnych w R..

Sejmik Województwa uznał za konieczne stosowanie w/w artykułu 3 u.c.p.g. z uwagi na fakt, iż jest to przepis prawa lex specialis do ustawy o odpadach. Zgodnie z tym artykułem gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności zapewniają budowę, utrzymanie i eksploatację własnych lub wspólnie z innymi gminami RIPOK - o ile obowiązek taki wynika z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Dzięki temu przepisowi prawa zapewnia się konkurencyjny tryb wobec podmiotów, które zadania własne gminy chciałyby realizować. Na przestrzeganie tego trybu w trakcie opracowywania WPGO 2022 zwracała uwagę m.in. firma "B" Sp. z o.o., która zgłaszała gotowość do uczestniczenia w postępowaniach zmierzających do wyboru podmiotu, który będzie budował, utrzymywał i eksploatował instalację RIPOK. Wskazanie wprost instalacji skarżącego jako RIPOK eliminowałoby inne podmioty, które miałyby możliwość ubiegania się o rolę inwestora i/lub podmiotu, utrzymującego i eksploatującego instalację regionalną.

Zapisy o konieczności realizacji w oparciu o art. 3 u.c.p.g. zastosowano również wobec innych instalacji, które zostały zaplanowane w WPGO 2022 oraz w Planie Inwestycyjnym, a nie były przewidziane jako RIPOK w WPGO z 2012 r. W związku tym w sposób jednolity potraktowano wnioski przedsiębiorców, których sytuacja prawna jest taka sama (instalacja RIPOK dla odpadów zielonych w północnym regionie - str. 104 WPGO 2022, składowisko w regionie zachodnim - str. 110 WPGO 2022, instalacja RIPOK dla odpadów zielonych w regionie wschodnim - str. 112 WPGO 2022).

Art. 3 u.c.p.g. nakłada na gminy także szereg innych obowiązków, obejmujących m.in. objęcie wszystkich właścicieli nieruchomości systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, zapewnienie osiągnięcia wysokich poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczania masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Kolejne przepisy nakładają na gminy sankcje w przypadku niewłaściwego wypełniania tych obowiązków (art. 9z ust. 2, 3 i 5). Tym samym wyraźną intencją Ustawodawcy pozostaje obciążanie gmin odpowiedzialnością za zapewnienie właściwej gospodarki odpadami na ich terenie.

Należy również pamiętać, ze takie rozwiązanie pozwala gminom wpływać na politykę cenową stosowaną przez instalacje regionalne, która obciąża mieszkańców gminy. To na gminę może zostać nałożona kara pieniężna w przypadku nieosiągnięcia wymaganych prawem poziomów odzysku i recyklingu.

Należy także zaznaczyć, iż konieczność stosowania art. 3 u.c.p.g. w żaden sposób nie wyklucza istniejącej instalacji ( w trybie w/w artykułu gmina lub gminy mogą utrzymywać i eksploatować instalację RIPOK). Do niedawna obowiązywał także art. 3a u.c.p.g., który przewidywał określone tryby wyłonienia podmiotu realizującego zadania określone w art. 3 tej ustawy. Z dniem 01.01.2017 r. przepis art. 3a został uchylony. Wobec powyższego gmina lub gminy przy wyborze podmiotu, który będzie budował, utrzymywał i eksploatował instalacje RIPOK mogą stosować także tryby wynikające z ustawy prawo zamówień publicznych. Takie rozwiązanie

prawne z pewnością poszerza krąg podmiotów, którzy mogą realizować powyższe zadania własne gminy.

W związku z powyższym zarzut Skarżącego, iż przez zastosowanie art. 3 u.c.p.g instalacja w W. zostaje pozbawiona możliwości uzyskania statusu RIPOK jest nieprawidłowy.

Reasumując, organ przy podjęciu decyzji o kształcie zapisów WPGO 2022 dotyczącej regionu południowego zrealizował nie tylko cele określone w art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 8 u.o, ale również stosował się do norm prawnych ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

2. Wobec zarzutu skarżącego naruszenia art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 6 u.o. poprzez pominięcie w zaskarżonych uchwałach instalacji MBP zarządzanej przez Skarżącego jako RIPOK organ wyjaśniał, że w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami z 2012 r. (dalej WPGO z 2012 r., Skarżący używa stwierdzenia: WPGO 2016), który został uchwalony uchwałą Nr XXIV/409/12 z dnia 27 sierpnia 2012 r. Sejmiku Województwa Podkarpackiego instalacja skarżącego, tj. "A" K. J. nigdzie nie była przewidziana jako RIPOK lub potencjalny RIPOK, posiadała wyłącznie status instalacji zastępczej. Potwierdzają to zapisy m.in. tabeli znajdującej się na stronie 165-167 WPGO z 2012 r. znajdującej w podrozdziale 6.1.6 Organizacja poszczególnych regionów gospodarowania odpadami komunalnymi (6.1.6.3. Region Południowo-Zachodni) Wiersz "I.A." w/w tabeli wskazuje instalacje regionalne (RIPOK) w regionie południowo-zachodnim, w którym umieszczono tylko i wyłącznie instalację MBP należącej do ZUO K. . Wiersz I.B. przeznaczony został na wskazanie potencjalnych RIPOK, a więc instalacje zastępcze do czasu dostosowania (do dnia 31.12.2011 r. posiadały decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). W tym wierszu, nie wskazano żadnych instalacji zastępczych. Z kolei wiersz I.C. przedmiotowej tabeli dotyczy instalacji zastępczych w regionie południowo- zachodnim. W tymże wierszu w pkt. 2 została ujęta instalacja mechanicznego przetwarzania odpadów komunalnych — Sortowania odpadów zmieszanych i z selektywnej zbiórki należąca do firmy "A" K. J.. W uwagach do tych zapisów wskazano :"Instalacja zastępcza - do czasu rozbudowy RIPOK do wymaganych wydajności". Określenie "RIPOK" dotyczy instalacji ZUO w K., która jest jedyną instalacją wskazanej w tej tabeli jako regionalna. Celem autora WPGO z 2012 r. było wskazanie, iż instalacja [...] będzie instalacją zastępczą do czasu rozbudowy instalacji RIPOK w K. do wymaganych wydajności (dotyczyło to planowanego powiększenia mocy przerobowych).

Kolejno w tabeli znajdującej się na stronie 168 - "II. Instalacje w trakcie budowy i planowane przez inwestorów". W wierszu II.A. dotyczącym potencjalnych instalacji RIPOK, wskazano tylko 2 instalacje, tj. składowisko odpadów w K.i składowisko odpadów w D.. W wierszu. II. B dotyczącym instalacji pozostałych wskazano instalację MBP należącą do "A" K. J.. Należy w tym miejscu nadmienić, iż część biologiczną (kompostownia) zgodnie z informacją przedstawiona przez [...] z dnia [...].09.2011 r. miała powstać na terenie byłych zakładów "C" w J., nie zaś w W..

Konsekwencją w/w informacji było umieszczenie inwestycji "Budowa instalacji MBP – "A" K. J., ul. [...] , J." w tabeli 6.1.-28. WPGO z 2012 r. (str. 178) dotyczącej zadań w zakresie rozbudowy, modernizacji i budowy zakładów zagospodarowania odpadów w Regionie Południowo-Zachodnim.

W Prognozie oddziaływania projektu WPGO 2022 na środowisko nie wskazano instalacji [...] jako RIPOK, przeciwnie na str. 57 w tab. 2 "Instalacje w których przetwarzano zmieszane odpady komunalne w poszczególnych regionach w 2014r. w sposób inny niż składowanie", instalacja P.H.U. [...] posiada status instalacji zastępczej. Wprawdzie mylnie przyjęto w prognozie z 2012 r. w tabeli 5 co podnosi Skarżący nadanie statusu instalacji regionalnej instalacji [...]. Zaznaczyć jednak należy, iż prognoza oddziaływania na środowisko tworzona jest na potrzeby projektu WPGO, i tylko z takiego dokumentu można wysnuwać jakiekolwiek uprawnienia, zaś WPGO z 2012 r. nie nadaje instalacji [...] statusu RIPOK.

Za całkowicie bezzasadne należy również uznać twierdzenie skarżącego polegające na uznaniu, że każda instalacja spełniająca wymagania RIPOK musi zostać bezwzględnie uznana przez Sejmik Województwa w WPGO. Nie można interpretować art. 35 ust. 4 pkt. 2 u.o., który stanowi, że WPGO powinno zawierać "wskazanie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi (...)" w oderwaniu od zapisów art. 36 ust. 2 u.o., który wskazuje organ właściwy do wskazywania takich instalacji, zgodnie celami określonymi w art. 34 ust. 1 tej ustawy. To właśnie Sejmik Województwa odpowiedzialny jest za politykę gospodarowania odpadami na terenie województwa, utworzenie i utrzymanie na poziomie województwa zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami. Powyższe kompetencje otrzymał w formie odpowiedniego aktu normatywnego jakim jest ustawa, dlatego też niezrozumiałym są twierdzenia Skarżącego niejako wyłączające kompetencję Sejmiku w tym zakresie, a które są wskazane wprost w ustawie o odpadach.

Gdyby przyjąć twierdzenia Skarżącego za słuszne, tj. że każda instalacja spełniająca wymagania dla RIPOK powinna otrzymać taki status, należało by zadać pytanie o sens tworzenia wojewódzkich planów gospodarki odpadami w zakresie określania takich instalacji oraz podejmowania przez Sejmik województwa uchwal w sprawie wykonania tych planów.

Prawdą jest, że z dokonanych analiz wynikła potrzeba funkcjonowania trzeciej instalacji RIPOK w regionie południowym, jednakże nie można zapominać o obowiązku stosowania nie tylko ustawy o odpadach ale także innych przepisów prawa jak ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

3. Wobec zarzutu skarżącego naruszenia art. 34 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 8 u.o. poprzez nieuwzględnienie w WPGO 2022 celów wskazanych w/w przepisach organ wyjaśnił, że w trakcie opracowywania WPGO 2022 po przeanalizowaniu docelowej całkowitej ilości odpadów powstających w regionie południowym (111 965 Mg) oraz po przeanalizowaniu wydajności instalacji RIPOK w K. (67 tys. Mg) oraz planowanego RIPOK w U. D. (24 tys. Mg) opracowujący uznał, iż w regionie tym niezbędna jest jeszcze jedna instalacja do przetwarzania odpadów. W WPGO 2022 znalazły się zapisy, iż instalacja ta zlokalizowana będzie w powiecie [...]. Według zapisów Planu instalacja ta może uzyskać status RIPOK po jej zrealizowaniu w oparciu o art. 3 u.c.p.g. oraz po spełnieniu wymogów prawnych i technicznych.

Wprowadzając ten zapis miano na względzie wymogi zawarte w art. 3 u.c.p.g. oraz po spełnieniu wymogów prawnych i technicznych, zgodnie z którym utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności zapewniają budowę, utrzymanie i eksploatację własnych lub wspólnych z innymi gminami regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych o ile obowiązek budowy takich instalacji wynika z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, o którym mowa w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Z zapisów tych wynika, iż to na gminach ciąży obowiązek realizacji instalacji RIPOK. Ponieważ forma realizacji zadań nie została w WPGO 2022 określona oznacza to, iż gminy mają pełny wachlarz możliwości w tym zakresie. Opracowujący WPGO 2022 w żaden sposób nie wymusza na gminach budowy nowej instalacji, ale ustawodawca wyraźnie wskazuje iż instalacja RIPOK winna być realizowana przez gminę samodzielnie lub wspólnie z innymi gminami.

Skarżący w żaden sposób nie przedstawił, iż działa w imieniu gminy lub gmin pomimo iż wielokrotnie był o takiej potrzebie informowany. Do dnia [...].12.2016r. funkcjonował w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku art. 3a który wskazywał, iż realizacja art. 3 tej ustawy może odbywać się na zasadach partnerstwa publiczno- prywatnego.

W Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami przyjętym przez Sejmik Województwa Podkarpackiego w dniu [...] sierpnia 2012r . instalacja Pana J. K. nie była przewidywana jako instalacja RIPOK, a jedynie jako instalacja zastępcza, która miała funkcjonować do czasu rozbudowy instalacji RIPOK do wymaganych wydajności (str. 166 oraz 170172 WPGO z 2012r.) Wprawdzie znajduje się w WPGO z 2012 r. zapis, iż powstanie kolejna instalacja RIPOK w okolicach J., K. lub S. lecz nie zostało określone, kto będzie ją realizował. W WPGO 2012 doprecyzowano te zapisy wskazując, iż instalacja zostanie zlokalizowana w Powiecie [...].

4. Wobec zarzutu skarżącego naruszenia art. 35 ust. 7 u.o. poprzez sformułowanie treści WPGO 2022 w zaskarżonym zakresie w sposób niezgodny z Uchwałą Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2016 r. w sprawie Krajowego Planu Gospodarki Odpadami 2022 (dalej : KPGO) organ stwierdził, że zgodnie z art. 35 ust 7 i 8 u.o. wojewódzki plan gospodarki odpadami powinien być zgodny z krajowym planem gospodarki odpadami i służyć realizacji zawartych w nim celów, a organy administracji publicznej opracowują plany gospodarki odpadami, które wspierają działania zmierzające do osiągnięcia celów i spełnienia wymagań wynikających z przepisów prawa Unii Europejskiej, w szczególności z dyrektywy 94/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 1994 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych (Dz. Urz. WE L 365 z 31.12.1994, str. 10, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t. 13, str. 349), dyrektywy Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów (Dz. Urz. WE L 182 z 16.07.1999, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 4, str. 228) oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UE L 312 z 22.11.2008. Skarżący wskazał, iż zapisy WPGO 2022 nie realizują celów określonych w Krajowym Planie Gospodarki Odpadami. Plan Gospodarki Odpadami dla Województwa Podkarpackiego (WPGO 2022) został przesłany do zaopiniowania Ministrowi Środowiska, który sprawdzał bardzo szczegółowo czy zapisy WPGO realizują cele zawarte w KPGO oraz przepisach UE (pismo Ministra Środowiska z dnia 02.01.2017r. znak:DGO-V.4050.35.2016.KR wraz załącznikami). Ostatecznie w dniu 02.01.2017r. zostało uznane przez Ministra Środowiska, iż zarówno zawartość jak również forma WPGO oraz Planu inwestycyjnego pozwalają na pozytywne zaopiniowanie WPGO 2022 oraz uzgodnienie Planu Inwestycyjnego. Zarówno opinia jak również uzgodnienie było bez uwag (pismo Ministra Środowiska z dnia 02.01.2017r. znak:DGO- V.4050.35.2016. KR). Biorąc także pod uwagę fakt iż zarówno KPGO jak również Wojewódzkie Plany Gospodarki Odpadami są analizowane przez Komisję Europejską nie jest możliwe aby Minister Środowiska zaopiniował pozytywnie Plan nie realizujący celów KPGO oraz Unii Europejskiej.

5. Wobec zarzutu skarżącego naruszenia art. 36 ust. 4 u.o. poprzez pominiecie na etapie aktualizacji WPGO 2022 stanowiska gmin regionu południowego opowiadających się za przyznaniem statusu RIPOK instalacji Skarżącego, należy stwierdzić co następuje;

Uzyskanie statusu RIPOK popierało 11 gmin (str. 1347-1357 akt sprawy) powiatu regionu południowego, natomiast 15 gmin (str. 1339-1346 oraz 1361-1363 akt sprawy) było przeciwko takiemu rozwiązaniu. Należy również dodać, 16 gmin tego regionu nie zajęło stanowiska w tej sprawie. Organ opracowujący projekt dokumentu tj. Zarząd Województwa Podkarpackiego wnikliwie przeanalizował stanowisko gmin w tej sprawie o czym świadczy chociażby uchwała Zarządu Województwa Podkarpackiego Nr 234/4666/16 z dnia 8 listopada 2016 r. Zdecydowano wówczas o kształcie zapisów dotyczących powstania trzeciej instalacji RIPOK w regionie południowym w oparciu o art. 3 u.c.p.g. Był to kompromis wobec wniosków gmin będących za uzyskaniem statusu RIPOK przez instalacje [...] oraz większej liczbie gmin, która ewidentnie sprzeciwiała się wpisaniu wprost do WPGO tej instalacji jako RIPOK. Dlatego też w żaden sposób nie można zgodzić się z twierdzeniem Skarżącego, iż opinie organów gmin zostały potraktowanie jedynie formalnie. Organ opracowujący WPGO 2022 każdy wniosek gmin rzetelnie i wnikliwie analizował pod kątem ich potrzeb, mając na uwadze fakt, iż to gminy są odpowiedzialne za gospodarowanie odpadami na swoim terenie, i to gminy muszą uzyskiwać coraz to wyższe poziomy odzysku i recyklingu odpadów.

6.Wobec zarzutu skarżącego naruszenia art. 35 ust. 6 u.o., art. 35 ust. 4 pkt. 2 u.o. oraz art. 22 Konstytucji w zw. z art. 3 ust. 2 pkt. 2 lit. a u.p.c.g. poprzez nieuzasadnione ograniczenie w zapisach WPGO 2022 kręgu podmiotów uprawnionych do realizacji RIPOK w południowym regionie gospodarki odpadami, organ wyjaśnił, że wskazane przez skarżącego naruszanie prawa jest w dużym stopniu powtórzeniem zarzutów zawartych w pkt. III. 1 skargi, jednakże zauważalna jest niekonsekwencja twierdzeń podnoszonych przez skarżącego. W pkt. III. 1 skargi art. 3 u.c.p.g został potraktowany bardzo marginalnie, poprzez wskazanie, że nie ma żadnego związku z ustawą o odpadach. Natomiast słusznie już w pkt. III. 6 skargi przypisano jego doniosłą rolę, która obciąża gminy odpowiedzialnością za zapewnienie właściwej gospodarki odpadami na ich terenie, w tym m.in. budowę, utrzymanie i eksploatację własnych lub wspólnie z innymi gminami regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych - o ile obowiązek taki wynika z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami.

Jak już podkreślono dzięki temu przepisowi prawa zapewnia się konkurencyjny tryb wobec podmiotów, które zadanie własne gminy chciałyby realizować. Wskazanie wprost instalacji skarżącego jako RIPOK eliminowałoby inne podmioty, które miałyby możliwość ubiegania się o role inwestora i/lub podmiotu, utrzymującego i eksploatującego instalację regionalną.

Ponadto takie rozwiązanie pozwala gminom wpływać na politykę cenową stosowaną przez instalacje regionalne, która obciąża mieszkańców gminy. To na gminę może zostać nałożona kara pieniężna w przypadku nieosiągnięcia prawem poziomów odzysku i recyklingu.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ uznał je za nieuzasadnione:

1. Wobec zarzutu skarżącego naruszenia art. 38a u.o. poprzez wskazanie mocy przerobowych dla instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów [...] J. K. w W. na poziomie 30 tys. Mg dla części mechanicznej oraz 21 tys. Mg dla części biologicznej, organ stwierdził, że zarzut opiera się na naruszeniu art. 38a u.o., którego de facto Sejmik Województwa nie stosował przy uchwalaniu WPGO 2022. Zarzut skarżącego ewidentnie został skierowany do niewłaściwego adresata, o czym można się przekonać w dalszej części uzasadnienia oraz treści załącznika w postaci skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ podając dane o mocach przerobowych instalacji słusznie oparł się na danych z decyzji administracyjnych, gdyż są to dane zweryfikowane przez poszczególne organy wydające te decyzje w ramach swoich kompetencji. Fakt złożenia skargi kasacyjnej przez skarżącego na decyzję (pozwolenie zintegrowane) Starosty [...], w żaden sposób nie może obligować Sejmiku Województwa Podkarpackiego do negowania tej decyzji, tym bardziej, że została utrzymana w mocy przez najpierw przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Ponadto samorząd województwa w WPGO 2022 nie mógł kwestionować podanych w pozwoleniu mocy przerobowych, ponieważ nie posiada kompetencji do udziału w procedurze wydawania pozwolenia zintegrowanego czy tez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, w trakcie których powinny zostać zweryfikowane możliwości przetwarzania odpadów przez instalacje.

2. Wobec zarzutu skarżącego naruszenia art. 35 ust. 4a u.o. poprzez umieszczenie w Planie Inwestycyjnym stanowiącym załącznik do WPGO 2022 odpadu o kodzie 200301 (zmieszane odpady komunalne), który będzie przetwarzany w instalacji EKOMAX, organ wyjaśnił, że Plan Inwestycyjny stanowiący załącznik do WPGO 2022 został uchwalony w oparciu o wnioski zainteresowanych podmiotów, gdyż zgodnie z art. 36 ust. 9 u.o. "Warunkiem dopuszczalności finansowania inwestycji, dotyczących odpadów komunalnych, w tym odpadów budowlanych i rozbiórkowych, w zakresie zapobiegania powstawaniu tych odpadów oraz w zakresie gospodarowania tymi odpadami, ze środków Unii Europejskiej lub funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej jest ujęcie ich w planie inwestycyjnym. W związku faktem, iż modernizacja instalacji [...] ma służyć uzyskiwaniu wyższych poziomów recyklingu odpadów komunalnych, Sejmik Województwa uznał za celowe wpisanie tej inwestycji. Odpad o kodzie 20 03 01 tj. zmieszane odpady komunalne, to odpad, który zgodnie z posiadaną decyzją przez [...] K. J. może być przetwarzany w tej instalacji. Dlatego też organ nie miał możliwości nieuwzględnienie wnioskowanego odpadu w postaci zmieszanych odpadów komunalnych w Planie Inwestycyjnym. W dacie podejmowania uchwały, Sejmik Województwa nie mógł przewidzieć jaki status będzie posiadała ta instalacja po dniu 30 czerwca 2018 r., w związku z powyższym nie mógł nieuwzględnić przetwarzania tego kodu w latach 2020 i 2022 (zgodnie z wytycznymi Ministra Środowiska wszystkie kolumny Planu Inwestycyjnego powinny być wypełnione). Zgodnie z art. 35 ust. 4a u.o. po dniu 30 czerwca 2018 r. instalacja [...] nie będzie mogła przetwarzać w/w odpadu jeżeli nie uzyska statusu RIPOK. Powyższy zapis ustawowy w sposób jednoznaczny wprowadza ograniczenia, które będą obowiązywały niezależnie od zapisów Planu Inwestycyjnego, który co wymaga podkreślenia nie jest nawet aktem prawa miejscowego.

3. Wobec zarzutu skarżącego naruszenia art. 35 ust. 4 pkt. 2 u.o. poprzez ujęcie w WPGO 2022 instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, która będzie zlokalizowana w powiecie [...] i powstanie w oparciu o art. 3 u.c.p.g. organ wyjaśnił, że w uwagi na ilość wytwarzanych odpadów regionie południowym, Sejmik Województwa zdecydował, że oprócz instalacji RIPOK w K. i instalacji U. D.-Z. (instalacja była przewidziana jako RIPOK w WPGO z 2012 r.) odpady komunalne mogą być przetwarzane także w "planowanej instalacji do przetwarzania odpadów zlokalizowanej w powiecie [...]. (...) (instalacja może uzyskać status RIPOK po jej zrealizowaniu w oparciu o przepisy art. 3 u.c.p.g. oraz po spełnieniu wymogów prawnych technicznych)." Aby nie dopuścić do sytuacji braku instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w WPGO 2022 wskazano także, że w przypadku nie powstania wszystkich przewidzianych w regionie południowym instalacji RIPOK, instalacją ponadregionalną będzie budowana instalacja do termicznego przekształcania odpadów komunalnych w R.. Sejmik Województwa uznał za konieczne stosowanie w/w artykułu 3 u.c.p.g. z uwagi na fakt, iż jest to przepis prawa lex specialis do ustawy o odpadach. Zgodnie z tym artykułem gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności zapewniają budowę, utrzymanie i eksploatację własnych lub wspólnie z innymi gminami RIPOK - o ile obowiązek taki wynika z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Dzięki temu przepisowi prawa zapewnia się konkurencyjny tryb wobec podmiotów, które zadanie własne gminy chciałyby realizować.

4. Zapisy o konieczności realizacji w oparciu o art. 3 u.c.p.g. zastosowano również wobec innych instalacji, które zostały zaplanowane w WPGO 2022 oraz w Planie Inwestycyjnym, a nie były przewidziane jako RIPOK w WPGO z 2012 r. W związku tym w sposób jednolity potraktowano wnioski przedsiębiorców, których sytuacja prawna jest taka sama (instalacja RIPOK dla odpadów zielonych w północnym regionie - str. 104 WPGO 2022, składowisko w regionie zachodnim - str. 110 WPGO 2022, instalacja RIPOK dla odpadów zielonych w regionie wschodnim - str. 112 WPGO 2022). Organ wskazał ponadto, że WPGO 2022 został przesłany do zaopiniowania Ministrowi Środowiska, który sprawdzał bardzo szczegółowo czy zapisy WPGO realizują cele zawarte w KPGO oraz przepisach UE. Ostatecznie w dniu 2 stycznia 2017 r. Minister Środowiska uznał, iż zarówno zawartość jak również forma WPGO 2022 oraz Planu inwestycyjnego pozwalają na pozytywne zaopiniowanie oraz uzgodnienie Planu Inwestycyjnego. Zarówno opinia jak również uzgodnienie było bez uwag (pismo Ministra Środowiska z dnia 02.01.2017r. znak:DGO-V.4050.35.2016.KR.) Zapisy WPGO 2022 zostały w taki sposób sformułowane, aby umożliwić gminom realizację zadania własnego związanego z zapewnieniem budowy, utrzymania i eksploatacji własnych lub wspólnych z innymi gminami regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Lokalizacja inwestycji w powiecie jasielskim wynikała z faktu, iż J. jest drugim co do wielkości miastem w regionie południowym czyli jednym z największych wytwórców odpadów komunalnych w tym regionie i lokalizacja instalacja możliwie blisko źródła wytwarzania tych odpadów wydawała się być stanowiskiem słusznym. Natomiast samorząd województwa nie może ingerować w kwestie jaką instalację samorząd gminny zechce realizować w ramach określonego w art. 3 u.c.p.g zadania gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718) kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Uwzględniając skargę na uchwałę sąd administracyjny stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części, albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności – art. 147 § 1 ustawy.

W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu przed przejściem do merytorycznego rozpoznania skargi winien ustosunkować się do wniosku Sejmiku Województwa Podkarpackiego o odrzucenie skargi.

Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym z zakresu administracji publicznej może po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał ten akt do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć ten akt do sądu administracyjnego. Skuteczność wniesienia skargi do sądu zależy do uprzedniego wyczerpania trybu, poprzez wezwanie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa.

W ocenie Sądu orzekającego w sprawie uchwała Sejmiku województwa w sprawie wojewódzkiego planu gospodarowania odpadami, jakkolwiek nie jest aktem prawa miejscowego, jest sprawą z zakresu administracji publicznej, jako planistyczny instrument służy osiągnięciu celów założonych w polityce ekologicznej państwa, wdrażaniu hierarchii postępowania z odpadami, określający ogólne cele i kierunki działań właściwych organów w zakresie gospodarki odpadami, jest swoistym źródłem prawa administracyjnego określającym zamierzenia administracji publicznej i stanowi jedną z materialnych przesłanek aktów wydawanych przez organy administracji publicznej (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2695/11).

Z art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 u.s.w. wynika, że skargę w trybie tych przepisów może wnieść tylko ten, kto wykaże naruszenie własnego interesu prawnego lub uprawnienia na skutek uchwalenia tego aktu.

Plany gospodarki odpadami tworzone w oparciu o art. 35 ustawy o odpadach stanowią planistyczny instrument ochrony środowiska stanowiąc część jego programu. Ani jednak programy ochrony środowiska, ani plany gospodarki odpadami (stanowiąc ich część) nie stanowią aktów prawa miejscowego, o których mowa w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP.

Można je zaliczyć do grupy swoistych źródeł prawa administracyjnego jaką są akty planowania, które wyznaczają zamierzenia administracji publicznej i stanowią jedną z materialnych przesłanek aktów wydawanych przez organy administracji (J. Zimerman, Prawo administracyjne, Zakamycze 2005, s. 86, także Prawo ochrony środowiska. Komentarz – Wydawnictwo LexisNexis).

Wojewódzki plan gospodarki odpadami jest aktem kierownictwa wewnętrznego a nie aktem prawa miejscowego, w przeciwieństwie do uchwały o wykonaniu planu, kolejnej w tym ciągu prawnym i faktycznym, uchwały która z woli ustawodawcy jest aktem prawa miejscowego.

Nie wyklucza to możliwości zaskarżenia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami przez podmioty, które wykażą, że posiadają w tym zakresie interes prawny, a następnie, że został on tą uchwałą naruszony. Nie budzi wątpliwości, że ustalenia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami są wiążące dla uchwały sejmiku województwa w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, który z woli ustawodawcy jest aktem prawa miejscowego.

W ocenie skarżącego jego interes prawny wywodzi się z rzeczywistego, bezpośredniego i aktualnego związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej w sferze gospodarki odpadami, a skarżoną uchwałą, która pominęła posiadaną przez niego instalację do przetwarzania odpadów komunalnych w planie do 2022 r. jako Regionalna Instalacja Przetwarzania Odpadów Komunalnych. Skarżący prowadzi działalność gospodarczą w tym zakresie od 2008 r. a poczynione przez niego nakłady finansowe udoskonaliły pracę instalacji, która w chwili obecnej uzyskuje wyniki wymagane przepisami prawa dla instalacji RIPOK. Przy ocenie legitymacji do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę nie sposób pominąć faktu, iż treść planu gospodarki odpadami w istotny sposób wpływa na możliwość uzyskania stosownych decyzji w zakresie gospodarki odpadami, a brak ujęcia w planie wyklucza uzyskanie stosownych zezwoleń.

I tak właściwy organ odmawia wydania pozwolenia na przetwarzanie odpadów komunalnych w przypadkach określonych przepisami ustawy o ochronie środowiska lub pozwoleń budowlanych jeżeli przedsiębiorca nie został ujęty w planie przez co zamierzony sposób gospodarki odpadami musi być zgodny z przyjętym planem gospodarki odpadami (art. 33 ust. 1, art. 46 ust. 1 pkt 2, art. 127 ust. 5).

Z art. 38a ustawy o odpadach dotyczącego skutków nieujęcia w planie danej instalacji wynika, ze jeżeli instalacja przeznaczona do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (...) nie została ujęta w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, odmawia się wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwolenia na budowę, pozwolenia zintegrowanego lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów w tej instalacji. Również przedsiębiorca posiadający taką instalację, jeżeli nie został ujęty w wojewódzkim planie nie może ubiegać się o uzyskanie środków finansowych poprzez dofinansowanie z Unii.

W tym stanie prawnym nie można skutecznie twierdzić, że plany gospodarki odpadami mają jedynie charakter informacyjny i nie wpływają na sytuację prawną podmiotów spoza administracji publicznej. W swej istocie wiążą także podmioty ubiegające się o pozwolenia lub zezwolenia, o których mowa wyżej a żaden z podmiotów, który nie zostanie ujęty w planie nie może w tym zakresie otrzymać pozytywnej decyzji organu. To przesądza o tym, że skarżący posiada interes prawny, w rozumieniu art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, który został naruszony, a zarazem posiada legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę Sejmiku.

Zdaniem Sądu rozpoznającego zaskarżoną uchwałę narusza prawo w zakresie wskazanym w komparycji wyroku w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności.

Przystępując do merytorycznej oceny uchwały objętej skargą zdaniem Sądu zaskarżona uchwała w części swych ustaleń narusza prawo.

Nie budzi wątpliwości, że Konstytucja RP w art. 22 stanowi, iż ograniczenie swobody działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 września 2008 r. (IPK 27/08) wskazuje, że wszelkie ograniczenia zasady wolności w prowadzeniu działalności gospodarczej są dopuszczalne wyłącznie przez ustawy, tylko ze względu na ważny interes publiczny mają one charakter wyjątkowy i muszą być interpretowane ściśle. Wyjątkowość takich ograniczeń musi wnikać z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej.

Ustawodawca regulując zasady uchwalania planu gospodarki odpadami przewidział, że przedsiębiorcy realizujący bądź chcący realizować przedsięwzięcie w ramach gospodarki odpadami, składają odpowiednie wnioski. Równolegle organ musi określić zapotrzebowanie poszczególnych regionów na pojemność oraz ilość instalacji w oparciu o dane statystyczne, prognozy z uwzględnieniem przepisów prawnych obowiązujących w tej materii.

Sejmik miał więc prawo do ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej w tym zakresie na podstawie kompetencji przyznanych mu w art. 36 ust. 2 u.o., a mianowicie "Sejmik województwa uchwala plan gospodarki odpadami".

Nie oznacza to jednak, że Sejmik uzyskał prawo do podejmowania decyzji arbitralnych w zakresie, które z istniejących instalacji w zakresie przetwarzania odpadów komunalnych stanowią potrzebną infrastrukturę, a które z nich można pominąć w planie.

To uprawnienie Sejmiku musi być oceniane poprzez pryzmat przepisów art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 8 u.o., tj.:

1) osiągnięcia celów założonych w polityce ochrony środowiska,

2) oddzielenia tendencji wzrostu ilości wytwarzanych odpadów i ich wpływu na środowisko od tendencji wzrostu gospodarczego,

3) wdrażania hierarchii sposobów postępowania z odpadami oraz zasady samowystarczalności i bliskości,

4) utworzenia i utrzymania w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami komunalnymi spełniających wymagania ochrony środowiska.

Skoro ustawodawca stwierdza, że WPGO "zawierają wskazanie (...) regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK) w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi" (art. 35 ust. 4 pkt 2 u.o.) to na podstawie tego przepisu nie można wywodzić normy kompetencyjnej dla organu administracji publicznej, upoważniającej do ograniczania praw przedsiębiorców w oparciu o domniemaną podstawę prawną.

Zdaniem Sądu nie uprawnia organu przepis art. 35 ust. 4 pkt 2 u.o. do wydania decyzji uznaniowej. Rola organu sprowadza się do oceny w zakresie: czy na terenie objętym jego gospodarką odpadami znajdują się podmioty spełniające prawne i technologiczne wymogi przewidziane dla RIPOK, a równocześnie istnieją potrzeby dla zapewnienia kompleksowej obsługi mieszkańców. W zakresie gospodarki odpadami organ ma obowiązek uwzględnienia przedsiębiorcy, który posiada instalację spełniającą ustawowe wymogi w ustaleniach planu, w szczególności gdy ustalenia planu dla obsługi tego regionu przewidują potrzebę budowy dodatkowej instalacji.

Jest to szczególnie istotne dla efektywności systemu gospodarki odpadami w regionie południowym, w którym znajduje się instalacja skarżącego. Organ sam w planie wskazuje "biorąc pod uwagę szacowaną ilość wytwarzanych odpadów komunalnych w regionie południowym oraz wydajność instalacji w K., a także planowaną, docelową wydajność instalacji w U. istnieje potrzeba realizacji instalacji uzupełniającej w mocach przerobowych. Region południowy to region górzysty, co powoduje trudności w transporcie odpadów".

Prawidłowa realizacja zasady bliskości, o której mowa w art. 34 ust. 1 u.o. uzasadnia wykazanie w planie instalacji skarżącego jako RIPOK, ponieważ nikt nie kwestionuje faktu, że spełnia ustawowe kryteria dla przetwarzania odpadów komunalnych.

Sformułowanie w planie gospodarki odpadami zapisu o możliwości powstania RIPOK w regionie południowym, w powiecie [...], na podstawie art. 3 u.c.p.g., w sytuacji gdy taka instalacja skarżącego już istnieje nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o odpadach. W chwili obecnej żadna z gmin powiatu [...] nie planuje budowy instalacji mechaniczno – biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych.

Z brzmienia art. 35 ust. 1 pkt 5 wynika, że "plan gospodarki odpadami w przypadku przyszłych instalacji do przetwarzania odpadów winien zawierać "harmonogram, określenie wykonawców i sposobu finansowania zadań wynikających z przyjętych założeń". Poddany kontroli plan nie zawiera tak szczegółowo określonych ustaleń, co uzasadnia twierdzenie, iż nie ma realnej szansy na jego realizację w tym przedziale czasowym.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.o. projekt wojewódzkiego planu gospodarki odpadami podlega zaopiniowaniu przez organy wykonawcze gmin z obszaru województwa, nie będące członkami związków międzygminnych. Opinie te wprawdzie nie są wiążące dla organu przygotowującego plan lecz pozytywne opinie gmin winny być dla organu przygotowującego plan gospodarki odpadami jednym z kryteriów oceny. Ocena instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych skarżącego przez te gminy regionu, które wypowiedziały się była pozytywna. Gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie, tworzą warunki niezbędne do jego utrzymania. Tym samym gminy zobligowane są wspierać system gospodarki odpadami, który będzie korzystny finansowo dla mieszkańców a równocześnie pozwoli na wykonanie obowiązków gminy w zakresie ochrony środowiska. Gminy zatem muszą mieć zapewniony realny wpływ na treść planu. Nie może się to sprowadzać wyłącznie do uczynienia zadość treści art. 36 ust. 4 ustawy poprzez możliwość wyrażenia opinii lecz organ winien do nich ustosunkować się merytorycznie w treści planu. Wiąże się to bezpośrednio z pozycją gminy jako podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie czystości i porządku.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, "że celem aktów planistycznych jest dynamizowanie zmian w systemie prawa i jego dostosowanie do potrzeb społecznych" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 46/15). Całkowite pominięcie jednoznacznej opinii gmin przez organ przy procedowaniu przedmiotowego planu w odniesieniu do RIPOK skarżącego w regionie południowym wskazuje na arbitralne podjęcie w tym zakresie uchwały.

Poza tym z brzmienia art. 3 ust. 2 u.c.p.g. wynika, że obowiązkiem gminy jest zapewnienie czystości i porządku na jej terenie i utworzenie warunków niezbędnych do ich utrzymania, zaś ich realizacja może przejawiać się między innymi poprzez zapewnienie budowy, utrzymania i eksploatacji własnych lub wspólnych z innymi gminami regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

Cytowany przepis stwarza jedynie taką możliwość, w żadnym wypadku nie daje postaw do przyjęcia, że gmina jest podmiotem uprzywilejowanym jeżeli chodzi o możliwość realizacji inwestycji przeznaczonej do przetwarzania odpadów komunalnych.

Poza tym zawsze kierować się należy ogólnymi zasadami z art. 34 ustawy o odpadach. Zdaniem Sądu z przepisów ustawy dotyczących sporządzania planu gospodarki odpadami wynika, że plan musi odzwierciedlać aktualne potrzeby regionu w zakresie gospodarki odpadami, w tym wskazanie odpowiedniej ilości RIPOK wystarczającej ze względu na ilość wytwarzanych odpadów komunalnych oraz uwzględniać istniejącą w regionie potrzebną infrastrukturę.

Poza tym zgodnie z art. 35 ust. 7 u.o. wojewódzki plan gospodarki odpadami powinien być zgodny z planem krajowym i musi służyć realizacji zawartych w nim celów.

Z rozdziału 5 Krajowego Planu Gospodarki Odpadami wynika, że sporządzając wojewódzkie plany gospodarki odpadami należy: "przy projektowaniu mocy przerobowych instalacji do zagospodarowania odpadów komunalnych niezbędnym jest zweryfikowanie na etapie opracowywania aktualizacji poszczególnych WPGO potrzeb inwentaryzacyjnych we wszystkich regionach gospodarki odpadami, w tym zasadności tworzenia nowych instalacji MBP" (patrz: str. 109 planu krajowego).

Z tych względów zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie.

Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718) Sąd stwierdził nieważność w części zaskarżonej uchwały.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.