VII SA/Wa 425/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-06-23	
Data wpływu	2021-03-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Artur Kuś /przewodniczący/
Izabela Ostrowska /sprawozdawca/
Joanna Gierak-Podsiadły	
Symbol z opisem	6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Inne	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność uchwały w części
Oddalono skargę w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 147 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody I. stwierdza nieważność § 25 ust. 1 i ust. 2 uchwały nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody w Gminie O.; II. w pozostałym zakresie oddala skargę.	
Uzasadnienie
VII SA/Wa 425/21

UZASADNIENIE

W dniu [...] grudnia 2011 r. Rada Gminy w [...], na podstawie art. 18 ust 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., Nr 123 poz. 858 ze zm.) podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody w Gminie [...].

Prokurator Rejonowy w [...] zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie § 25 ust. 1 Regulaminu, ustanawiającego jako warunku przyłączenia do sieci wodociągowej, obowiązku wybudowania przez odbiorcę ze środków własnych urządzeń wodociągowych i nałożenia w § 25 ust. 1 Uchwały na odbiorcę kosztów realizacji przyłącza do sieci kanalizacyjnej, budowy studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego- wskazując na naruszenie art. 31 ust 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków.

Prokurator zarzucił nadto naruszenie przez Radę Gminy [...] art. 18 ust 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym poprzez jego powołanie w podstawie prawnej Uchwały w sytuacji gdy z przepisu art. 19 ust 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. wynika kompetencja Rady do podejmowania uchwał w sprawie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków.

Zdaniem Prokuratora jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat nie jest dopuszczalne bez upoważnienia ustawowego, a z art. 84 Konstytucji RP wynika, że obywatel jest obowiązany ponosić ciężary i świadczenia publiczne przewidziane wyłącznie w ustawie.

W konsekwencji zdaniem skarżącego przedmiotowa uchwała wykracza poza prawotwórcze kompetencje Rady ustalone przepisami art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, a stwierdzone uchybienia , stosowanie do art. 91ust 1 przywołanej ustawy, należy zakwalifikować jako istotne naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności Uchwały.

W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej odrzucenie, wskazując, że w dniu [...] grudnia 2020r. działając na podstawie art. 18 ust 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz art. 19 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody w Gminie [...], uchylając tym samym uchwałę nr [...] z dnia [...] grudnia 2011r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga jest zasadna częściowo.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

W niniejszej sprawie skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała zostać poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a jej wniesienie nie jest ograniczone też żadnym terminem, jako że dotyczy aktu prawa miejscowego. Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli.

Zaskarżona w sprawie niniejszej uchwała w sprawie regulaminu dostarczania wody jest, jak wyżej wskazano, aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Rozwinięciem tej zasady na poziomie ustawowym jest art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym , zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z powyższego wynika, że organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia. Prawo miejscowe może wyłącznie uzupełniać przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sposób zależny od aktów wyższego rzędu. W konsekwencji, skoro akty prawa miejscowego mają charakter źródeł prawa zależnych od źródeł wyższego rzędu, to nie mogą również regulować materii już uregulowanej aktami wyższego rzędu.

Z taką zaś sytuacją regulacji podwójnej, powtarzającej zwroty i normy ustawowe, w nieuprawniony sposób uzupełniającej lub przeinterpretowującej regulacje ustawowe mamy do czynienia w sprawie niniejszej w zaskarżonej uchwale. Chodzi o § 25 ust 2 zaskarżonej uchwały.

Upoważnienie do podjęcia uchwały w sprawie spornego regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków znajdowało się (i znajduje nadal) w art. 19 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: (1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; (2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; (3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; (4) warunki przyłączania do sieci; (5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; (6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; (7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; (8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; (9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Jak już wyżej była o tym mowa upoważnienie musi być wyraźne. Nie można zatem doszukiwać się takiego upoważnienia w przytoczonych przepisach art. 18 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, ani w art. 19 ust. 2 ustawy. Żaden z tych przepisów nie zawierał bowiem upoważnienia ustawowego do nałożenia przez radę gminy w drodze aktu prawa miejscowego na właścicieli nieruchomości ubiegających się o podłączenie nieruchomości, obowiązku wybudowania przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych urządzeń wodociągowych jako elementu uzyskania dokumentu pod nazwą " warunki przyłączenia do sieci wodociągowej"- § 25 ust 1 w zw. z § 24 ust 1 zaskarżonej Uchwały. Sąd zauważa, że przepis art. 31 ust. 1 przywołany w skardze, dotyczy zupełnie innej sytuacji, a mianowicie przepis ten daje osobie, która wybudowała urządzenia z własnych środków możliwość wyboru określonego zachowania - po wybudowaniu urządzeń. Jednak w świetle przytoczonego tu przepisu brak jest podstaw do nakładania obowiązków (za zgodą osoby) o treści określonej w przepisie § 25 ust 1 uchwały.

Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 analizowanej ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny. Należy też pamiętać o regulacjach § 137 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283), zgodnie z którymi w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, umów międzynarodowych i rozporządzeń.

Tymczasem zaskarżona uchwała w § 25 Regulaminu, w ust. 2 , powtarza zapisy § 15 ust. 2 ustawy. I tak § 25 ust 2 Regulaminu brzmi: Realizację budowy przyłącza do sieci wodociągowej oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza, zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Natomiast § 15 ustawy brzmi: (ust. 2) Realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci.

Regulacja Rady Gminy [...] w tym zakresie stanowi zatem niedopuszczalne powtórzenie uregulowania ustawowego. Zgodnie natomiast z § 118 w związku z § 148 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest co do zasady aktem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego jako rażące naruszenie prawa. Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenia regulacji ustawowych naruszają nie tylko wyżej powołane zapisy rozporządzenia, ale także art. 7 i 94 Konstytucji, stanowiąc uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia ustawowego, bądź z przekroczeniem jego granic. Stanowisko takie zostało zawarte w linii orzeczniczej sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 1831/02, wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2002 r., sygn. akt II SA/Ks 508/02).

Również w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, do którego przyłącza się i niniejszy skład orzeczniczy, że postanowienia uchwalonego regulaminu nie mogą być sprzeczne z przepisami obowiązujących aktów prawnych wyższego rzędu lub tego samego rodzaju, jak również regulamin taki nie powinien powielać norm prawnych wynikających wprost z ustawy. Zasadą prawną jest bowiem, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i co stanowi przepis prawa powszechnie obowiązujący (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 194/19).

Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu tego przepisu obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.

Prokurator wskazuje, że w zaskarżonej uchwale jako podstawę prawną jej wydania wskazano przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2006r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) , który stanowi , że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Przepis ten rzeczywiście nie może samoistnie stanowić upoważnienia do podjęcia aktu prawa miejscowego. Jednak uchwałodawca jako podstawę prawną aktu wskazał także art. 19 ust 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zgodnie z którym Rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego.

Mając powyższe na względzie , nie można w ocenie Sądu zaakceptować stanowiska Prokuratora, że uchwała z dnia [...] grudnia 2011r. został podjęta bez upoważnienia ustawowego, co należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Odnosząc się do wniosku Rady o odrzucenie skargi, należy wyjaśnić, że uchylenie zaskarżonej uchwały uchwałą Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2020r. Nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody w Gminie [...] nie czyniło skargi niedopuszczalną ani też postępowania w sprawie niniejszej bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wprawdzie zaskarżona uchwała przestała obowiązywać, uchylona została bowiem w całości, nie oznacza to jednak, że uchwała ta nie może zostać poddana kontroli sądu. Przede wszystkim bowiem zauważyć należy, że żaden przepis nie stanowi wprost o niedopuszczalności orzekania przez sąd w takim przypadku. Należy zauważyć, że uchylenie uchwały przez organ, który ją podjął nie wywołuje takich samych skutków jak orzeczenie sądowe. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (skutek ex nunc). Oznacza to, że uchwała od daty jej podjęcia do daty uchylenia traktowana być musi jako istniejąca i wiążąca. Uchylenie uchwały, będącej aktem prawa miejscowego przez organ, który akt ten ustanowił nie jest kontrolą aktu, mającą na celu ocenę jego zgodności z prawem. Kontroli takiej dokonuje organ nadzoru albo sąd. Kontrola sądowa polega na ocenie legalności aktu prawa miejscowego i dokonywana jest według stanu prawnego i faktycznego z daty podjęcia aktu. Kontrola ta, w każdym przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego aktu. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili podjęcia uchwały (skutek ex tunc). Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd oznacza więc, że uchwałę należy traktować tak, jakby nie była podjęta. Ta zasadnicza różnica między istotą i skutkami uchylenia aktu prawa miejscowego a stwierdzeniem jego nieważności w trybie kontroli sądowej powoduje, że nie można uznać postępowania w sprawie niniejszej za bezprzedmiotowe.

Celem kontroli Sądu jest bowiem ocena zgodności aktu prawa miejscowego z prawem od chwili jego uchwalenia. Pogląd ten został wyrażony miedzy innymi przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2006 r. w sprawie OSK 758/06 - "stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, mimo jej uchylenia, było zasadne i prawa nie naruszało w sytuacji gdy skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia nieważności są odmienne a samo uchylenie aktu przez organ, który go wydał, nie niweluje skutków które taki quasi akt prawa miejscowego mógł wywołać gdy jeszcze obowiązywał. Z punktu widzenia interesów prawnych właścicieli nieruchomości naruszonych takim aktem i z uwagi na różnicę konsekwencji prawnych obu instytucji stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały było w pełni zasadne"

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 25 ust 1 i ust 2 Regulaminu dostarczania wody w Gminie [...], zatwierdzony uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011r. Powyższe przepisy (ust. 1, 2 § 25) stanowią jedynie część jego regulacji, jednakże wyeliminowanie ich treści nie dezintegruje pozostałych postanowień Regulaminu, które mogą samodzielnie funkcjonować. Innymi słowy stwierdzenie nieważności ww. przepisów zaskarżonego Regulaminu pozostaje bez wpływu na pozostałą jego część. W konsekwencji stwierdzenie uchybień we wskazanych przepisach nie niesie za sobą konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego całej Uchwały, czego domagał się Prokurator.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a., należało orzec jak w pkt I sentencji. W pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało skargę oddalić (pkt II sentencji).